引领社会 服务社会——论党领导社会的内涵与方式，本文主要内容关键词为：社会论文,内涵论文,党领导论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D26 ［文献标识码］A ［文章编号］1007－5801(2012)01－0039－05
本文所指社会，是指与政治(国家)领域、经济领域、文化领域相区别的、以人的生活为中心的领域。改革开放以来，随着经济体制改革的不断深化，出现了一个独立于政治领域、经济领域和文化领域的社会领域。如何认识和引领这一新领域，并构建与之相适应的科学体系，已成为一个重大课题摆在执政党面前。
一、社会领域的独立性凸显
社会主义市场经济体制确立以来，随着经济结构和社会结构的重大变化，社会公共事务增多，社会领域矛盾剧增，社会领域的独立性与社会工作的重要性日益凸显。
(一)“单位人”变为“社会人”
在计划经济体制下，每一个人都被纳入行政化的组织——“单位”，个人对单位的依附性很强。市场化改革以来，退休人员首先从一个个单位中脱离出来，归属于社会。在职人员的住房、医疗、子女教育、交通等也逐步社会化。单位制的住房变成了社会化的小区，单位卫生院变成了社区医院，单位的子弟学校、职工食堂、汽车队也变成了社区学校、便民餐厅、公交公司。从封闭、狭小的单位制，扩展到开放、流动的社会化，人们的交往范围、利益需求扩大了，利益差距、利益摩擦也产生了。由此引发的诸多矛盾，在原来狭小封闭的单位中，依靠较强的行政力量约束和调节基本可以解决。而现在没有了单位的束缚与约束，政府的社会管理又难以全面覆盖，就需要寻求一种社会自治与政府管理相结合的新模式。社会工作的重要性日益凸显。
(二)“两新”组织迅猛发展
多种所有制经济共同发展的趋势，使得非公企业发展迅猛。2010年我国工业总产值中，国有及国有控股工业企业占26％，集体企业占1.7％，非公企业占69.8％。2010年城乡就业7.9亿人中，非公经济就业人数就达78％。无论从产值还是从就业人数看，非公企业已成为主渠道。截至2010年，依法登记的社会组织已达43.9万个，其中，在民政部门备案的农村专业经济协会有4万多个，城市社区社会组织有20多万个[1－11]。“两新”组织的最大特点，就是与政府没有直接的资产纽带和行政隶属关系，他们或是独资、合伙出资，或是自愿组合。但在其迅猛发展的进程中，也出现了诸多问题。如，企业与政府之间、企业管理者与雇佣者之间、社会组织内部相互之间存在矛盾，产品质量、假冒伪劣、诚信缺失等事故频发。“两新”组织小散广的现实状况，使得政府只能用政策法规、经济手段去引导、规范，而难以用组织手段去制裁、命令。这就需要在强化政府经济、法律手段的同时，寻找一种对“两新”组织人员实行组织归属与思想引导相结合的综合管理方式。这就亟须执政党发挥社会功能。执政党除了在政治领域发挥对政权组织、政府组织的“统揽全局、协调各方”的作用外，还要在社会领域，担当起对经济组织、社会组织人员的思想引领、组织协调作用。
(三)流动人口激增
随着工业化、城镇化的不断推进，出现了一个规模庞大而又独特的社会群体——流动人口。到2010年底，我国流动人口已达2.21亿，其中以外出务工、经商的农民工为主体[1－2]。虽然农民工在城市建设和经济社会发展中作出了巨大贡献，成为推进城市经济发展和社会变革的强大力量。然而，他们目前的生活状况却十分窘迫：从事的工作低端艰苦，收入却普遍偏低，社会保障难以覆盖；长年居住在城市，却不能享受城市居民的公共服务待遇；住在城中村、城乡结合部等城郊边远地区，却难以融入城市社会中，成为在城乡之间、东中西部之间以及大中小城市之间不断往返迁徙的流动群体。就业不稳定、子女不安定、居住无保障，使得他们极易采用无序或违法的方式来表达不满与怨恨。因此，解决好这几亿流动人口有序融入城市的问题，不仅事关社会稳定，而且更关系到今后工业化、城镇化的稳固发展。这就需要执政党创新社会管理理念，整合各方资源，制定包括流动人口在内的社会发展服务规划。
(四)网络人群、拆迁人群等特殊人群相继涌现
在当今互联网发展的大潮中，中国网民迅猛增长，截至2010年底，中国网民已达4.57亿[1－3]。信息网络技术的广泛应用，无疑有助于社情民意的快速表达，有助于公众知情权、参与权、监督权的实施。但网络空间也存在着信息失真甚至网络攻击、诈骗、色情、暴力、犯罪等严重问题。这种“虚拟空间”呈现出的正负效应，是以往执政党从未遇到过的崭新领域与问题。与此同时，市场化改革以前不存在或散落在单位、家庭中的残疾人、孤残流浪儿童、社区闲散青少年、吸毒人员、社区服刑人员、刑释解教人员等，以及城市改造涉及的大批拆迁人员，如今也成为社会中的特殊群体涌现了。他们由于某些主观或客观原因，缺乏一定的生存能力和劳动能力，需要采用与其他人不同的服务与管理方式。新的特殊人群的出现，要求执政党必须直面现实，制定针对这些特殊人群的方针政策。
