地方政府主要领导经济责任审计中的机构编制审计初探，本文主要内容关键词为：地方政府论文,主要领导论文,经济责任审计论文,机构编制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
准确把握机构编制审计的主要内容 机构编制审计应主要关注：一是机构编制有关重大决策部署和制度贯彻落实情况，主要围绕权力运行和职责履行，审查政府职能转变和机构改革、行政审批制度改革等决策部署贯彻落实，以及行政权力清单制度落实情况等；二是机构管理和执行情况，主要审查是否存在未按部门“三定”方案和机构编制批复文件设置机构、擅自提高机构规格行为等；三是编制使用和管理情况，主要审查是否存在超职数和超机构规格配备领导干部、虚报冒领财政资金行为等；四是用编进入管理规定执行情况，主要审查是否存在超编进人、违反机构编制实名制管理规定行为等。 机构编制审计的难点 （一）机构编制法律的滞后性 当前机构编制管理的法制化、规范化进程相对滞后，使得机构编制管理部门的行政行为更多的是体现上级领导的意图。由于简明、扼要、规范的机构编制法律法规的缺位，机构改革基本上都是靠行政手段来推行的，因此，不可避免地在机构编制管理上打下人为因素的印记。此外，机构编制管理的内容、原则、责任界定等尚不够明确具体，许多重要的机构编制问题，如调整职能、增减机构、审批编制等都缺乏相应的法律“准绳”，这些都给审计工作带来不小挑战。 （二）机构编制管理的灵活性 当前，机构编制管理没有细化、完善、刚性的标准，地方在审批机构编制时主要是依据上级文件的精神，参考上级部门或周边地区的做法，在执行的过程中经常出现“灵活处理”的情况。而对于历史形成的问题，本着实事求是的精神，也经常要灵活处理。如超职数配备领导问题，按照组织部门的有关规定，军转干部首次任职、机构改革、政府换届等原因造成的干部超职数，暂时不需要清理。又如前些年部分省曾将成立副处级事业单位的审批权下放给（地）市，当时审批成立的副处级事业单位不能算是违规，只能逐步规范。再如党委、人大、政协、群团组织等序列的编制管理尚无减编控编的明确要求，还存在新增的工勤人员编制情况，等等。 （三）机构编制信息的保密性和数据的碎片化 目前一些地方正在建设机构编制实名制系统管理平台，但机构编制、组织人事、财政预算等数据交叉复核共享和综合约束机制仍未完善，而且个别地方以涉密为由拒绝提供全面完整的机构编制信息，核实机构编制数据的准确性需要较大的工作量。 审计重点及其审计方法 （一）越权设置机构情况审计 1.审计应关注超越权限或限额设立机构，擅自撤并机构、提高机构规格或者变更机构性质的问题。根据现行机构编制管理规定，副处（科）级以上行政事业单位的设立、撤销、变更、合并均需省（市）级机构编制管理部门审批，因此未取得省（市）级机构编制管理部门批复文件的处（科）级单位，其设立变更均属违规操作。 2.审计应关注通过假“合署”、假“挂牌”等方式变相增设机构情况。机构合署一般设一个党组，可分别配置两套行政领导班子、两个正职行政领导（也可兼任），人员、资源、职能均统一调度。机构“挂牌”则指同一机构同时具有多个名称，对外表现为多种身份，而领导班子只按一套配置，有关成员可兼“挂牌子”单位的职务，人员、资源、职能等均为单一体系。不符合上述要件的“合署”“挂牌”往往就是超越权限或限额设立机构，甚至超编制安排领导职数。 3.审计应关注以“不定级别”等迂回方式变相越权增设机构或提高机构规格的情况。近期的审计实践中发现，一些地方在新设机构或重新核定机构规格时，刻意将机构级别模糊化，将机构定为“不定级别”机构，实际上却按照处级单位规格配备领导班子和内设机构，以规避机构设置审批权限的规定。还有的地方往往一边先行按照高一级别规格操作，一边争取上级机构编制部门的审批，待审批通过时顺理成章“转正”，若未能取得省批准也以既成事实方式长期存在下去。 （二）其他违反机构设置管理规定情况审计 1.审计应关注违反事业单位分类改革精神，违规新设承担行政职能的事业单位和生产经营性事业单位的情况。事业单位一般应从事教科文卫等公共服务，并带有专业技术性内容。推行多年的事业单位分类改革，强化了事业单位的公益属性，承担行政职能的事业单位应逐步转为行政机构，从事生产经营的事业单位应逐步转为企业，不得新设行政性或经营性事业单位。但目前违规新设行政性或经营性事业单位的情况仍较为普遍，如各类开发区、高新区遍地开花地，由于行政编制有限，部分地方违规将各类开发区管委会及其下属行政性机构定为事业单位，混用大量事业编制。又如部分地方将事业单位的机构编制作为招商引资的筹码，将与各高校院所共建成立的经营性科研创新平台，定为经费自筹类事业单位，有的还核定一定数量的事业编制。 2.审计应关注未实际履行职能的空壳单位是否及时清理。“易增不易减、能设不能消”是机构编制管理中常被诟病的问题。一些地方的个别单位长期未实际履行职能却未被清理，带来许多管理漏洞：如主管部门为“空壳”单位申请预算弥补自身经费不足，“吃空饷”的情况仍然一定程度上存在；有的甚至机构职能已完成或撤销，但机构仍然存在，人员编制也未收回，而使其成为“养闲人”的地方等。 3.审计应关注议事协调机构膨胀及实体化的问题。议事协调机构，是指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构。