政府规模及其变迁：经济实证分析——兼述精简机构和反腐败，本文主要内容关键词为：实证论文,规模论文,机构论文,政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
尽管高效、精简的政府一直是民主社会的追求和政治家们的口号和诺言，“大社会，小政府”也成为社会和人们的目标和选择，但现实往往和目标有很大的差距，政府规模的膨胀和腐败是各国特别是发展中国家普遍面临的难题。对我国来说，根据官方统计，自1952年到1996年，政府规模膨胀了近四倍，是同期人口增长速度的两倍左右，这还不包括许多基层的行政人员和大量的编外人员。而1978年到1997年的二十年间，政府规模增长了1.45倍，是同期GNP的增长的50%，比同期人口增长要快9倍。1952年1000个人口中平均有4.4个国家官员，到1995年则有8.4个。特别是80年代以来，由于日益加剧的官员腐败给整个社会带来了严重的不良后果，人们在苦思反腐败良策时往往倾向于认为反腐败必须先精简机构也即压缩政府规模（樊纲，1996），但是我们实际看到的情况却是每一次的机构改革和精简都陷入“膨胀——精简——再膨胀”的怪圈。（注：每一届人大开幕时几乎都有政府机构改革的方案，1988年机构改革时精简为41个，1993年又进一步调整，但效果都不大，1998年再提出精简至29个。）为什么会这样？有人认为是因为缺乏监督；也有人认为是因为腐败如盲目扩编、随意走后门进人等；也有人认为是因为在经济转轨期间“二元”体制下机构和职能重复设置之故；还有人说根本原因是政治体制不合理等等。这些解释当然都有一些道理，但是我们认为笼统的就事论事式的解释往往于事无补，而应该对政府规模问题结合我国实际社会背景作一更细致的分析。有人（胡家勇，1996）曾简略地对改革开放后的政府规模和GNP、GDP之间的关系作一分析，结论是政府规模将随其实际可支配资源的增长而增长。但是他的论据和论证并不能令人满意。本文将在考虑各种因素及其决定的基础上就反腐败和精简机构问题作一细致的分析，试图用一简洁的框架与模型对政府规模及其变迁作出明确的解释。
一、资源、权力和政府规模：理论框架
资源是涵义相当广泛的概念，几乎所有可资利用的都可统称为资源；但是权力却是非常敏感的词汇，充满着争议。虽然它与政治哲学一样古老，但迄今为止人们还没有对它给出一个明确而被广泛接受的概念，对它的界定也很模糊。若从经济学的角度看，更基本的，权力毫无疑问是和人类社会的资源联系在一起的。我（柯荣住，1998）曾明确地把权力界定为：一个人（或集团）在相互联系的基础上，拥有的在某种程度上支配一定数量的资源的能力和可能性。它包含这样几层含义：(1)这里的相互依赖指的是这种能力基于社会关系之上，它必然涉及到人与人之间的关系，是鲁宾逊·克罗索社会中不会发生的；(2)资源由稀缺程度来表征，资源显然会因稀缺程度的增加而显得重要，当然这也包括人力资源（实际上，同是资源，对人力资源的使用与对其他资源的使用在本质上并无区别，施权者当然也会通过影响资源配置而影响他人）；(3)支配资源的可能性和能力是应该能测度的（这实际上类似于德姆塞茨(1972)所称的“产权强度”），一般地说是受主观意志力和客观的手段或工具的影响，而权力的大小便可由一个人或集团能在多大程度上支配多大量的某种程度的稀缺资源的量来确定。一个社会中的权力总量就不是“取决于该社会中相互影响关系——即一个人或集团的行为导致另一个人或集团的行为变化的那种关系——数量强度”（注：P·亨廷顿，《变化社会中的政治秩序》中译本，北京三联书店1992年版，第128页。），而更根本的要取决于这种关系所依附的资源及其稀缺程度。从这个意义上讲，权力是一种更广泛的权利。据此，我们可把权力作一分类：其一为国家权力，它指代表国家的政治集团无偿使用和占用的一部分资源的能力；其二为公共权力，是指与一切公共资源相联系的一种支配和使用公共资源的可能性和能力；其三为私人权力（或许更恰当地称为私人权利），是私人对某种可度量的资源拥有的多大程度的支配能力。