论社会转型期档案信息化与档案信息伦理建设，本文主要内容关键词为：档案论文,转型期论文,信息论文,伦理论文,化与论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G270.7 文献标识码：A 文章编号：1001-5019(2011)01-0145-06
20世纪80年代以来，我国的社会结构已由传统的农业社会向现代工业社会、信息社会转型，信息已经和物质、能源一起，成为现代社会发展的动力之一。因此，把社会转型纳入档案信息化建设的研究视野是我国档案学研究与时俱进的重要体现和内在逻辑。从宏观上对档案信息化建设进行深入、系统、全面的研究是我国档案事业发展的必然要求，也是对其发展规律的理论升华和历史把握。从整个档案事业的可持续发展来看，加强对社会转型期档案信息化建设的研究，对于正确认识我国档案事业发展的历史趋势和其在社会结构变迁中的重要作用以及推动档案事业的科学发展均具有重大的理论和实践意义。
随着现代信息技术的发展，信息资源的共享性，信息技术的可复制性、便捷性等特点使原本在工业社会中隐而未发的诸如公民隐私权、知情权、信息安全等问题日渐凸显出来。同时，越来越多的信息犯罪和相关法律法规的缺失又使档案信息伦理建设问题成为档案信息化建设过程中的极重要的课题。我们拟就这些问题进行讨论，并提出相应的对策和建议。
一、完善国家档案信息化发展战略
中共中央办公厅、国务院办公厅2006年3月19日印发的《2006-2020年国家信息化发展战略》，标志着我国信息化发展战略正式进入全面实施阶段。档案信息化是国家信息化发展战略的重要环节。所谓档案信息化是指在国家信息化主管部门的统一规划和组织下，充分利用现代信息技术和网络技术，对档案信息资源进行数字化、网络化，实现对档案信息资源的深度开发与利用，促进全社会档案信息交流与共享，使档案工作进一步走向规范化、数字化、网络化和社会化，进而服务和推动国家经济社会发展的历史过程。经过多年的努力，我国档案信息化建设已取得了一定的成绩，但仍存在起点低、各地发展水平严重不平衡、档案信息化工作系统之间不兼容、各自为政，形成一个个档案信息“孤岛”等情况。我们认为，应从以下四个方面采取相应的对策：
第一，立足于国家信息化发展战略这一背景，将档案信息化真正纳入国家信息化发展总体战略之中，制定与实施电子文件管理国家标准，将档案信息化纳入全国电子政务系统建设，重视档案信息化“软资源”的建设，正确处理档案信息化与社会档案需求的相互关系，促进社会档案需求与档案信息化的协调发展，加快对网络等新技术的应用。
第二，密切关注国外信息技术的发展，找出差距和努力的方向。建议由国家档案局牵头，组织全国部分重点高校的档案学专业，建立若干相对稳定的研究基地，密切追踪国外信息技术的研究前沿和发展动向，强化我国档案信息化发展战略的路径选择和对策研究。
第三，根据国情，走中国特色档案信息化建设集约式发展道路。其一，用科学发展观指导我国档案信息系统建设；其二，在进行国家重大档案信息化项目论证时，要充分考虑与既往项目的对接与兼容；其三，在选择档案信息化技术方案时，坚持“适用”原则；其四，加强对档案信息系统运行的绩效评估。
第四，进一步优化、完善我国档案事业管理体制。档案信息化实施的关键在于理顺管理体制、完善相关机制及正确处理与相关方面的关系。我国现行的档案事业管理体制基本上符合我国国情，这是我国档案事业获得发展的基本保障。但随着经济社会的发展，档案事业管理体制日益暴露出诸多不适应现实的缺陷。因此，有必要进一步优化、完善。
1.实行各级档案局与各级综合档案馆的真正分开，政、事分离，组建各级政府的文件与档案事业管理局。在现行的“局、馆合一”管理体制下，从中央到地方，全国“局、馆合一”的档案机构已经转为“事业单位”，归口各级党委领导，工作人员参照公务员管理，而档案工作的一些实际问题如经费、编制、人员培训、外事工作等，都要与政府的许多部门协商解决，大量的业务工作都要由政府组织实施。档案局（馆）职能的发挥实际上受到了很大的影响，制约了全国档案事业的发展。因此，有必要早日实现各级档案局与各级综合档案馆的真正分开，在此基础上，尽快将文件管理与档案事业管理职能整合到一起，组建从中央到地方各级文件与档案事业管理局，从根本上理顺文件管理与档案管理的关系，建立起统一、高效而又与国际接轨的档案事业管理新体制，进而明确各级文件与档案事业管理局的宏观调控和行政管理职能及各级综合档案馆的职能。
