制度创新：上海的实践和重庆的选择，本文主要内容关键词为：重庆论文,上海论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、上海市政府制度创新的成功实践
上海的政府机构改革与20世纪90年代以来经济体制创新几乎是同步的，并与同时期经济结构大调整相一致。上海市按照建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理新体制的目标，始终坚持“有所为，有所不为”的原则。“有所为”，就是确立发展规划，提供政策服务，推动社会保障，营造法制环境，引导人文氛围：“有所不为”，就是不干预企业，取消对企业的各种束缚。简言之，就是政府该管的事认真管好，不该管、管不了、管不好的事坚决不管。在这一原则的指导下，上海政府改革跨了几大步：
——下移权利重心，建立“两（三）级政府，三级管理”的行政管理体制。合理划分市与区县的职责权限，将可以由区县政府承担的职能下放给区县，将应加强统一监管的职能集中由市政府统一管理。通过向区县放权，使区县政府在项目投资、财政税收、人事管理、城市规划和管理、资金融通等方面拥有较大的自主权。同时，区县也相应地向街道、乡镇放权，授予街道、乡镇实施综合管理的各种权限，并结合各自实际，下放财权，实行地方税收全返，建立健全财政转移支付制度，落实费随事转、条费块转的财力分配体制，下移财力重心，为街道、乡镇承担本级经济社会管理职能提供物质保证。通过逐级放权，建立并完善了市区“市——区——街道”“两级政府、三级管理”和郊区“市——县——乡镇”“三级政府、三级管理”的分级分层管理体制，实现了经济社会管理由传统的以条为主的垂直型专业管理向以块为主的分级型综合管理转变，充分调动了多个积极性。
——按照“小政府，大社会，大服务”模式，大力精简政府机构。20世纪90年代以来，上海进行了两次大的机构改革。第一次是1996年，市政府机构从84个委办厅局减到56个，人员减少15%；第二次是2000年，市政府机构又进一步减少到43个，机关行政编制精简50%，控制在5153名以内。浦东新区作为“小政府，大社会，大服务”的试验场，起到了积极的示范作用。该区党工委、管委会系上海市委、市政府的派出机构，行使一级政府的职权，作为一个副省级单位，只设10个委办局，机关人员只有800人。如此的“微型政府”实现了真正的简政，跳出了恶性膨胀的怪圈。在政府机构改革中，上海协调推进了机关后勤体制改革，实行行政管理职能和服务职能分开，市级机关各部门原则上不再单独设置专门的后勤行政管理机构，其后勤服务工作由各类专门的后勤服务机构承担。在机构改革中，上海还对行使具体行政行为的事业单位进行了改革，把80多家行使具体行政行为的事业单位从事业单位范畴中分离出来，进行职能梳理和机构调整撤并，建立管理公共事务的行政事务执行机构，将以往承担的行政审批许可职能交给行政机关，将鉴定、测试、咨询等职能交给社会中介组织，从而实现了政事分开，事企分离。
——转换政府职能，着力加强对国有资产的有效调控和管理。上海把转换政府职能作为政府改革的中心环节，彻底改变政府调控方式，从调控企业转向调控市场，从直接管理转向间接管理，从实物管理转向价值管理，从部门管理转向行业管理；管理经济的重心转移到统筹规划、综合协调、监督检查和提供服务上，强化综合性指标和效益性指标的管理。政府有效管理国有资产，这是上海在政府管理体制创新中始终把握的一条主线。1993年开始，在打破原有的部门界线和条块管理格局的基础上，探索建立新的具有上海特色的国有资产管理模式。撤销专业经济管理机构，将19个工业、商业等企业主管局改制为40个国有资产控股公司或企业集团。目前，上海已形成市和区县国有资产两级管理和两个运营体系，市级国有资产管理分为三个层次，即市国资委、市国资委授权经营的国有资产运营机构、国资运营机构出资形成的各类企业。这个体系控制的资产总量，已占到上海国有经营性资产总量的90%，并从1995年的1549亿元，增长到2000年的4484元，增值近两倍。在加强国有资产管理的同时，上海改变政府的投资方向，从90年代起，就不再直接投资企业项目，政府投入向公共领域倾斜，投资转向进一步推动了政府转型。
