乡村社会的国家政权建设一个未完成的历史课题——兼论国家政权建设中的集权与分权，本文主要内容关键词为：政权论文,国家论文,未完成论文,课题论文,乡村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会的发展并不是只要有市场、有科技就会有现代化的简单逻辑演进，有效的合理化的国家政权建设在现代化进程中发挥着极为重要的作用。自晚清以来，国家政权建设一直是中国现代化的一个重要内容，其成败得失直接关系到社会发展全局。“国家政权建设”也成为近年来许多中外学者研究中国乡村社会现代化的一个有效分析工具，其成果在政治学、社会学、历史学等学科领域产生了广泛的影响。但在当代中国乡村社会的国家政权建设是否已完成的问题上，理论界却还有明显的分歧，杜赞奇认为，“新中国初期完成了民国政权未完成的‘国家政权建设’的任务”，“合作化从政治和经济上均实现了‘政权建设’的目标”（注：[美]杜赞奇：《文化、权力与国家》，江苏人民出版社1994年版，第240～241页。）；而国内一些学者则持相反的看法，认为一个世纪以来基层政权的现代性改造远未获得成功（注：参见张静《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版，第84页；梁治平《乡土社会的法律与秩序》，载王铭铭、[英]王斯福主编《乡土社会的秩序、公正与权威》，中国政法大学出版社1997年版，第431页。）。本文试图对这一分歧加以探讨，并在此基础上探寻国家政权建设中带有普遍意义的一些问题。
一、公社体制与“乡政村治”体制下的国家政权建设
“国家政权建设”（State-making或State-building）作为一个学术术语，与人们日常生活中使用的政权建设概念是有很大区别的，简要地说，“国家政权建设”是指现代化过程中以民族国家为中心的制度与文化整合措施、活动及过程，其基本目标是要建立一个合理化的、能对社会与全体民众进行有效动员与监控的政府或政权体系。在中国，乡村社会的国家政权建设始于清末新政，展开于民国时期，其主要内容是建立合理化的官僚制度，使国家行政力量深入农村基层，加强国家对乡村社会的动员和监控能力。但20世纪前半期这一进程很不成功，它导致的是杜赞奇所说的国家政权的“内卷化”之类现象（注：[美]杜赞奇：《文化、权力与国家》，第66～67页。）。新中国成立以后，现代化的推进特别是依靠农业积累来支撑工业化的赶超型战略对乡村社会的动员与控制提出了更高的要求，对刚赢得革命胜利的共产党的执政能力提出了挑战。从后来的实践看，中国共产党以自己的行动成功地应对了这一挑战。
新中国成立以后，在国家的积极推动下，人民公社体制在农村全面确立。毋庸讳言，人民公社确有其明显弊端，但从国家政权建设的视角看，公社的历史地位却不应被忽视。第一，公社在农村最基层社区建立起了强有力的政权组织，在中国历史上第一次把农民真正组织起来。新中国成立以后，经过不断努力，国家政权组织终于深入乡村基层社区，而且这种深入是以农民的政治、经济解放为前提的，因而得到了农民发自内心的强大的合法性支撑。随着乡村传统权力中心的解体、消逝，乡村基层社区已基本没有任何有组织的权力能够对人民公社构成真正挑战，而公社的政权组织在不断完善中形成体系，其中其层党政组织是政权体系中发挥领导作用的核心力量，这一力量又为各种辅助组织如共青团、妇联、贫雇农协会、民兵连等所加强。正是凭借这一体系，广大农民史无前例地被国家组织、动员起来了，党和国家的决策、指标，通过垂直高效的政权体系能够在极短时间内迅速传到乡村社会的每个角落，传达给每个农民。第二，人民公社体制既保证了国家对农村的资源汲取，又避免、禁绝了国民党时代赢利型经纪对乡村社会的严重盘剥。国家政权建设的一个重要内容是保证、加强对社会的资源汲取，在这一方面，人民公社体制是发挥了重要作用的。在公社体制下，基层政权控制了乡村社会的经济资源，国家可以很方便地通过基层政权完成对乡村的资源提取。而且公社体制下的分配是在集体所有的总产品中先完成了国家任务后再在集体内部进行的，也就是说国家对农村的资源提取并不直接针对农民个人，而是通过集体这一迂回形式实现的，这既减少了资源提取的阻力，也大大减少了征收费用。更重要的是，公社体制避免和基本上消灭了赢利型经纪的产生。杜赞奇曾着重论述过，国民党时代国家政权建设中之所以出现“国家政权内卷化”现象，最根本的原因在于它利用、依赖传统的赢利型经纪体制来征收赋税（注：参见[美]杜赞奇《文化、权力与国家》第三、七、八章及“结论”。）