2.强化文件与档案事业属地管理，弱化“条条”管理。在组建各级文件与档案事业管理局之后，确立文件与档案事业属地管理为主、“条条”管理为辅的原则，实现《档案法》所规定的各级档案行政管理部门主管、监督、规划和指导本行政区域内的档案事业，以此强化国家对各类专业档案资源及其流向的控制。具体地说，各级文件与档案事业管理局应依据《档案法》的相关规定，通过与相关专业主管部门的有效协调，明确各级综合档案馆有权接收各级政府城建、房地产、土地、交通、水利、山林权属、移民、劳动、社会保障、婚姻登记等专门档案进馆，实现各级综合档案馆馆藏结构的真正优化。这样，既有利于整合全国各级国家机关、事业单位和国有企业形成、保存的档案资源，又能为社会公众提供一站式的高效档案服务，更有利于扩大档案工作的社会影响。
3.修改《档案法》，进一步强化各级文件与档案事业管理局对文件与档案事业的法制化管理。《档案法》的修改应吸收近年来全国各地文件与档案法制建设所取得的成果，对一些亟待解决的问题进行规范，增加一些前瞻性的内容，进一步明确各级文件与档案事业管理局的职责、权限，实现责、权、利一致，权利与义务对等，并提高其可操作性，完善文件与档案执法的程序和相关内容，实现文件与档案事业管理由行政管理向法制化管理的转变、由直接管理向间接管理的转变，使之真正成为一部刚性法律。
二、统筹政府信息公开与档案开放利用
实现档案信息资源最大限度的开放利用，满足公民的档案信息需求，是档案信息化建设的最终目的。随着2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》开始施行，如何统筹考虑政府信息公开与档案开放利用，充分发挥档案信息资源的作用，成为各级政府亟待解决的重要问题。为此，我们建议：
第一，同时从政策、制度和项目保障三个方面考虑政府信息公开、档案信息资源整合与档案开放利用问题。在政策方面，应着重考虑政府信息公开与档案信息资源开放的国家目标定位、政府信息公开的观念定位、政府信息公开与档案信息资源开放的基本方针，认真梳理并构建完善的政府信息公开法律法规体系；在制度方面，应着重考虑政府信息公开与档案信息资源开放利用制度的合理、有效衔接，建立并完善与此有关的各项规章制度、管理程序等；在项目保障方面，应着重考虑带有战略性、全局性项目的规划和实施，以及政府信息公开与档案信息资源开放利用的各项保障措施。
第二，充分发挥全国各级综合档案馆在政府信息公开过程中的窗口服务作用。一方面，要充分借助各类媒体，大力宣传各级综合档案馆是各级政府信息公开的查阅窗口，是新型的信息服务机构；另一方面，全国各级综合档案馆要积极主动地创造条件，全力配合各级政府公开信息，为社会各界提供即时、有效、优质的信息服务，并通过服务不断提高社会各界对政府信息公开和档案部门的认识，为政府信息公开和档案开放利用营造一个良好的社会环境。
第三，为合理布局档案资源并充分发挥档案的作用，全国各级各类档案室应积极主动地配合政府信息公开，在确保档案机密安全的前提下，尽可能地扩大档案的开放范围，以档案室的开放服务弥补档案馆开放服务的不足，即各档案室保管的档案除主要供本单位利用外，还应兼顾社会各界对室藏档案信息的利用需求。
第四，取消各级综合档案馆的档案公布权，不再对已开放的档案设置利用障碍。政府信息的公开和档案的开放、公布应该有统一的标准，从原则上讲，这个标准就是维护国家的利益和安全、不损害相关组织和公民的合法权益。因此，应采取切实措施，认真做好政府信息公开和档案开放的鉴定工作，严把档案信息资源开放关，而不必设置所谓的档案公布权。
三、档案管理模式改革和档案工作体制机制创新
微观层面的档案管理模式改革和机制创新，本身即是档案信息化建设的重要组成部分，而这种改革和创新在试验、总结基础上的推广更是推进档案信息化建设的一条重要途径。
2004年5月，安徽省档案局在省委、省政府的支持下，选择和县进行了档案管理模式改革试点。至2005年7月，改革试点取得了成功，初步建立起与我国社会主义市场经济体制相适应的档案管理新模式。这一新模式具有三大特征（由分散到集约、由封闭到开放、由服务功能单一到“一站式”服务），实现了“五化”（档案资源集约化、人员素质现代化、业务建设标准化、管理工作规范化、服务社会优质化）目标，真正实现了档案信息资源国家所有、社会共享。
