“特许学校”重建美国公立学校探析，本文主要内容关键词为：学校论文,探析论文,美国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G639.712 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2008)08-0047-05
一、特许学校重建美国公立学校的实践概览
“特许学校”(Charter School)，也译作执照学校、章程学校等，是近年美国“教育市场”上出现的“新品种”，是实现传统公立学校的新方式。所谓特许学校，是指在获得法律批准并获得州（学区）签订的办学合同章程和公共教育经费支持下，由大学、社区学院、教师团体、社区组织、工商企业甚至个人来经营和管理的学校。如果说，教育券计划是美国重建公立学校的第一项大的计划，那么特许学校无疑是美国目前公立学校重建项目中最具生命力的实践，受到了社会各界较为广泛的好评与欢迎。以下，我们通过不同侧面来透视特许学校，以期得到相对深刻而全面的认识。
（一）特许学校在美国近15年的发展历程
特许学校的构想在20世纪80年代末出现，1992年美国明尼苏达州的两位教师创办了第一所真正意义上的特许学校。此后，特许学校在美国迅猛发展，七年间出现了800所，注册学生超过10万。[1]1997年9月，29个州通过了特许学校立法。[2]至2003年，40个州和哥伦比亚特区通过了特许学校立法，其中37个州有实质性的特许学校存在，全美大概有2,600余所运行中的特许学校，有超过50万的学生在这类学校上学。在2004～2005学年里，美国32个州里又有400所新开办的特许学校，特许学校总数达到3,400所，近100万儿童在特许学校上学，占基础教育在校生总数的2%。[3]另据美国教育改革中心（Centre of Education Reform，简称CER）提供的数据，在2005～2006学年美国共增加424所特许学校，总数达3，600余所，占美国公立学校总数的4%（见图1）。90年代中后期开始，美国特许学校的数量每年都保持着两位数的增长趋势，尤其是在亚利桑那、加利福尼亚、佛罗里达、密歇根、明尼苏达、俄亥俄、得克萨斯和威斯康星等州。
图1.美国运行中的特许学校的年度增长情况(1992～2006)[4]
（二）特许学校办学的一般原理
特许学校的章程一般必须明确制定办学使命、教育计划、教学方法、评估手段、财政计划、人事管理和招生政策等。州（学区）与学校签订特许状（或合约）为学校提供资金，但不参与具体运作。特许学校在美国不同州的概念和实践，也表现出不同程度的差异。比如说，明尼苏达州所有的特许学校都必须以独立的、非营利或合作性的组织建立，不属于任何一个学区；威斯康星州则恰恰相反，特许学校必须在当地的一个学区内获得承建；而密歇根州的特许学校可以根据学生年龄和招生数来选择学生，但必须是在根据“先来先录取”的原则招生满员之后，才采取随机选择的方法来招生。
不过，特许学校也具有一些共同的原则和性质，总体上讲，它奉行公共教育的基本原则，如不收学费、不挑选学生，不具有教派性质；根据学生的自愿选择，经费通常按注册人数拨付，不受地方学区及传统公立学校所要接受的规章制度的约束等。西蒙等人将特许学校的特点概括为三点：第一，特许学校是公立学校，因为它是由税收支持而不是学费维持的学校；第二，特许学校看起来像私立学校，因为学生不是被指派过来的，学生必须申请入学；第三，它们独立于很多州和学区的管制。[5]布什政府力主特许学校具有三方面的特性（优点）：一是注重结果的绩效(Accountability for Results)，特许学校的灵活、自治办学是以改善学业成绩为交换条件的，一旦没有实现目标就会面临被关闭的危险；二是灵活性和地方管理(Flexibility and Local Control)，在州获准下，父母、教师、社区以及商业组织都可以自主创新，从零开始组织、承办特许学校；三是更多的父母选择(More Options for Parents)，特许学校对所有的学校开放，而且不收取父母费用，父母可以选择更适合自己孩子学习需要的学校。
（三）特许学校的经费运营
特许学校是公立学校，因此，办学经费投入仍由政府负责。克林顿任职期间，对特许学校十分推崇，资金拨款连年追加：1995年600万，1997年5,100万，1998年8,000万。1995年，国会颁布了“公立特许学校计划”（The Public Charter Schools Program，简称PCSP），计划启动之初就拨付了600万的启动资金，有统计数据表明，小布什总统自就任以来，已为特许学校计划投入6亿多美元，[6]而且在2007年预算中，还为“特许学校设备贷款信用增进计划”(Credit Enhancement for Charter School Facilities Program)提供3,660万的资金，该计划自2001年实施以来，联邦政府已累计专项拨款超过1.6亿。[7]联邦政府的支持与资助为特许学校的发展起到了重要作用（见图2）。
图2.特许学校办学经费来源分布[8]
（四）特许学校的规模与分类
目前，大部分特许学校的规模还比较小，2005年全国平均规模为注册学生297人，大概是普通公立学校在校生规模的一半。具体到各州，特许学校在校生的平均规模则各不相同，如宾夕法尼亚488人，内华达334人，而新罕布什尔为86人。[9]特许学校分布广泛，但一半以上的特许学校是在城市地区。特许学校学生所占的比例还很小，已出现供不应求的现象，2/3的特许学校招生超编，40%的特许学校有排队名单。[10]