。在人民公社体制下，大队、生产队干部仍然是不脱离生产的农民，他们的活动既要受到上级党政机关严密的管理、监督，也要受到政治地位大为上升的农民的监督，尽管这些农民“干部”们也可能利用其权力、地位谋取个人私利，但公开的、严重的牟利行为已得到有效遏制。特别是在不断进行的政治运动中，干部们是否有牟利行为总是清查、整顿的重要内容，在这种政治环境下，传统的赢利型经纪应该说已不存在了。第三，公社进行了有效的文化整合，新的价值观得到广泛传播。在全国绝大部分农村，生产大队都办起了小学，公社办起了中学，以全新的教育形式和教学内容面向农民及其子女开展新式教育，新的价值观在比以前大为普及的学校教育中得到了广泛传播。在大部分农村，经过不断努力，有线广播延伸到每家每户，与其他大众传媒一起成为对农民进行动员、宣传、教育的有力工具，主流意识形态由此而更加深入到乡村社会。同时，国家还通过“社会主义教育运动”及其他政治运动，以开批斗会、“忆苦思甜”、办学习班等形式不断向农民宣传、灌输新的价值观。经过所有这些途径的不断努力，社会主义、集体主义、爱国主义的新价值观成为乡村社会的主流意识形态，促进了农民对国家、民族、集体以及对社会主义的认同。基于以上三个方面的分析，我们认为，自清末以来开始的国家政权建设任务在人民公社体制下终于初步完成了。
公社体制在国家政权建设方面有其成功之处，然而它在经济上却是低效率的。正因为如此，它必然成为农村改革首先冲击的对象。80年代初，随着农村经济改革的推进，国家适时作出调整，将人民公社改组为乡（镇）政府，作为国家在农村的最基层政权，而将生产大队改组为村民委员会，作为村民的自治组织，乡村基层架构由公社体制转变为“乡政村治”体制。公社体制的废除、村民自治的实行被誉为中国农村一次静悄悄的革命，其实质是在市场经济与民主法治成为时代潮流的大背景下，国家如何有效整合乡村社会。这一调整是历史性的，将对乡村社会的未来发展产生深远影响。就目前来看，它在国家与社会关系的调整、乡村基层民主的发展、社会稳定乃至经济增长等方面都产生了不可低估的积极意义，它因此也赢得了国内外的广泛赞誉。但是，从“国家政权建设”视角来看，由于新体制尚未完善，它又给国家对乡村社会的管理与监控带来了一些新的问题。
第一，管理与经营的矛盾。改革开放以后，基层政权控制的经济资源大大减少，它对社会的调控与整合能力相应地明显下降。不少人明确提出，要增强基层政权的整合能力，就必须增加它的资源。资源的增加有两条途径，一是由国家加大对基层政权的财政支持，但在国家财政紧张的情况下，这基本上是不可能的。于是基层政权就只能挖掘自身经营潜能，用经营收益来补充行政经费，增加公务人员福利。而且，即使只从乡村干部私人利益出发，他们也有兴办“集体”企业的积极性，因为这不仅可为他们提供政绩，而且也能在各种合法不合法开支的报销等方面为他们带来方便。然而，众所周知，在理论上公共管理与资本经营这两种角色是不能集于一身的。基层政权的经营行为，必将削弱其公共管理职能，也将刺激干部们的寻租行为，并有可能因此而成为干群矛盾激化的重要诱发因素。经营与管理角色的混同，正说明了当前基层政权建设的不成熟。
第二，乡村干部利益共同体的形成和村干部经纪化趋势的出现。现行乡村关系体制是一种“指导——协助”体制，乡镇政府与村委会的关系不是领导关系，而是指导关系。因此，从法律规定的本意来看，乡镇政府应该直接面对各家农户开展具体行政工作。但是，由于种种原因，乡镇在实际工作中还是严重依赖村委会，这就形成了乡村干部利益相互依赖的第一个方面：乡镇依赖村干部来开展工作。在另一方面，乡镇又是村委会工作的指导和监督机构，赢得乡镇的支持对村干部们坐稳位子、在村内“有效”行使权力等等方面有着莫大的好处。乡村干部之间互为依赖、互补与支持的关系，必然在干部群体中形成盘根错节的利益网络。这里笔者并不想苛求乡村干部，事实上他们的工作是很繁重、辛苦的。特别是村干部，他们虽被称为干部，但其真正身份是农民，而且改革以后，他们虽同样承担着大量的行政职能，但他们已没有工分可拿，只是规定可以给予补贴。然而“大部分村干部一年误工150天左右，而补贴还不到种好半亩地的收入”（注：中国基层政权建设研究会等编：《实践与思考——全国农村基层政权建设理论研讨会文选》，辽宁大学出版社1989年版，第17页。）。村干部投入与收入不成比例，再加上他们的任务又十分繁杂，这种情况将促使农村精英逃离社区公共职务。更重要的是，它将刺激本已消灭的赢利型经纪的产生。杜赞奇对“赢利型经纪”的定义是“指那些被国家权力所利用，但在一个不断商品化的社会中却没有合法收入的职员”（注：[美]杜赞奇：《文化、权力与国家》，第41页。）。这与当前村干部的处境在某些方面确有相似之处。由于村干部的补贴过于微薄，他们难免不对其控制下的村提留和其他集体钱财产生侵吞之意。而监督机制的不健全更刺激了这种牟利行为，使得村干部的假公济私、损公肥私成为一种较普遍的现象。村干部的牟利行为加重了农民负担，使得减轻农民负担成为决策层高度重视的一个政治问题。