2006年1月，中共安徽省委办公厅、安徽省政府办公厅印发《安徽省档案管理模式改革实施方案》，要求全省各地自2006年起，用2-3年时间，在全省范围内建立起“归属明晰、运转协调，门类齐全、结构合理，管理科学、服务有效”的国家档案资源管理利用新模式，并明确了“整合资源、创新模式，建章立制、规范管理，科技兴档、强化服务”的任务。安徽档案管理模式改革工作展开后，得到了中央领导王刚和令计划同志的高度关注和肯定，认为安徽档案管理模式改革工作是“一条新路”①。
安徽档案管理模式改革，是我国档案工作者在党委、政府支持下的一次真正意义上的体制创新。安徽档案部门坚持以档案管理模式改革、档案信息化建设、现代新型档案馆建设和国家档案资源建设为重点，开创出省档案事业发展的新局面。由此，我们深刻地感悟到：
第一，档案部门必须根据时代的发展和实践的需要，不断深化对新时期档案工作规律的认识，把握档案工作的发展方向，围绕社会需求，敢于解放思想、实事求是，因地制宜、因时制宜，与时俱进、寻求突破，超越自我，主动转型，才能真正地创新档案管理的体制机制。
第二，在推进档案管理模式改革的过程中，力求实现档案工作“四变”：变冷门为热门，全面实施档案资源整合与管理模式改革；变传统管理为现代管理，启动各级电子文件中心建设；变死档案为活信息，让档案工作在促进我国奋力崛起、全面建设小康社会中发挥积极作用；变自我发展为全面协调发展，使档案事业发展的基础更加坚实。
第三，在创新档案服务的过程中，创新服务内容是档案服务创新的核心，档案服务的领域、对象、模式、态度、环境等都需要随着时间的推移而持续创新。电子文件的普遍使用给档案馆增添了一种全新形态的信息资源，档案管理的中心功能正在从管理档案实体向管理档案信息资源转移，管理对象的变化需要管理者积极应用网络技术、数码技术、通信技术、影像技术等先进技术手段。档案工作要适应现实需求，为不同领域、不同层次的档案用户提供档案信息服务。
第四，加快档案专业创新人才的培养，早日实行档案职业资格准入制度。客观地说，目前，我国的档案专业创新人才严重不足，一方面还没有形成培养档案专业创新人才的规模，另一方面为数不多的档案专业创新人才正在不断地流失。因此，国家相关部门要早日实行档案职业资格准入制度，并建立一整套档案专业创新人才的评价体系和激励机制，为他们提供施展才华的事业平台。要保护和支持在档案工作中涌现出来的新理论、新方法、新观点，采取一切措施促进创新人才的脱颖而出。
第五，紧密联系我国档案管理模式改革的实践，抓紧探索出一整套符合我国社会转型期特点的档案学理论新体系。安徽档案管理模式改革的实践和通过实践检验的理论，将为中国档案学的理论研究提供重要的参考与借鉴。
四、构建并完善我国档案法律法规体系
完善的档案法律法规体系保障档案信息化建设依法、有序进行，档案信息化建设也给档案法制建设提出了新的课题。到目前为止，我国已经形成了法律、行政法规、部门规章及地方法规等多层次的档案法律法规体系，如1987年颁布的《档案法》以及之后的《档案法实施办法》《各级国家档案馆开放档案办法》《档案管理软件功能要求暂行规定》《CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求》等一系列法律法规和行政规章，在一定程度上适应了我国档案信息化建设的需要，为我国档案事业的健康发展创造了较为有利的条件。但就构建完善的档案法律法规体系而言，尚存在明显的不足，尤其不能满足我国档案信息化建设实践的需要。当前，我们应加紧做好《档案法》的修改和电子文件的立法工作，以便从法律法规上保证我国档案信息化建设的良性运行。
（一）修改并完善《档案法》
1.进一步明确各级综合档案馆的功能与职责定位。今天，各级综合档案馆积极参与政府信息公开，满足了广大人民群众和社会各界对政府信息的需求。与此同时，全国许多综合档案馆早已成为各地开展爱国主义教育的基地。因此，对国家档案馆的功能与职责定位应予完善，建议将《档案法》第八条修改为：“中央和县级以上地方各级国家档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，同时也是爱国主义教育基地和政府信息查阅中心，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案和政府公开的信息。”同时建议在《档案法》第八条增加一款作为第二款：“中央和县级以上地方各级档案馆应建立电子文件中心，对电子文件的形成、收集、积累、鉴定、归档等实行全过程管理与监控，确保其真实性、完整性和安全性，保证电子文件的安全保管和有效利用。”