政府规模实际上将会由第一类和第二类权力总量的大小来决定。第一类权力对政府规模的影响通常是和国家的潜在暴力禀赋（诺斯等，1970）相关。在专制社会中，国家暴力机关的膨胀往往是政府规模膨胀的主要原因之一，例如军队的庞大和巨额军费开支及由此带来的相关利益集团的膨胀等。但这在现代民主社会中，有迹象表明，人们将越来越倾向于用理性的和平的手段通过宪政程序对国家的暴力作出界定和约束。第二类权力对政府规模的影响最为广泛，它基本上可能来自两方面。一方面，随着交易和分工的日趋发达，需要为交易和分工服务的公共产品的需求增加；同时，随着分工和交易的发展，人们发现出售部分的权力给一个公共部门以换取在公共部门的管理下获得规模效益而最终使交易费用降低从而获得更多的利益的交易是可行的。所以人们愿意通过纳税等形式换取公共部门对整个经济的管理，减少此中的外部性和增加规模经济。另一方面，由于存在产权的界定成本较高或者名义上虽被界定但实际执行中很难明确所有者的权责边界的资源（如国有资产），所以暂时无法将其分权或合理合法将其分配，只好让公共权力部门“托管”。这时公共权力的行使者只是拥有公共资源的部分经营权或使用权但不拥有所有权，其支配程度和第一种公共权力是不同的（社会主义国家的这部分公共权力的比重相当高）。
实际中的政府规模除此之外还要涉及两方面的问题：其一，因为政府往往具有制定官员编制的动机和能力，它可以“发行”官位，尤如央行发行货币一样，同时它也往往会根据政治形势需要如官员的腐败程度的大小来作政策性的机构精简措施；另一方面，在具体的社会经济条件下，人们对官位的需求还可能与偏好有关，这里不仅仅反映在官员的工资、福利水平、寻租机会、升迁机会等或明或暗的收益，还可能存在一些不能货币化的许多诸如与声望、成就感、影响力、支配欲等相联系的效用满足。这些可能是影响一个社会的官员规模的外生变量。具体地说，官员规模的均衡水平将与下列五个因素有关：
(1)社会对官员数量的总需求的变动决定于社会对官员管理的需求，需求随官员索取的价格（包括固定工资及各种灰色收入、贿赂）上升而下降。
(2)社会上求官者的总供给的变动取决于官员的价格水平，即随着官员价格的增加，社会上将有更多人愿意去谋取官位。它意味着如果做官更有利可图，则将会有更多人愿意从政，一个社会中总会存在许许多多潜在的从政者。
(3)政府的权力来自社会授于其管理的资源，即公共资源以及相应的分工和交易水平所决定的公共事务的管理权。一个官员的权力大小（在最大程度上将决定其实际价格和收益）、官员的价格高低，在既定的公众和社会的授权下与官员的规模成反比。（注：如果以预算在表征，则官员规模与法定工资成反比。）
(4)政府通常会根据社会经济发展的需要来调整政府规模和编制。因为，通常一个高层政府并没有办法完全清楚官员们的实际行动和实际权力的大小。中央政府只能根据其经济政策和管理方面的需要对机构作出调整，而一旦调整，则下面的地方各级政府便会仿效，由是形成自上而下的政府机构的变革。所以我们假定会有中央政府根据其实际经济社会发展需要而确定编制的行为即政府的官位发行行为。
(5)由于政治体制和民主制度的限制，政府在决定机构、发行官位的同时，也必须对官员的实际权力作出限制，特别是短期的反腐败政策几乎完全是为限制官员的过于广泛的权力而制定。它实际上是一种降低官员价格的行为，而此时一般采取的办法是当发现腐败严重到某种程度时（官员的价格上升到某种程度时）便限制政府规模扩大（或防止价格继续升高），腐败越厉害，其精简机构的目标幅度往往也就越厉害，这也是与我们实际看到的现象是一致的。
于是围绕“官价”这一核心，我们可以得到两组均衡，一种是社会上官员的总需求—总供给的均衡；另一种是对政府而言其官位的发行、反腐败政策与实际社会授予的权力数量之间的均衡。这两组均衡将相互制约，最终决定了官员的规模。下面我们将利用实际数据来分析并检验之。
二、中国的政府规模：变迁及其原因
