重视“需求侧”创新政策，完善新时期创新政策体系，本文主要内容关键词为：政策论文,新时期论文,重视论文,体系论文,需求论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“十二五”期间，“创新驱动，转型发展”成为科学发展的主线。2011年7月，温家宝总理在中国科协第八次全国代表大会上的报告[1]中提到，“依靠科技创新加快转变经济发展方式，要加强顶层设计，建立将国家战略目标和经济社会发展需求转化为科技研究创新目标的机制”，进一步强调了切实推进科技与经济社会发展结合的紧迫性，更在一定程度上为科技创新政策的研究与设计提出了新的挑战。我们不得不思考，面对当今时代科技创新已经变化了的新特点和要求，现有的政策体系是否有效促进了创新的进程？是否符合未来创新实践的需求？是否需要有新的“创新型”的创新政策来驱动创新？在对OECD发达国家创新政策的实践观察中，发现在理论发展和实践探索层面都已形成一种新的趋势，那就是对“需求侧”创新政策(demand－side innovation policy)的重视。
本文从需求侧创新政策在发达国家的理论和实践探索出发，阐述需求侧创新政策的理论体系、主要政策工具特点，在此基础上探讨我国在需求侧创新政策领域的发展进程、亟须应对的挑战等，以期为“十二五”期间我国创新政策的制定提供决策依据。
1 需求侧创新政策的理论脉络与时代需求
1.1 需求侧创新政策理论的发展脉络
需求侧创新政策在理论和实践层面的发展，是随着创新过程的不断变化而逐步深入和被引起重视的。其作为一种理论出现，是以1999年瑞典学者Charles名为《创新系统：需求侧理论与政策》的文章为标志[2]。文中认为，创新活动是由创新的供给方和需求方共同作用而形成的。从供求的角度，可以把创新政策分为两类：创新的供给促进政策和创新的需求激励政策。前者通过对创新的供给方(企业和科研院所、高校等)的激励来促进创新；后者通过对创新的需求方(创新产品的购买者)的激励来促进创新。创新激励机制，完善创新政策体系，是增强自主创新能力、转变经济发展方式的基础环节。
2006年，欧盟独立专家组提交的艾哈报告《创造一个创新型欧洲》[3]分析了为什么欧盟的创新潜力没有得到充分发挥，呼吁欧盟应重视需求政策的时机，发展创新友好型市场来推动技术和非技术创新设计的商业化发展；2007年，英国曼彻斯特大学教授Georghiou等的系列文章[4－5]，针对需求侧创新政策的内涵与特点进行了较为系统的论述。
2008年，经济合作与发展组织(OECD)在制定其新时期创新战略过程中，成立了创新与技术政策工作组(TTP)，旨在为创新战略制定提供支撑，之后，作为相对较为独立的研究，OECD于2011年5月出版了名为《需求侧创新政策》的报告[6]，系统阐述了近年来需求侧创新政策在理论层面的发展和国家实践的探索。
1.2 需求侧创新政策理论的时代需求
良好的政策设计来源于对实践需求的即时观察和深入思考。为什么重视需求侧创新政策在目前看来显得尤为重要？OECD报告[6]从以下三方面分析了主要原因：
一是来源于对创新过程中供给和需求互动反馈重要性认识的加强。需求问题之所以在今天日益受到重视，主要是由于在现今开放式创新网络环境中，信息和通讯(ICT)技术迅猛发展，参与创新的终端用户数量日益增多，需求和供给之间的互动和反馈起着越来越重要的作用，这种反馈的质量和效率会直接影响创新的扩散和吸收，需求侧政策即着眼于此，强调对全创新链的关注，将市场和用户的需求与诉求置于政策制定的逻辑起点和关注重心。
二是认为以往的供给侧政策存在系统失灵的问题。已有的供给侧政策理论基础主要来源于创新线性模型，其关注重点是R&D环节。在全球化加速、知识经济发展迅猛、创新周期日益缩短的当今时代，在某些尤其是重大社会挑战诸如健康、环境等领域，单靠市场机制不能满足社会需求，且从供给侧出发的政策体系也存在系统失灵，在应对社会挑战方面未能发挥出令人期待的效果。
三是来自金融危机以来财政预算的现实压力。2008年金融危机以来，OECD各国政府普遍面临巨大财政压力，包括公众等社会各方都对财政投入的效率问题报以前所未有的关注。从这个角度而言，政府公共管理部门不得不在继续以财政投入支撑科技创新的同时，也必须充分发挥和应用有利于需求侧创新的政策工具。
2 需求侧创新政策主要政策工具与体系设计
2.1 需求侧政策的主要政策工具特征