二、社会领域的独立性凸显对党提出的挑战
上述表明，社会领域已从空间、人群、组织等各方面，越来越脱离政治(国家)领域，成为一个相对独立的系统。虽然，这一领域与政治(国家)领域相互之间有所交叉，但又各自为政、独立成章。于是，如何认识和把握党与社会的关系就成为执政党亟须解决的重大问题。
(一)创新执政党整合社会的体制与方式
在高度集中的计划经济体制下，在以党代政的一元化领导体制下，党主要依靠强有力的行政手段，把党、国家、社会高度融合在一起，形成了“三位一体”、“行政一体化”的整合社会的体制与方式。
在这种“行政一体化”的社会管理体制中，“单位”成为主要甚至唯一的组织载体，社会上的每一个人都被归属到一个个单位中，国家依据每个单位的行政级别、所有制性质来分配人、财、物。这种严格按照行政级别、所有制性质来分配社会资源的行政手段，使得人们不得不高度依附于单位。党依靠具有高度行政依赖性的单位制，有效地控制了分散的社会人员；依靠对资源的垄断，使分散的个人集中于单位，单位又集中于国家，党又凌驾于国家之上，从而构成了一个坚固的金字塔。在这个金字塔内部，党组织系统、行政权力系统、工青妇等群团系统，设立到每一个单位之中，由此，单位便具有了政治、经济、社会三位一体的功能。党通过单位这种多方面的功能，从组织、资源、思想上牢牢地把握和控制了每一个社会成员，于是形成了“以党代政、以党代社、政社不分”的体制模式。这是计划经济体制下，执政党联系群众、协调利益、整合社会的主要方式与载体。这种做法，适应了高度集中的计划经济体制的需要，因而具有历史的必然性。
社会主义市场经济的发展，冲破了靠行政手段分配资源的方式，继而也冲破了由党和国家依据行政手段控制和操纵单位的社会体制，这就使得“行政一体化”的社会体制与单位三位一体的功能日益解体。在这种情况下，执政党必须摒弃传统的以行政手段为主的整合社会的方式，构建起一种新型的整合社会的体制与方式。
(二)树立新型的党社关系理念
执政党不仅要领导政治(国家)、经济和文化，而且还要领导社会。那么，党领导社会应该遵循哪些理念，坚持哪些基本原则与方式呢？
1.明确党在社会中的作用是什么。按照宪法规定，党是国家、社会的领导者，按照党章规定，党不仅代表工人阶级的利益，同时也代表全中国人民的利益。这种领导者和代表者的职能在社会中如何体现？
党是社会的领导者，是人民利益的代表者，但领导者、代表者，不等于代替者、包办者，因为党同时又是人民群众完成特定历史使命的工具。邓小平早在党的八大关于修改党章的报告中就指出：“工人阶级的政党不是把人民群众当做自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”[2]“工具论”说明：领导者、代表者不能代替人民行事，不能代替国家发号施令。但是，在计划经济体制下，我们各级党组织不仅代替人民做了许多无所不包的事情，而且还凌驾于政府之上，用行政手段去命令政府、命令群众。其结果是，管了许多管不了也管不好的事情，出现了严重的官僚主义。对此，我们必须重新认识，执政党在社会中到底起什么作用？党领导社会的具体内涵与方式又是什么？
党的十五大报告明确提出，共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。党的十六届四中全会决定也提出要“为人民执政、靠人民执政”。这就要求我们必须从“为人民、靠人民”这两个观点出发，确立党领导社会的具体含义为“引领与服务”。引领，即包括社会价值和思想的引导，政策、法规的制定；也包括党组织的带领、示范、凝聚作用，广大党员的先锋模范作用。服务，即包括宏观政策的制定、执行、协调、监督，也包括具体的物质、文化的提供，特别是群众领军人物的发现、培养。二者相互渗透、融合，在引领中组织群众，在服务中凝聚群众，达到整合全社会各个阶层、群体的目的。
2.明确社会管理的新观念是什么。执政党引领社会、服务社会，需要一系列观念的更新与重塑，其中最主要的便是从统治的观念转向善治的观念。