第三，管辖权的虚化。从表面上看，乡村组织是国家在农村基层的代理人，受到国家的严密控制，但实际上，乡村组织的自主活动空间是相当大的。有学者进而认为，乡村组织其实并未与国家共享一种治理原则，“国家政权建设”只具有形式化意义，国家权威更多地表现为一种象征（注：张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，第253～286页。）。应该说，上述现象是存在的，只是其程度在不同地方有差异罢了。这里，我们想补充其另一个方面的表现，即治理的非法治化。这主要有三个方面的表现：其一是重行政手段，重暴力压服。当被管理者不服从或不履行义务时，以抓猪牵牛抬家具等手段“强制执行”甚至非法拘禁（办“学习班”）的现象并不少见。其二，治理的人情化。在不少地方，具体行政或公共事务的管理因人而异的现象非常普遍。传统的重人情、讲“面子”的价值观在今天的乡村管理中仍有广泛的影响。其三，法制的实用主义化。这表现为乡村组织以自身利益为标准对法律、制度的适用加以取舍，对能够巩固、扩展其权力的法律、制度积极实行，而对增加其义务、限制其权力的法律、制度的适用则加以阻挠、变通。由于乡村干部的管理者地位以及他们与作为被管理者的农民的信息不对称，乡村干部对法制的实用主义化的适用也往往得以成功。
上述几个方面的问题表明，在国家对农村政策进行战略性调整的大背景下，乡村社会的国家政权建设又面临着新的挑战。成功地应对这一挑战，形成合理的国家与社会关系，是今后一个时期国家与社会双方应共同努力完成的目标。
二、乡村社会的国家政权建设，一个未完成的历史课题
上述关于公社体制与“乡政村治”体制下国家政权建设是否完成的分析，从表面上看似乎是矛盾的，有意思的是，理论界关于这一问题的分歧每一方强调的似乎只是其中一个方面，杜赞奇就公社体制而言得出国家政权建设已完成的论断，而国内一些学者从“乡政村治”体制下的新问题出发作出国家政权建设远未完成的判断。我们认为，上述两种说法并不是根本对立的，其原因在于各自所针对的时段、体制不同，杜赞奇是针对公社化以后国家权力在乡村社会的空前扩展而言的，而张静等学者则是针对改革以来随着国家对乡村社会政策的战略性调整而出现的新情况而言的。就人民公社体制而言，研究此一段历史的学者一般都承认，公社化造就了一套自上而下的经济控制与行政控制网络，使得国家权力对乡村社会的渗透与控制达到了前所未有的规模和深度（注：参见[美]黄宗智《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，中华书局1992年版，第167～195页；王铭铭《社区的历程》，天津人民出版社1997年版，第104～107页。），我们在前面对公社体制的分析中也作了大致相同的判断，与杜赞奇稍有不同的是，我们认为人民公社体制只是初步完成了国家政权建设的任务。之所以说“初步”，主要基于两个方面的原因，一是公社的集体化与农民对小私有制的依恋始终存在紧张关系，集体化并没有得到农民内心的完全认同，特别是公社的城乡隔绝体制进一步巩固了农民经济的“过密化”（注：[美]黄宗智：《中国农村的过密化与现代化：规范认识危机及出路》，上海社会科学院出版社1992年版，第109～111页。），导致了农村经济的低效率；二是公社体制过分依赖政治权力、政治运动和意识形态来动员和控制乡村社会，而完全忽视了现代民主法治对乡村社会的动员。由于这两个方面的原因，公社体制必然是暂时的、非稳固的。也就是说，国家政权建设在乡村社会的真正完成，需要探寻出一种体制，它在经济上能得到农民的认同并能促进农村经济的发展，在政治上完成乡村社会的民主转型从而以现代民主法治来确保国家对乡村社会的动员。公社体制满足不了这些要求，它的解体也是必然的。可喜的是，改革开放以来，国家农村政策的战略性调整正在朝这一方向发展。考虑到一个世纪以来国家政权建设的艰难曲折和中国乡村社会的超大规模，这一调整绝非一朝一夕就可顺利完成。换句话说，乡村社会的国家政权建设仍将是今后一段时期内我们必须努力完成的历史任务。