创新是供给和需求双方不断进行创造性互动的结果。需求侧创新政策目前并没有形成统一的定义，通常被认为是为了增加创新需求所采取的一系列措施，其目的在于促进创新吸收，提高对市场需求的了解和认识，加速实现创新扩散[4－5]。
很多学者都从创新的供需双方关系着手来描述需求侧创新政策与传统的供给侧之间的区别与联系。Georghiou[5]在研究中描述，供给侧和需求侧的政策像是一把剪刀的两翼，两种政策措施要相互配合使用而非替代彼此，以适应创新发展不同阶段的要求。如表1所示，与传统的供给侧政策以技术研发投入为出发点不同，需求侧政策主要包括面向创新的公共采购、制定规则和标准、培育领先市场，以及推动来自需求方的创新等[5]。OECD报告总结了需求侧创新政策的主要政策工具及其特点，如表2所示，包括政策设计的目标和政策效果，以及推行政策时需注意的可能风险等。
2.2针对产业技术创新不同阶段的政策设计
以往供给侧的创新政策着力点也关注了以R&D为中心的创新链不同环节的不同需求，但大多是针对单项技术的发展而言，且其先验假设认为，在技术发展的不同阶段，科技创新的活动规模是均一化分布的。这种假设忽略了一个重要的产业技术创新发展的动态特征，即在创新实践中，随着技术发展、主导设计的出现，创新的扩散过程中技术创新活动规模会出现明显的变化，对创新政策的需求也会有不同层面的变化。
从产业技术发展的角度而言，根据创新链不同阶段，基于供给与需求双方面的创新政策体系要有不同的侧重点。如图1所示，在科技推动和需求拉动两方面力量的共同作用下，技术发展和创新扩散可分为6个阶段，与产业技术A－U曲线主导设计的发展过程相吻合，在不同阶段要按照技术发展的不同特征各有侧重选择政策组合，即从技术创新扩散的动态过程来看待政策切入点(timing and duration)。总体而言，在早期(1—3阶段)，侧重于供给侧政策；在中期(阶段4)，需要供给与需求侧政策的配合；越到创新链后期(5—6阶段)，需求侧政策的应用越重要。
图1 针对创新链不同阶段的创新政策体系设计[5]
(1)发现与探索(discovery and exploration)。主要依靠供给类政策如公共科技投入，来自需求侧的对新技术的需求已经很好地反映在供给类政策的设计中。
(2)技术初步兴起(euphoria)。某类技术在一定领域内得到相对广泛的认同。此阶段还是以供给侧政策为主，在需求侧，对技术和需求进行广泛预见较为重要。
(3)发展相对低潮(disillusion)。技术发展到一定阶段，由于出现不同类型技术路径，可能会导致某种技术继续发展在经济上的不可行性，因此，研发活动在这个阶段会适当减少或停滞。此阶段的政策还是应该以供给类政策为主，可侧重于“示范工程”，一方面可以引起公众对此类技术的认知；另一方面也可试探市场对技术的接受度。
(4)重新寻找新方向(re－orientation)。在这个阶段，具有最竞争力的企业会逐渐寻找新的创新途径，致力于建立新的技术途径。此时，应同时强调供给和需求侧政策的双方面应用，政策的着力点在于对技术市场接受度的评估以及对领先市场的检验，主要需求侧政策包括领先市场政策、早期的政府商业前采购等。
(5)主导设计出现(rise)。技术出现了重大突破，从不同技术轨道的竞争中产生了主导设计，经受第一批市场的考验。这个阶段的政策以需求侧政策为主，具体形式多样化，可制定包含多种需求侧政策的领先市场战略，如制定规则、公共采购、市场补贴、消费者意识提升等多项政策手段。
(6)创新扩散阶段(diffusion)。创新产品推广顺利，达到规模化经济效应，价格下降，产业发展迅速。这时候的政策焦点应该目标更为长远些，侧重寻找下一代技术产品的供给类政策。
3 主要国家需求侧创新政策实践与面临挑战
3.1 重视需求侧成为共识，发达国家已有诸多差异化的实践探索
在实践层面，以OECD为主的发达国家在近年来的政策实施中已隐含了对需求侧政策的重视。对于需求侧创新政策的整体实施进程，OECD在2010年进行了一项调查，将需求侧政策在“在新的国家层面科学技术创新(STI)战略中的重要度”分为8级，数字越大，代表政策推行的优先度越高。表3为主要国家对于需求侧政策优先度的评级。可以看出，不同的国家仍抱着审慎的态度以不同的优先度推行需求侧政策，其中芬兰和西班牙以最高级的优先度推行此类政策。芬兰已于2010年制定了《需求和用户导向的创新政策》战略框架和行动计划。欧盟自2007年以来在领先市场的政策推行领域也取得了较积极的进展[7－8]。