根据前面的理论，我们对我国建国以后将近半个世纪的政府规模及其变迁作一分析（见图1）。根据前面的假设，可能解释政府规模的变量是：财政收入（分预算内和预算外）、官员工资、国有资产固定原值、国有企业的流动资金以及国有资产净值和其它固定常数。这用函数表示为：
其中y为政府规模，x[,i]分别为财政收入（分预算内和预算外）、官员工资、国有资产固定原值、国有企业的流动资金以及国有资产净值(i=1,2,3,4,5,6,7),ξ为随机变量。下面首先对1952年以来总体样本进行分析，然后对各个阶段进行分段分析。
（一）全样本分析
用1952-1995年44组数据（如表1）的回归结果表明，用x[,1],x[,2],x[,4],x[,5],x[,7]解释y其结果是显著的，相关系数高达98.9%，而所有T检验值除x[,7]通过95%水平、x[,1]通过98%水平检验外，其余都能通过99%或99.9%以上的显著性检验。用总量指标模型(3)的缺陷是误差较大，模型(2)性能最
每增加一元的工资，在其他条件不变的情况下，政府规模要减少2800人。而所有的预算收入加上国有资产原值对政府规模的正的贡献也没这么多。增加1亿的预算内收入会增加1300个官员，增加1亿的预算外收入会增加900个官员；而增加1亿的固定资产原值则地增加500个官员，总共3亿的国家控制的资源增加所带来的官员数量不过2700人；而国有企业流动资金增加1亿则可以使官员规模减少500人。我们可以发现一个很有意思的现象，国有企业流动资金和国家机关干部的工资水平对政府规模的贡献为负的，这看似矛盾的现象正说明了前面所在的假设：在既定的预算约束下，工资越高使得财政可支撑的官员规模便越来越小，也即说其“官位发行”将越少。由于预算约束导致的对官员规模增长的限制（负作用）要大于工资水平提高带来的官位供给的增加（正作用）。我们可以从图2中看出我国国有机关干部的工资支出总额在财政收入中的比重的变化。四十多年的平均水平是3.46%，改革开放后逐步上升，90年代初急剧增至7%多（见图2），对一个政府来说，财政收入用于官僚体制的工资支出不能占太大比例，特别是对一个像中国这样的发展中国家来说，财政收入用于经济建设和社会管理方面将更多，这使得国家在制定正式编制的时候不能不考虑这个因素。但是这仅仅是从官方统计的数字来看，至于大量的无法统计的政府机构里的编外人员可能会与此不同。国有企业占用的定额流动资金对政府规模的影响与此类似，它的增加实际上意味着官员可支配权力的减少，由此带来的负作用也大于它的增加带来的官员权力增加的正作用。（注：权力的增加并不一定意味着可支配权力的增加，例如利润的增加有两种可能，第一，可能是效益好了，这使资源规模扩大；另一可能是官员吃吃喝喝少了，那么利润也会增加。）它影响国有企业部门的管理者的规模（前面的假设3）。
从供给方面来理解若用人均指标来解释官员规模（假设2），那么会发现很有意思的现象，每个官员的职均（每个官员平均）预算内收入对官员规模的贡献很小，而职均预算外收入对y的贡献要大得多（其比较见表2）。
这说明了从供给的角度看，职均预算内收入的支配受到的约束较大，它并不太容易异化成官员的个人收益，所以对政府规模膨胀的影响要小一些，而大量的机构膨胀的主要因素很大可能是由于预算外收入。实际上，我们目前的各种预算外资金的规模超过了预算内（至少不会比预算内收入少多少），它在相当大程度上是各部门的“创收”来源，正是这块巨大的资金才得以支撑各部门给官员、职工们发奖金、补贴等，如果单凭国家预算的工资，恐怕难以维持这些机构们膨胀，这实际上也是一个不争的事实，所以政府部门的膨胀很大程度上要靠预算外资金的增长来支持。当然还有人均的国有资产原值对y的贡献也很显著，毋庸讳言，从大量国有资产的流失的角度来看，人均可支配的国有资产对于一些人来说无异于“唐僧肉”，它很大程度上是部门权力和官员收益函数的重要部分，所以它也支撑着政府规模的膨胀。当然，工资相对于人均指标其影响当然更小，这也说明在我国隐性收入比显性收入对官员规模的作用更大。
（二）分阶段分析