以往，社会管理主要采用自上而下的单一行政化的方式与手段，这种管理方式称为“统治”。而当代西方提出了社会管理要从统治转向善治的新观念。理由为：随着科技革命的兴起，随着中间阶层的不断扩展，随着民主化浪潮的日益发展，出现了日益壮大的公民社会，也就是在政府、企业之外，出现了大量的民间组织，包括非政府组织、非营利组织、志愿组织等等。他们的出现对市场、政府功能起到了较大的弥补作用，引起了政治学家、社会学家和管理学家对社会管理的重新认识和界定，并据此提出了善治的新观念。他们认为社会统治和社会善治有如下本质区别：一是主体不同。统治的主体只能是公共权力部门，其权威只能来自政府；而善治的主体可以是公共权力部门，也可以是私人部门，还可以是二者的结合，其权威来源并非一定是政府，而是合作主体之间的互动。二是权力运行的向度不同。政府统治的权力运行向度总是自上而下的单一运作过程；而善治则是上下互动的过程，因而是多元的、相互的。三是遵循的原则基础不同。政府统治遵循的是以法律为基础的正式规则、制度与程序；而善治除了以法律为基础外，还特别强调以信任为基础，遵循的是协商与同意基础上的规则与程序。
3.明确社会管理的新格局是什么。面对社会利益主体多元、社会矛盾剧增的现状，社会管理模式应该由高度集中的单一管理转向多元互动的管理，它包括：一是政府的行政化管理。政府管理以公共服务为轴心，管理市场所不管的事物。二是公民的自治式管理。由于政府不是万能的，政府的权力也不是无限的，它只能提供一般性的大众化的服务，某些特殊性的服务也难以提供。再加上政府实行的是行政化管理，讲求效率，讲求科层，容易出现成本高、官僚化和腐败行为。这就需要动员全社会包括城乡基层自治组织、民间组织、社会团体等力量的参与。这些组织不同于企业，它们以公益和互益为轴心，参与方式包括捐赠，也包括时间、精力的付出。同时，它是建立在自愿参加、灵活多样和相互信任的基础上的，也不同于政府自上而下的行政运行机制。因此，它既可以弥补“市场失灵”，也可以弥补“政府失灵”。三是执政党的引导、服务、凝聚作用。这就是党的十六届六中全会提出的，建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。其中党委发挥引导、凝聚作用，政府发挥公共服务作用，城乡自治组织发挥协调利益、化解矛盾的作用，社团、行业组织和社会中介组织发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用。这种新型管理格局的提出，可以说既符合现代善治理念，又符合我国国情，是具有中国特色的社会管理体制的创新。
三、构建执政党引领社会、服务社会的科学体系
按照新型的党社关系理念，需要构建哪些社会建设和社会管理的科学体系呢？
(一)构建城乡一体化的公共服务体系
公共服务，是涉及13亿人的切身利益与权益的民生民权工程，是执政党服务社会、赢得民心、巩固政权的最基础的工作。它包括：就业、住房、社会保障、医疗卫生、文化教育、社会治安、安全生产、食品药品安全、人口与环境保护等民生事务，也包括利益诉求表达、利益协调、权益保障等民权事务；既涉及城市人口，也涉及农村人口和生活在城市中的流动人口。党中央在十二五规划中，对此项工作作出了原则性、方向性的规划，要求着力保障和改善民生，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。各地结合实际相继出台了一系列具体实施方案，如有的作出了缩小三大差别促进共同富裕的决定，要求深化农村产权制度改革，增加农民财产性收入，大幅度缩小城乡收入差距。有的制定了十二五时期社会建设规划纲要，提出基本公共服务达标指南，设立公共服务专项资金，加大政府财政投入，建立政府购买社会组织服务机制等。有的创建了多种公共服务平台，包括社区生活服务中心、事务受理服务中心、文化活动中心、卫生服务中心、综治工作中心等。这些都为建立城乡一体化的基本公共服务体系提供了有益的探索与尝试。
(二)构建社会组织管理体系
“单位人”变为“社会人”，并不意味着“社会人”不需要组织了，而是需要一种新型的组合方式，既从传统的以同质性为特征的行政组合转向现代社会以异质性为特征的志愿互助组合，于是一种有别于政治组织和经济组织的社会民间组织形式便应运而生。社会组织以其非营利性、公益性、自愿性、互助性等显著特征，满足着社会人员在经济、政治、文化和生活等多方面的需求，成为社会人员有效组合、自我服务的崭新形式。