目前，从各国政策实践看来，需求侧创新政策的适用领域，往往在那些单靠市场机制所不能满足社会需求的领域(如健康、环境)等重大社会问题挑战，或在私人和公共市场力量交互作用的领域(如能源与交通)等更有作用，但是不可忽视的一点是，由于不同领域特点差别很大，对政策的需求可能也很有差异。诸如政府将标准化战略纳入需求类政策，就要尤其把握政策出台时机和持续时间，如政府干涉过早，会阻碍更新技术的发展和创新；如出台过晚，现有技术向新标准的转换成本又过高，阻碍技术标准的扩散，必须针对创新链的不同阶段有针对性地出台相应政策。
OECD研究也表明，由于创新实践高度的动态性与不确定性，各个国家在政策具体实施过程中都面临相似的难题，那就是对政策实施中的过程效应不易监测。Edler等在2012年的研究中[9]也指出，对需求侧创新政策进行评估，对已有的政策评估方法而言是一个新的挑战，总体还处于试行探索阶段。因此，对于需求侧创新政策而言，要在政策的推行过程中形成理论与实践之间良好的互动反馈机制，还有待于进一步的实践探索。
3.2 我国自2006年以来加强了对需求侧创新政策的重视
长期以来，我国的创新政策偏重供给促进而忽视需求激励，已难以适应形势发展的需要。2006年，国务院颁布《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)〉的若干配套政策》，已在引入和实施创新需求激励政策方面多有尝试，不仅考虑到更多的研发投入，考虑更多专利和知识产权，还有投资、消费、贸易、财税等等方面为技术创新提供一个市场基础，包括政府采购促进创新等方面。之后，国务院发展研究中心设立“增强我国自主创新能力的体制、机制和政策研究”课题组，于2007年提出“我国创新政策应转向重视需求鼓励”的观点[10]，认为我国应该加紧研究创新需求鼓励政策，并相应调整我国创新政策体系，由过分依赖创新供给促进政策转向重视需求鼓励政策。
2007年中央经济工作会议结束之后，人民日报刊发了题为《以激励机制创新促进自主创新》的文章[11]。文中直言，要建立以创新需求激励为重心的创新政策体系，实行创新需求鼓励政策。2008年以来，已有学者提出在我国太阳能光伏产业以及重大新药创制发展中要进一步强调创新需求鼓励政策[12－13]。2011年10月，在中国科技部与OECD主办的“中国—OECD创新政策圆桌会”会议上，需求侧创新政策被列为三大会议主题之一，我国在此方面正在逐步加强理解与实践。
4 进一步促进我国需求侧创新政策发展的建议
总体上看，我国需求侧创新政策在很多方面已迈出步伐，但还远远不够，对需求侧创新政策的认识还未形成共识，理论体系不够完备，已有政策在实践中也需要进一步强化落实。从长远来看，建立以需求激励为重心的创新政策体系是一项艰巨任务，对科技创新管理部门提出了更高的要求，需要从以下几方面强化系统思维：
一是供给侧和需求侧政策的匹配与整合。当前我国正处于逐步完善市场经济的关键时期，对科技创新的要求越来越高。必须把科研、商业运作和金融资本等结合起来，才能实现产品的规模化和产业化。因此以往在计划经济时代以供给侧政策为主的思路必须要改变，任何将需求侧和供给侧创新政策分开使用的做法都不会很有效。要根据产业发展不同阶段特征，着眼于创新链特定环节的特定需求，综合利用各种政策工具，进行不同形式的创新政策组合，消除影响市场需求表达或创新吸收的障碍。
二是要更多考虑本国市场需求和行业差异。需求侧政策的设计必须考虑市场和行业的不同特征。目前在我国战略性新兴产业的发展过程中，由于缺乏推动产品应用推广的相应政策环境，国内市场需求不足，造成一定程度的出口依赖，尤其要注重需求侧政策的发展和应用，借助本土需求和母国市场效应，提升对产品的系统集成和综合运用能力。
三是要更多考虑政策干预的缘由和时机。与供给侧政策相比，需求侧创新政策似乎会承担过多的政府干预风险，其政策设计和实施也面临诸多挑战。要求政府管理部门在推动创新过程中承担更为重要的职能，以推动有利于创新的公共采购等政策实践。对政策进入与退出时机、设计与评估等进行全周期管理，避免出现“挑选赢者”局面。
四是增强部门协调和利益相关者参与机制。需求侧政策对于政府管理部门而言意味着更大的压力和挑战。在管理协调方面包括垂直和水平两个方向上的整合。垂直方向包括技术主要推动部门与具体行业应用部门，水平层面包括不同政府部门之间政策工具之间的协同。同时在政策制定过程中，还必须加强与来自产业界和社会等方面主要利益相关者的合作，在战略规划、政策工具及未来投资等方面达成高度共识。