由公社体制下国家政权建设的初步完成到改革开放后“乡政村治”格局下国家政权建设任务的凸显，表面上看似乎有“倒退”的嫌疑，但其实正是中国国情下乡村发展的新机遇。其原因如前所述，公社体制下国家政权建设的初步完成是以乡村政治、经济发展的高昂代价为基础的，随着时间的推移，乡村社会越来越承受不起这种代价，因而公社体制必然解体。公社解体后，在新的乡村体制成熟完善之前，原本完成的国家政权建设的一些内容及原来被掩盖的一些矛盾凸显出来，这也是正常的。可以相信，随着新形势下国家政权建设的逐步推进，适应乡村社会发展要求的乡村政权组织及制度结构必将确立，并将由此而有效地推动乡村社会的现代化。
三、国家政权建设中的集权与分权
谈到乡村社会的国家政权建设，人们自然会想到这是一个集权的过程。如吉登斯在《民族—国家与暴力》一书中就曾强调，现代民族—国家的产生，其目标是要造就一个有明确边界、社会控制严密、国家行政力量对社会进行全面渗透的社会，它的形成基础是国家对社区的全面监控。中国乡村社会的“国家政权建设”尽管与西方国家的模式有很大区别，但在国家对乡村社会的动员、监控或者说国家的集权方面是大致相同的，而且，由于后发国家急于迅速实现现代化的愿望和压力，中国乡村社会的国家政权建设的集权特征由于其人为的、“计划”的痕迹而更为明显。也正因为如此，人们一谈到乡村社会的国家政权建设似乎以为这就是一个集权过程。然而，当然中国国家政权建设的实践表明，我们以往对国家政权建设集权特征的理解过于简单化了，这种简单化至少可从以下两个方面加以分析：
第一，以政治运动为集权的主要手段，忽视集权过程中的制度建设。自50年代至改革开放前，农村的政治运动一个接一个，政治运动成为改造农村的主要手段。从表面上看，经过不断的政治运动，国家行政力量成为乡村社会的绝对权威，国家对乡村社会的动员与监控达到了前所未有的高度，但是运动并不是以制度建设为基础而往往是以对制度的超越为前提进行的，这既不利于运动成果的巩固（从而只能以又一轮的运动来解决问题），而且也加剧了农民的无力感、盲从感，现代公民精神无以萌生，农民依然是传统的农民，这些从根本上说是不利于乡村社会现代化的。
第二，把集权理解为对原有乡村权力结构与乡村传统的全面破坏。乡村传统文化与权力结构被看成封建的、落后的东西而必须全面抛弃，于是传统势力的代表人物被打倒，传统仪式被禁止，传统文化受到全面批判，人们试图在把传统全面清除的空地上以新的组织、权力与文化来构建新的乡村社会。无需细说，这种想法过于简单了。乡村社会原有的一切都是“传统”的？“传统”的东西必然不容于现代社会？答案应该是不言自明的。从一般意义上说，乡村社会的现代化不可能是外部力量强加的，它应该是系统外部环境压力与系统内生变量相互斗争、磨合与协调的过程。如果说，20世纪前半期国家政权“抛开、甚至毁坏文化网络以深入乡村社会的企图注定是要遭到失败”（注：[美]杜赞奇：《文化、权力与国家》，第5页。）的话，那么，20世纪后期人民公社解体以后乡村传统的复归及社会一定程度的无序化也给了人们大致相同的教训。看来，国家政权建设中如何有效整合和利用乡村传统仍然是一个值得关注的问题。
以上两个方面还只涉及到对国家政权建设集权特征的理解，更进一步思考，难道国家政权建设就只是一个集权过程？我们以为，一个世纪以来中国乡村社会国家政权建设的经验教训说明了它也应该是一个分权的过程。乡村社会的一切权力都集中于国家，国家包办乡村社会的一切事务，其实并不利于国家权威在乡村社会的贯彻落实。最明显的是，这将使得乡村基层国家代理人的牟利行为及其他不合法行为都被视为“国家行为”，从而直接影响到国家权威合法性在乡村民众中的确立，而且，这也使得国家代理人在没有民众监督的条件下可以较方便地逃脱国家的监控。因此，根据中国乡村社会的特点，在国家集权的基础上，我们还应该强调国家与社会的适当分权，我们应既以分权促进基层民主的发展和现代公民精神在农村的成长，又以分析监督、制约国家代理人。只有这样，才能使国家权威及其合法性深入乡村社会、深入基层民众，才能建立起有效的合理化的政权体系并由此而推动和实现乡村社会的现代化。为实现这一目标，当前我们应努力使村民自治的战略决策真正贯彻落实，应以名副其实的（而非形式化的）村民自治来促进国家对乡村社会的整合和乡村社会的发展。