2.进一步加大开放档案信息资源的力度。建议将《档案法》第十九条第一款修改为：“以开放为原则，以不开放为例外，进一步加大开放档案信息资源的力度，完善开放制度。各级档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满十五年向社会开放。不涉及国家安全、重大利益及他人合法权益的档案进馆后应及时向社会开放，国家另有规定的除外。涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于十五年，具体期限由政府相关部门与档案事业管理部门制订，报国务院批准施行。”另外，应在《档案法》中明文规定，“经济、科学、技术、文化等类档案和由政府公开信息转化而来的档案进馆后应及时向社会开放”。将《档案法》第二十二条第一款修改为：“属于国家所有的已开放的档案，任何组织和公民都有权利用和公布；属于国家所有的未开放的档案，由国家授权的档案馆公布，未经档案馆同意，任何组织和个人无权公布。”
3.深入开发档案信息资源，逐步实现档案信息资源社会共享。建议在《档案法》第二十三条中增加一款作为第二款：“各级国家档案馆应加强档案信息化建设，整合档案信息资源，建设全国性、系统性、分布式、规范化的档案信息资源库，建立健全档案信息目录中心，完善档案门户网站，实现档案信息资源社会共享，全面提升各级综合档案馆的档案信息资源开发利用水平和公共服务能力。”
4.进一步明确公民利用档案信息资源的权利。建议将《档案法》第三条修改为：“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务和依法利用档案的权利。”并在《档案法》第十九条中增加一款作为第三款：“各级综合档案馆提供档案、政府公开信息服务时，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。”
5.为了保护公民的档案利用权，建议开辟档案利用者申诉和救济途径。应在《档案法》第五章“法律责任”中增加一条作为第二十六条，由以下两款组成：
“公民、法人或其他组织认为各级综合档案馆不依法履行本法规定的职责的，可以向监察机关或者上级政府机关举报。接受举报的机关应当予以调查处理。”
“公民、法人或其他组织认为文件与档案事业行政管理部门的具体行为侵害了其合法权益的，可以依照《中华人民共和国行政复议法》或者《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。”
（二）切实推进电子文件立法
在信息技术飞速发展的今天，电子文件越来越广泛地应用到各类机构的业务活动中，其数量以几何级剧增，对其进行必要的规范显得愈来愈重要。目前，我国关于电子文件管理的规定，虽有《电子公文归档管理暂行办法》《电子文件归档与管理规范》等标准，但针对电子文件本身的立法还是空白。我们认为，需要从以下六个方面予以考虑：
1.从法律、技术和管理三个方面协同保障电子文件的证据效力。在未来的诉讼法修订中，建议将电子文件证据作为独立的证据类型加以规定，以突出电子文件的证据效力②。
2.从实际出发，尊重法制建设的客观规律，遵循“循序渐进，突出重点，先急后缓，先易后难，先单项后综合”③的立法路径进行电子文件立法。
3.对电子文件的立法宜采取多种形式。在《档案法》的修改中对电子文件管理予以规范，这是电子文件立法的初级形式。修改并完善涉及电子文件的法律、法规条文，这是电子文件立法的中级形式。在条件成熟时，及时启动《中华人民共和国电子文件法》或《电子文件管理条例》的制订工作，实现电子文件管理单独立法，这是电子文件立法的高级形式。
4.在结合我国国情的基础上，尽可能地向国际规则靠拢，以使我国电子文件立法从一开始就和国际接轨，保持较高的起点，少走弯路。
5.电子文件的立法权限应合理下放，鼓励地方先行探索电子文件立法，发挥地方立法的“试验田”作用。