以上的总体全样本分析可以给我们一个有关政府膨胀的总体图象。但是因我国建国以来的政治体制和经济现实有很大的变化，那么，在各个阶段的政府规模是否会有很大的不同？我们可以猜想，在改革开放前，由于严格实行计划经济体制，官员们能利用预算异化为个人收益的机会很少，在配给制下，它们的特权最大限度上是通过个人所能支配的国有资产来体现和实现的，政府规模很大程度上将由国有资产的规模确定，而同时由于国家的整个经济的困难，官员工资对官员规模的负影响将很大。而在改革开放后，经济形势的好转使得相对以前而言，国家预算外资金的变化对政府规模的影响更加显著。它在国有资产的影响将更为明显（见表3）。从表3的数据来看，上述猜想是正确的。
进一步地，若对改革前的28个年度作进一步的分类的话，文革十年中，工资的负影响最大，而财政收入的影响已渐明显。从表中比较，我们可明显地看到，财政收入对政府规模的影响几十年来是倒U形的，在文革前12年间，每增加1亿财政收入，政府规模增加1300人，而在文革期间将增加1400人，而改革开放后，增加1亿财政收入则只会增加850人，其中预算内资金与预算外资金贡献相当；而工资的负贡献也是倒U形的，在文革前增加1元工资，政府规模将减少1100人，而在文革期间将减少7500人，在改革开放后的影响几乎不显著，二者是有大的差距的，这实际上从一个侧面说明了1966～1978年间政府对编制内工资控制极严、这段时期工资水平几乎不仅没增加反而减少的事实；同时也说明改革后官员的正式工资占官价的比重越来越不重要，其对官员的膨胀的作用相对而言愈来愈小。从这些分析我们可得到这样几点结论：
(1)我国的政府规模主要是由财政收入（预算外、预算内）、国有资产规模、国有企业流动资金和官员工资水平以及其它因素决定的。前三项将影响官员的隐性和显性收益，它是决定官员能拥有权力的数量的重要部分，他将在很大程度上对政府规模产生正的影响；后两项通过影响政府或企业的预算而对官员的规模产生负的影响，在预算约束较强的情况下，工资和流动资金的增加将对官员规模的扩大产生较大的抑制作用，而且这在经济形势越糟糕的时候制约将越明显。
(2)在计划经济向市场体制转轨过程中，政府规模的决定也相应发生了巨大的变化，在计划体制时期，由于严格的计划控制，财政预算外收入很难量化为官员的个人收益，同时，财政内收入也因严格控制和计划配给制度难以对官员的规模扩张产生很大的影响，这时政府决定官员编制的多少，或者说社会上对官位的需求主要关注的是官员所拥有的国有资产规模，所以在计划经济时代，国有资产规模变动是决定政府规模变动的主要因素，而工资的变动则是影响政府规模变动的重要因素。这当然和经济情况有关。相反在市场化改革期，随着工资体制的改革，财政预算收入在很大程度上得以解释改革后的政府规模扩张，相比之下，工资的负作用以及国有资产规模的因素要弱一些。
(3)基本因素对政府规模的作用可由常数项来说明。如果按两阶段分，改革前常数项的贡献度非常大，说明此时非经济因素的干扰很大。若按三阶段分，在文革期间最为特殊，此时常数项贡献度只达到43%，这说明经济制约起的作用较大；其次为改革后，常数项贡献度也较小，说明经济变量的作用份额大；文革前最大，说明经济变量的作用份额最小。这与我们的观察是一致的。
总的来说如果按政治经济体制中的重大事件给建国后政府规模分为建国到文革、文革到改革开放前、改革开放后三个阶段的话，那么在这三个阶段中，政府规模体制的决定有许多重要的差别，改革前后的差别正如前(2)所说，而在文革前后的差别则主要是经济形势上的，没有很根本的差别，其中文革期间较为特殊，分别是预算收入的正影响和工资收入的负影响的高峰，而改革后这两种作用的影响度都最弱，远低于前两个阶段。
三、结论和讨论
有关政府规模问题的争议还有待于进一步的研究，本文的分析只提供了从供给需求的均衡的角度，通过官价这个概念把社会对官位的需求的均衡及官员所拥有的权力资源和政府拥有的公共权力之间的均衡结合在一起来分析政府规模及其变动问题。结论表明：