——立足体制创新，积极推进行政审批制度改革。最近，上海又把政府管理体制创新的突破口选在改革行政批制度上。经清理，上海的审批事项共有2027项。改革的目标是减少50%，其中属于上海自己设立的项目减少2/3以上。改革的原则有两个：一是合法原则。切实贯彻依法行政的要求，凡是没有法律、法规依据的审批项目，一律取消。二是合理原则。按照市场经济条件下转变政府职能的要求，合理界定政府行政审批的范围，凡是不属于政府管理职能，不应当由政府直接管理，能由企业自主决定的、能由市场调节的、能由中介机构提供服务的，政府坚决退出，取消审批。改革选择在两个重点领域突破：第一个是在企业设立方面。推行“工商受理、抄告相关、并联审批、限时完成”的并联审批制，对大量的前置审批，一方面大幅度减少，另一方面对必须保留的管理事项实行“告知承诺制”，从事前审批转到事后监管。第二个是在建设项目程序方面。科学制订建设项目审批流程图，对每类建设项目必须经过哪些环节、每个环节多少时间作出制度规定，并向社会公开。同时，将建设项目审批改革与土地使用权出让办法改革结合起来，减少审批环节和手续，加强专业管理。
经过改革和创新，在上海，政企分开、政事分离、政社分设基本实现，政府已逐步退出微观经济领域，适应市场经济要求的行政管理新体制的雏形初步形成。
二、重庆市制度创新的思考
与上海相比，重庆在创新行政管理体制方面已经明显落后，差距明显。由于过去完备的计划经济体制的巨大惯性，加之长期以来行政体制变动的复杂性和政府职能转变的滞后性，造成了重庆在行政管理上的“错位”、“越位”、“缺位”“失位”，从而削弱了行政效能和管理力度，并最终影响到经济社会的发展。政府改革滞后，不仅制约着微观经济基础改革的深化，而且制约着依法治市、法制经济的推进。深化政府机构改革，是重庆解脱体制枷锁、加快发展绕不过的一道“坎”，必须直面应对，迎难攻坚；同时，也是重庆营造后发优势、追赶先进的一项战略选择，应该精心运筹，强力推进。
——准确定位政府职能，弱化直接经济管理，加强社会公共服务。政府是公共权力的执行机构，一个国家或地区的主要公共职能就是政府的职能。在现代市场经济中，政府是以制度供给者和市场公平竞争秩序维护者身份出现的，其基本职能简单地说就是弥补“市场失灵”，主要是提供公共物品和服务、调节收入分配和促进经济稳定增长，给所有进入市场的竞争者创造平等权利，以维护和促成制度效用的最大化。重庆应依此重新界定政府职能，走出“政府万能”的误区，建立理性的“有限政府”。总的指导原则是分离政府的经济管理职能和社会管理职能，退出微观经济管理，加强社会公共服务。概括地讲，要把政府的职能主要集中并限定在四个方面：一是规划，研究和制定国民经济和社会事业的发展计划、发展战略和各项方针政策；二是调节，主要是进行经济总量平衡、优化经济结构、协调部门及地区的经济利益，保持经济持续、快速、健康发展；三是监督，包括经济、行政、法律等方面的监督，保证政治、经济、文化生活健康运行；四是服务，诸如信息服务、社会保障服务、政策服务、基础设施建设服务等，为推动社会经济发展提供和创造适宜的条件。在一定程度上说，重庆各级政府在提供有效的社会公共产品服务方面，还是一个“弱”政府。强化社会服务，保障公共产品供给，这是重庆推进政府改革的根本方向。