由此可见，社会组织有着巨大的发展空间和发挥作用的广阔舞台，党中央对此提出了“培育发展和管理监督并重”的方针，这一方针如何具体化？目前对于社会组织，基本上实行的是“分级登记、双重管理”的模式，要求每一个社会组织首先必须找到一个党政部门作为日常主管，然后才能由民政部门登记入册。这种高门槛的入册手续，在社会组织发展初期，具有一定的积极作用，然而在社会组织大发展的今天，却造成了80％的社会组织由于找不到“婆家”，而处于“非法”状态，游离于监管之外。对此，必须改变这种“重登记、轻管理”、“重行政管理、轻依法管理”的惯性思维与做法。首先，改革双重管理体制，实行登记备案制。目前，不少省市已宣布，社会组织可以直接向民政部门申请登记，取消业务主管单位审批。这是降低门槛，大力培育扶持社会组织发展的第一步。第二，制定社会组织管理法律法规，实行依法管理，建立健全司法监督、行政监督、舆论监督和社会监督等全方位的监督机制，提高政府和全社会的监管效力。当前，公众要求红十字会及各种慈善机构，公开捐款去向、使用状况、内部人员分配情况等，便是舆论与社会监督的一种方式。这种“培育发展和管理监督并重”方针具体化的探索，必将为执政党重新整合社会，进而引领社会奠定坚实的组织基础。
(三)构建社区建设与社会领导体系
随着大量社会人、社会事务、社会组织的涌现，出现了一个不同于原有“单位制”的“社会空间”——社区。社区已成为人们生活、交往的主要场所，成为执政党服务群众、维护稳定、巩固基层政权的崭新阵地。然而以往“条强块弱”的传统，使得街道和居民区无论在物质基础，还是在人员配备上，都相对较弱，难以应对社区管理和建设。对此，在社区建设中，亟须加大财政投入，整合社会各方资源，培育大批专业社会工作者和志愿者，保证有人办事、有地方办事、有经费办事，形成社区建设的标准化、规范化模式。在社区管理中，街道一级实行党委领导、政府为主、社会协同、各方参与的共治体制，居委会一级实行自我管理、自我教育、自我服务的居民自治体制。在社会工作的领导体制上，由最初的条块协调联动、联席会议等松散的领导体制，发展为建立全面覆盖的从上到下的社会工作党委。如党中央于2011年11月将中央社会治安综合治理委员会，更名为中央社会管理综合治理委员会，并扩展了职责范围，充实了领导力量，增加了成员单位，加强了工作机构；北京、上海、广东等地均成立了社会工作委员会。尽管这些领导机构，目前尚处于初始阶段，其工作又侧重于协调公共服务、社区建设、社会组织建设、社会工作者队伍建设、社会领域党组织建设等亟须解决的问题，尚未着力于总体社会工作的规划，重大政策、法规的协调制定，督促检查工作的落实，诉求表达与权益保障机制的常规化建立等。但是，这些领导机构的建立，却是从无到有、从初步到完善的开端，它必将为执政党引领社会奠定坚实的领导基础。
(四)构建社会领域党建工作体系
党领导社会体制的建立，不仅体现在各级领导机构的建立上，而且更体现在基层党组织的作用上。传统基层党建的特征，一是“条强块弱”，二是缺乏社会功能，三是缺乏社会化的活动载体与方式。为此，应从以下方面入手，构建社会领域党建工作体系：
在组织设置上，基层党组织要从封闭的、纵向为主的单位建党模式，转向开放的、纵横交错的网络化建党模式。社会人、社会组织的剧增以及社会领域独立性的凸显，使得党组织原有的依托场所逐渐弱化，而新的场所，如商厦、楼宇、市场、居民小区等不断涌现。党组织只能依托新的场所，采用挂靠建、联合建、派驻建等多种形式，构建纵横交错的社会化、网络化的大党建格局。这是党建工作融入社会、扎根社会的组织保障。
在功能作用上，基层党组织要从依赖行政手段包揽一切、决定一切，转向依靠协调和服务的手段整合社会、引领社会。执政党的具体功能，应随任务与环境的变化而变化。市场经济条件下，党组织既不能包揽社会事物，又必须引领社会发展，这种引领作用，只能通过协调服务的方式，整合各类资源，通过带领示范的方式，吸引群众、凝聚群众。这种协调服务的社会功能的定位，使得基层党组织适应了社会发展的方向。
在载体与方式上，党组织要从体制内转向体制外，从依赖权力手段转向非权力手段，从单一转向多样。基层党建工作，面对的是辖区内所有人员，解决的是所有人员的公共事务，这就需要整合辖区内行政、居民区、驻区单位等多种资源，实行多方联动，达到共建、共享、共赢。各地创建的“综合服务站”、“一条龙服务”、“阳光驿站”、“温馨家园”等，便是整合政府、群团、党组织资源的新载体与平台。
［收稿日期］2011－12－11
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