第一，从对政府规模的计量经济学的分析可知，我国政府的规模变化可以由上述理论框架来解释，它在改革开放前后有着深刻的变化，特别是预算内外资金的变动和国有资产规模的变动、工资的变动在改革前后对政府规模的影响有显著的不同。它的结论是显而易见的，政府规模总体来说主要取决于它的权力也即它的在何种程度上支配的多少资源。“大社会，小政府”的实际含义就是尽量让能不需政府控制的资源不由政府控制。这也预示着要想从根本上精简机构，必须从根本上改革政府的权力数量及其构成，否则的话，精简机构的努力往往会因为各方利益集团的影响而导致扭曲。这是我们要注意的。
第二，人们可能存在的一个误解是认为精简机构是反腐败的必要条件，这是不对的，腐败程度和政府规模之间的关系非常复杂，并不一定是正向因果关系，有时候甚至表现为负向因果关系，如果不认真考虑这些复杂关系，正如亨廷顿所言“在一个腐化成风的社会里，采用严厉的反腐化法令只会增加腐化的机会”（S·P·亨廷顿，1968），必须从降低绝对和相对官价入手来削减政府规模和反腐败。这样才能为建立高效廉洁的政府创造必要的条件，同时它也会使高薪养廉成为可能。
第三，腐败和政府控制的资源也即政府权力的大小有关，从而与政府规模有关。（注：腐败对政府规模的影响是它使官价更高了，于是更多人会去寻租去当官，社会上的官员供给增加；同时由于官价升高，对官员管理的需求降低；这又引起高层政府的官员编制和反腐败政策的变动。这些因素复杂的交错在一起。）但是在这里我们看到政府规模和腐败与反腐败并没有必然的正向关系，腐败并非是导致政府规模膨胀的唯一原因，最重要的原因恐怕是在于政府所控制的受较少的监督的社会资源，而且，反腐败的根本措施也并非在于直接的精简机构。尽管可能存在因为政府规模过大而使监督较难，精简机构可以提高行政效率等原因，但是如果没有更根本的政治体制改革，由于寻租的存在，精简机构很易陷入再膨胀的怪圈，这类似于宏观经济中的货币政策的挤出效应，它会使在位者的权力增加、“官价”更高，从而更多人愿意谋官，更多的社会精英、资源转到寻租上来，最后机构精简不能奏效。能够自动精简机构的办法很显然的，一是减少官员能够控制的社会资源，使官价下降，这包括提高市场化程度等；二是减少官位的垄断性，包括竞选机制的引进，职位流动制，适当的管辖权制度等；三是降低官员对社会资源的支配的可能性和能力，这包括加强监督，政府部门分工牵制等；四是扩大就业、广开源流使更多人从事比做官更有利可图的事业，使官位的相对价格下降，社会上对官位需求下降。这样一来，政府规模自然就下降了。（注：从我国的目前的腐败态势来看，存在的一个怪现象是上层官员大多是因为控制着较多的资源而腐败，而下层官员则是因为相对收入过低而腐败，对于这两种腐败应有不同的措施，精简机构相对于后者可能更有效，而对于前者可能不是先精简，而是先减少政府权力。这也许是这一轮机构改革必须注意的问题。）另外，国家如果想通过加强政府内部的监督和设立“反贪局”之类的机构来反腐败，有一个重要的原则是尽量不能增加公共权力资源的存量。更多的存量公共权力往往意味着更多的腐败的可能。目前不少地方的反贪局长和检查局长往往是腐败者足以提醒我们注意这点。
最后，政府规模的决定实际上还有其基本的背景因素，在本文的模型中，常数项概括了基本因素的作用，我们发现这个常数项解释了很大一部分政府规模的平均值，这也就意味着，有一半的政府规模是由基本因素决定的；经济因素只解释了政府规模的变动，而这些变动只是全部问题的一半，另外的也很重要的部分还未得到进一步的研究，它很可能与我国的社会文化传统和政治体制有关。可从模型中发现，改革开放后其它未能由经济因素解释的比例与改革之前比已大大降低，这也许就意味着市场化的改革将会使政治体制朝服务于经济、由经济因素最大程度地决定的方向进行。随着市场化的程度的提高，经济因素将越来越在政府规模的决定中起越来越大的作用。
当然，本文不可能穷尽所有这些因素，这里仅仅是提供一个思考问题的视角而已，希望引起进一步的争鸣。
（承蒙钟鸿钧先生提出宝贵意见，谨此致谢）
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