6.坚持开放立法、民主立法和科学立法。从法律法规草案的起草、征求意见、送审稿的形成到法律条文的审议、表决，立法过程中的有关信息和文本都应当通过媒体和政府网站向社会及时公开，以使公民充分了解立法的进展情况，切实有效地参与或监督电子文件立法。要拓宽公众参与立法的渠道，通过召开座谈会、论证会、研讨会、听证会等形式，让社会各界充分发表自己的见解、主张，实质性地参与立法工作。应吸收电子文件、档案、法律等方面的专家学者参与立法，完善专家咨询和论证制度，充分发挥专家的作用，提高电子文件立法的科学性、合理性和规范性。
五、加强档案信息伦理建设
信息伦理是信息活动中以善恶为标准，依靠人们的内心信念和特殊社会手段维系的，调整人与人之间以及个人与社会之间信息关系的原则规范、心理意识和行为活动的总和④。档案信息伦理是指档案信息活动过程或档案信息行为所涉及的道德关系和人类档案信息活动中所应该遵循的行为准则。它不仅包括档案信息活动主体的道德品质和修养，还包括档案信息活动中相关人的道德观念、道德准则、道德行为、道德评价等。此外，我们认为，档案信息伦理还应包括档案信息化过程中对档案信息获取、整合、处理以及传输中的道德和对档案信息的接收、析出、使用以及评价过程中的道德。因此，档案信息伦理是关涉完整的档案信息化过程及其行为的伦理。
需要说明的是，档案信息伦理的产生不仅是因为档案信息活动中出现了伦理问题，也不仅因为技术、法律在解决档案信息活动的道德问题时面临困境，本质上还在于，档案信息活动本身具有内在的价值尺度：档案信息活动主体都具有一定的道德修养、道德观念及人格，任何档案信息活动主体都不是独立于社会道德观念及其修养之外的，因为他们都从属于不同的利益集体，具有不同的伦理角色。
目前，针对我国档案信息安全、公民隐私权及知识产权屡受侵犯等档案信息伦理失范现象，许多人主张进行档案信息立法。我们认为：首先，档案法律法规有其特定的效力范围，法律盲点和立法滞后性等不足决定了其有顾及不到的地方；其次，档案法律法规的实施不仅要靠国家强制力的保证，更重要的是要靠社会成员在道义上、伦理意愿上的支持。因此，档案信息立法作为一种最低限度的道德准则表达，并不足以解决档案信息伦理失范问题，而加强档案信息伦理建设方为当务之急和重中之重。我们建议采取以下措施加强档案信息伦理建设：
第一，强化公民的信息伦理教育，培育档案信息管理者和利用者的自律精神，提高其对自身行为的约束能力。
第二，从保证档案信息利用的公平与公正出发，尽快拓展、丰富、充实和完善全国档案工作者的职业道德内容。
第三，在全国高校档案学专业教育和全国各级各类档案专业技术职称评定、考试、考核中，增加档案信息伦理内容。
第四，在我国档案信息化建设过程中，应向档案利用者及时提供档案信息伦理新规范、新守则。可以尝试在可能涉及档案信息安全、知识产权、版权及公民隐私权的地方进行专门的提示、声明和说明，保证档案信息伦理新规范、新守则随时可见、随处可见，并通过相应技术措施更好地规范档案信息网络的管理工作。
第五，加强对档案信息技术的研究和开发，从技术层面防范和抵御档案信息化建设过程出现的不道德甚至违法犯罪行为。
综上所述，档案信息化与档案信息伦理建设是一项复杂的系统工程，须经历一个不断完善的过程，它牵涉到法律、法规、政策、管理、人才、技术等方面的问题，需要进行系统而深入的研究。我们必须抓住国家信息化建设的契机，从理论上和实践上研究我国社会转型期档案信息化与档案信息伦理建设过程中所出现的新问题、新矛盾，在战略规划、法律法规、政策制定、管理策略、人才培养、技术研发、伦理建设等多方面为我国社会转型期档案信息化与档案信息伦理建设提供强有力的理论支撑和应对策略，以加快我国档案信息化建设的步伐，促进我国档案事业的科学发展。
注释：
①参见安徽档案信息网《安徽档案管理模式改革简介》，http://www.ahda.gov.cn/SortHtml/1/26432473187.html。
②唐跃进、张玉婷、蒋琴：《电子文件取证影响因素及其对策研究》，《档案学通讯》2009年第2期，第46～49页。
③黄萃：《国外信息政策法规对我国电子文件立法的启示》，《山西档案》2001年第4期，第9～11页。
④沙勇忠：《信息伦理学》，北京：北京图书馆出版社，2004年，第84页。
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