——加快国有企业股份化改造，实行政企分离，构建市场经济条件下新型的政企关系。政企不分，是社会主义市场经济体制建设和国民经济良性发展的主要体制性障碍，是政府一切行政管理问题的渊薮。重庆是一个老工业基地，国有经济比重畸型偏高，政企不分现象尤为严重。攻克政企不分这个历史顽症，是重庆政府改革和制度创新的核心环节。政企不分的根源在于政资不分，政府对企业资产关系的客观存在，决定着政府对企业实施管理的必然性。因此，实现政企分离的根本，在于通过产权制度改革，使企业股权主体多元化，为把企业还原为真正的经济主体构造“制度屏障”。重庆应按照建立现代企业制度的改革方向，改造国有独资（全资）公司，通过增资或资产置换，吸收非国有股份；鼓励银行和非银行金融机构、法人企业包括非国有企业参与国有大中型企业公司制改造；彻底放开放活中小企业，通过流动重组资产，逐步实现国有资产（本）的战略性退出，并进而推动所有制结构调整。实现政企分离，需要建立具有“隔离带”功能的、完全经济性的国有资产代理体制。为此，要大力推进国有资产管理体制改革，构建科学、规范的国有资产营运和监管体系（这是一种政府经济性代理）。上海的“三层次”模式可资借鉴。同时，可以大胆探索社会信托代理，在保证国有资产保值增值的前提下，由代理机构对国有产权进行运作。企业要建立规范的法人治理结构，健全激励机制、监督机制和制约机制，真正成为独立的法人实体和市场竞争主体。
——简政放权，理顺条块关系，增强区县统筹经济社会发展的能力和活力。直辖后，重庆的管理层次提升，市级部门应逐步减少、下放微观层面的行政行为，着力于宏观、中观的决策和政策指导。按照“条块结合，以块为主”的原则，科学划分市与区县两级政府各自的事权，明确两级政府各自的职能以及为履行相应职能必备的权力边界，建立“谁办事、谁用钱、谁管人”的有效机制，实行分级管理。市政府作为省级人民政府，主要管宏观，管规划，管政策，管监督，义无反顾地从事务型管理中解脱出来。在符合国家法律、政策的前提下，可以结合实际，赋予区县政府地区一级的行政权力，增强其统筹本地区经济社会发展的能力。坚持“财随事走”的原则，实施分税财政体制。在保证区县财力基数的基础上，运用因素和财政转移支付办法适度调节，合理分配增量收入，下移市级财力重心，调动区县培植税源的积极性。进一步下放投资项目管理和审批权限，区县自筹资金的项目，原则上由区县审批。将目前仍由市级部门管理的600多户中小企、事业单位分类、分批下放到所在区县，增大区县的资产总量、经济实力和发展后劲。同时，按照放权与转制同步的原则，由区县对其进行改制，将其推向市场，使放权成为建立“小政府、大社会”的市场经济管理体制的推动力。
——改革行政管理方式，规范政府行为，建立科学的行政运行机制。一是大力推进审批制度改革。彻底清理所有审批项目，对不属于政府职能的要坚决取消；对必须保留的要一律公开办事程序，提高透明度。在两个开发区和北部新区可以试行“一章式”办公，并逐步改审批制为报告制、登记制和备案制。二是打破行政垄断。政府对经济工作的指导应立足于收税而非直接投资取利，因此，政府不再直接投资企业，通过降低市场准入条件，吸引民间资本广泛进入产业领域，实现主要由市场机制配置资源。对该属于国家垄断的特殊资源，要改变目前部门垄断的状况，回归到政府（国家）垄断，铲除由部门垄断引发的分配不公和腐败现象。三是用法律约束政府行为。政府改革进程中的法制建设是全面体制创新的主要推进方式和基础，必须加快立法进程，实行依法行政。要充分发挥人民群众的聪明才智，把一切政府工作都纳入民主和法制的轨道上来。当前的一个重点是规范行政收费，实行行政执法和行政收费分开，收（罚）缴分离，属地入库，取消返还政策，断绝行政执法中的经济关系。四是推行行政质量责任化。行政质量比一般工程质量、产品质量更加具有影响力。落实行政责任，健全考核机制至关重要。要改变传统的政绩考核评价内容，取消对GDP总量、增长速度等指标的考核，将考核评价内容调整为：(1)为经济发展所提供的软硬环境；(2)为消除分配不合理和增加就业机会所采取的措施；(3)为环境保护和可持续发展所采取的措施；(4)为经济结构和经济布局的合理化所采取的措施；(5)为保障公共利益、保障公共产品供给所采取的措施等。通过考核内容的导向，使政府逐步退出“直接推动经济型”角色。同时，要进一步深化、细化“十个一批”措施，加大力度综合整治发展环境，一抓到底，务求必胜。
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