从学生群体分布来看，特许学校最多的是K-8阶段的学生，占52%；83%的特许学校给一年级学生提供服务，这一比例在两年中增长了27个百分点。全美52%的特许学校是初级学校（Elementary，这里指K-8年级），21%的特许学校是高中（High School，包括从9年级到成人教育），另有27%是初高中混合型学校（Combined，即综合了前两种学校）。[11]，从特许学校产生的来源看，一是由传统公立学校或私立学校转型而来的学校(conversion school)，另一种是新成立的学校(start-up schools)。据统计，现在美国的特许学校当中，大约有60%是新建的，30%是从公立学校转制而来的，10%由原先的私立学校转制而来。[12]特许学校的申请／举办主体具有多元性，非营利性组织是申请和经办特许学校的主体，约占33%，公立学校占24%，合并(combination)占16%，营利性组织占9%，父母占6%，社区团体占6%，教师占4%，大学／学院占2%，私立学校不到1%，教师联合会不到1%（由于有些学校提供一个以上的选项，故比例之和超过了100%）。[13]习历史地看，特许学校一般是由具有理想和远见的教师、父母等通过企业家精神来建立和管理的，但是，近来大型“教育管理公司”（Education Management Organizations，简称EMOs）也开始接管特许学校（已占到举办主体的9%）。另外，从服务面向来看，大部分特许学校服务于特定的学生人口，比如处境不利学生。美国教育改革中心的研究者认为，特许学校服务的学生大部分是在传统的公立学校中受关注不够的学生，如处于危急中的学生、少数种族学生以及低收入家庭的学生。传统的公立学校没有像特许学校那样对这些学生提供更多的关注和特定的教学。[14]大部分特许学校与同一区域的公立学校的人口统计特征相同，大约有1/3的特许学校是专门为少数民族学生或家庭经济条件不利的学生而设。
（五）特许学校的立法
自1991年明尼苏达州第一个特许学校法颁布以来，截至目前，美国已有40个州和哥伦比亚特区进行了特许学校立法，只有9个州尚未立法。根据条款规定的强硬力度而言，特许学校的立法有强弱之别。大体上讲，21个州（特区）的立法是强的，另外20个州（特区）的立法则相对要弱。立法强的州，特许学校的开办数量和学生注册人数也相对较多，比如亚利桑那、加利福尼亚、佛罗里达和得克萨斯等。在所有的州当中，加利福尼亚注册的学生数量最高，达219,480人，如果将华盛顿哥伦比亚特区看成是一个州，那么它是特许学校占据公立学校数量份额最多的地区，达26%。[15]另外，具有多个特许学校授权机构的州的特许学校数量是只允许地方学校委员会一家授权的州的4.5倍。在10个只允许单一授权机构的州，只拥有4%的特许学校，而96%的特许学校位于具有多个授权机构的州。美国特许学校由多种权力机构批准设立，其中由地方学校委员会批准设立的占42%，州特许委员会占14%，州教育委员会占30%，大学／学院占9%，市长占1%，其他（不具体）占4%。
二、特许学校重建美国公立学校的“特殊”机理
（一）特许学校的“特殊”运营机制
特许学校一般由州设立，必须达到其他公立学校的所有标准，并能够与学校所在的学区竞争生源，学校被“特许”之后，在人员聘用、课程设置和办学经费使用等诸方面具有很大的自主权，几乎是独立于政府管理之外，政府则通过绩效责任来管理特许学校。对此，科尔德打了一个形象的比喻：“在百货商店或超市，本店员工经营某些部门，而把其他的部门包给外单位来经营。学区也可采用相同的做法，把某些特定学校、特定年级或特定科目包给别人，不管在哪一情况下，承包人都必须为所有学生和家庭服务。根据学生成绩的提高情况，他们可以从学区获得报酬。”[16]“克莱特基础教育工作组”更为形象而深刻的理解是：特许学校的基本理念，即通过帮助学生取得满意成绩来换取运作和管理的自由，这在教育的各个层面都实用。“各个环节的执行者都享有该环节完全的自主权，可以按照自认为最好的方式去做，但必须为结果严格负责。就教育而言，结果主要以学生的学习情况和家长的满意度来表示”。[17]如果学校达不到令公众满意的办学效果，家长可以随时将学生转走，学校也将随时被取消、关闭。因此，特许学校的管理模式是以自治、父母选择（但学校不选择学生）和对结果考核的激励机制这些特许原则为基础的。
通过以上分析可知，特许学校事实上是一种教育产权实现方式的变革，是将教育产权放置于广义上的产权的“委托—代理”关系之中。它依靠契约（特许章程），在委托者（州或学区）与受托者（特许学校的经营者）之间分解教育的权利，给受托者以部分产权（学校运营的支配权和使用权），激励受托者去行使产权，从而实现委托者的委托目的。
（二）特许学校之“公”与“私”运营机制的进一步思考
尽管特许学校自身存在很大的异质性，但是任何一所特许学校都与传统公立学校有着明显的区别，它“混合”了一般公立学校和私立学校的性质，但又分别“远离”了这两类学校，与它们存在十分显著的差异。一方面，特许学校要实现公立学校的基本价值使命，承担公立学校所共有的责任和义务，尤其是要依赖政府的财政拨款为主来维持办学；另一方面，特许学校又与私立学校一样具有充分的办学自由、自主权，它可以满足学生的学校选择需要，追求教育的自由和效率。我们通过以下比较表来进一步理解特许学校的性质和特点：
总而言之，创办特许学校就是要运用市场化的方式来重建美国公共教育系统，把市场经济的竞争机制、分权机制、消费理念和绩效责任等思想引入教育领域。特许学校废除了传统公立学校中的政府权力网络，首先解放了学校办学者和教师。特许学校突破了就近入学的限制，获得了经费自主支配等权益，赋予了学生和家长自由进入和退出学校的权利，将自由择校和市场竞争的机制变成了办学的日常实践。特许学校所获得的上述“变通”当然是在特许的章程之下来实现的。也就是说，特许学校的责任与权利一样，随一纸合约签订，落到了办学者的肩上。特许学校必须为自己的办学结果负责，必须以更为出色的教学成绩、更为满意的办学效益来获得社会认可与立足之地。