当前各类议事协调机构过多、过滥，一些地方领导兼职的各类协调机构多达数十上百个，造成会议多、文件多、检查多、扯皮多，反而降低行政效率。审计应督促议事协调机构的精简清理，遏制其实体化的倾向。根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等规定，县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构，不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决；可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设议事协调机构。为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，应当明确其撤销的条件和期限。 （三）超职数、超规格配备干部情况审计 有关统计数据表明，超职数配备领导干部的情况比较普遍：据新华网信息，2014年全国清理出的超值数配备副处级以上领导职数达4万余名。事实上，超出核定职数配备领导和非领导干部、以各种理由制定“土政策”高配领导或提高职级待遇等问题在各级地方政府尤为突出。为此，2014年中央组织部等印发了《关于严禁超值数配备干部的通知》，明确禁止“超出核定的领导职数配备干部，以‘低职高配’等形式超机构规格提拔干部，违反规定设置‘助理、顾问、资政’等领导职务名称配备干部，用职务和职级待遇奖励领导干部、违反规定提高干部职级待遇，突破比例限额、超出规定范围、以各种名义变相设置非领导职数配备干部”等五种违规配备干部行为。 毋庸讳言，选拔、配备领导干部是党政主要领导的主要权力之一，也是其为政一方的重要抓手。在充分体现领导行政权力的同时，也是特别容易出问题的，各地关于“跑官要官”甚至“买官卖官”的报道层出不穷。对此，审计需要一方面拿到各地自查自纠清理出来的相关情况报告，另一方面需要对照机构“三定”方案，必要时还可以调阅群众来信举报材料等，以核实超职数、超规格配备干部的具体情况。审计中还需要注意，按照组织部门的有关规定，军转干部首次任职、机构改革、政府换届等原因造成的干部超职数，暂时不需要清理。 （四）超越权限审批编制种类、使用范围情况审计 1.审计应关注超越权限审批编制种类、编制事项。部分地方设定了“执法编制”等地方特色的行政编制种类，俗称“省饭碗”、“市饭碗”，按照中央的有关规定均属于应逐步清理的土政策。 2.审计应关注擅自改变编制使用范围，混用、挤占、挪用编制的情况。按照国家编制管理规定，行政机关应当使用行政编制，包括一般行政编制和政法编制（适用于公检法司系统）两类，不得使用事业编制或其他编制。除了历史形成、目前已冻结消化的“机关事业编制”、“工勤编制”之外，为了规避行政编制总额控制的约束，一些地方同意行政机关又新增事业编制、工勤编制的，均属违规行为。 3.审计应关注越权审批参照公务员法管理单位的问题。一些地方擅自扩大上级公务员管理部门批准的参照公务员法管理单位的范围，违规赋予部分事业编制人员参照公务员管理身份，实际上是变相突破了公务员减编控编的规定。 （五）编制使用及财政供养人员规模情况 1.审计应关注各地行政编制和事业编制实有人数是否突破减编控编的要求，是否超编制限额录用、调任、转任、聘任和聘用人员，在项目经费中安排超编人员经费。中央明确在本届政府内做到财政供养人员只减不增，各省（区、市）按照现有行政编制数和2012年底事业编制数为控制总量的要求进行减编控编。行政编制数实行逐级分解核定，地方政府不得突破上一级核定行政编制数。事业编制实行分级管制，控制总量而不控制结构，地方各级政府以2012年底事业编制数为基数进行减编控编，确保至2017年前做到不增。 2.审计应分析财政供养人员总体规模情况。自前中央仅针对编内人员进行减编控编，对编外人员和财政供养人员总体规模控制尚无明确规定。地方基层单位编外人员规模庞大，尤其是在一些发达地区，部分乡镇编外人数是编内人数的几倍。控制编外人员的膨胀是完善管理、降低行政成本的应有之义。审计人员可从财政供养人员结构、编外人数、人员支出金额、人员支出占总支出比例等数据及其增长变化情况着手进行分析，同时关注编外人员选人进人中可能存在的问题。 （六）其他机构编制管理情况审计 1.审计应关注地方落实机构编制实名制等管理规定的情况。完善以实名制系统为基础的机构编制网络管理平台，加快推进机构编制实名制信息公开，可从根本上解决部分单位混编混岗、人员编制身份不清、“吃空饷”等问题。通过分析是否存在部门以虚报人员等方式占用编制并冒用财政资金事项，是否存在未按编制数和实有人数申报或批复公用经费和人员经费事项，是否存在离岗人员未办理核减编制手续，被判刑或者受降级、撤职等处分人员仍在原单位、按原职级领取工资和津贴补贴等问题，来判断地方落实机构编制实名制等管理规定的实效。 2.审计大员应关注地方机构编制信息管理情况。判断是否存在伪造、篡改、虚报、瞒报或者拒报机构编制统计资料事项等。标签：机构编制论文; 事业单位分类改革论文; 政府审计论文; 事业单位工资论文; 地方领导论文; 经济责任审计论文; 管理审计论文; 事业单位编制论文; 时政论文; 审计助理论文;