复合官僚制：中国政府治理的微观基础，本文主要内容关键词为：中国政府论文,官僚论文,微观论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出 改革开放后中国经济发展的巨大成功，引发了人们对于中国政府治理模式的兴趣。一般认为，作为一个在人均资源禀赋、既有生产力发展水平、市场环境建设都不占优势的国家，中国之所以能够在短短30多年中实现经济腾飞，在很大程度上得益于中国特殊的政府治理模式。那么，这个治理的模式是什么呢？它的实际面貌如何？它有哪些特殊性？这些特征是如何促进经济发展的？ 为了回答上述问题，学界付出了大量努力并得出了许多研究成果。其中最为显著的有两类：一是关于中国政府组织的实际运作、政策的执行实践、制度的具体实施等经验研究(薛立强、杨书文，2011；朱光磊，2008；何艳玲，2007；樊红敏，2013)。它们从不同层面揭开了政府组织的“黑箱”，帮助我们了解政府组织运作的实际情形。二是关于政府组织运作机制及治理模式的解释性理论，如“压力型体制”(荣敬本、崔之元、王拴正等，1998)、“中性政府”(姚洋，2009；贺大兴、姚洋，2011)、“M型政府”(钱颖一、许成钢，1993)、“行政发包制”和“政治锦标赛”(周黎安，2014；2007)、“三层控制权”(周雪光、练宏，2012)等，为我们了解政府治理模式的运行逻辑及其与经济发展关系的“奥秘”提供了合理的解释。 这些研究在解答既有疑难、增进我们对政府治理的了解的同时，也为我们的进一步探究提供了成果支撑和兴趣的“促进剂”。例如，“激励”被认为是理解中国政府治理模式的一个关键因素。周黎安等人的研究表明，以GDP为主要指标的政府绩效考核对地方官员的激励作用是中国地方政府致力于促进经济增长的主要原因。吴毅(2007)、荣敬本等人(1998)的调查描述了地方官员也实际生活在政绩考核的巨大压力之中。然而，新中国中央与地方关系的“一放就乱”的历史表明(武力，1999)，不仅仅在改革开放后，即使在改革开放前，地方政府官员也一直具有较强的经济发展动机。在西方国家，经济增长往往是地方官员竞选方案的重要内容，其地方官员的经济发展动机并不一定比中国的地方官员弱。为何西方没有形成类似于中国这样的绩效考核？或者说，如果绩效考核是促进地方经济发展的关键，那么中国的经验能否被普遍推广？这两个问题中，前一个问题表明，除了“锦标赛”外，中国政府中一定还存在着形成官员强激励的某些共同的制度因素；后一个问题则暗示着这些制度因素可能是中国所独有的。 本文从中国政府组织人事体制的基本特征出发，来寻找上述两个问题的答案，并借此为理解中国政府治理模式的运作提供一个微观理论的支撑。本文认同前述学者关于激励制度在理解中国政府治理模式方面之重要性的论证和判断，但强调政府组织人事体制的重要性，认为它涵盖了政府官员激励的基本内容，而政治锦标赛理论所强调的绩效激励只是其组成之一。只有立基于、服从于整个组织人事体制并通过组织人事体制的其他制度安排，绩效激励方能实现其效果(周黎安，2008)。①因而，对组织人事制度的理解不仅能够把握绩效激励的作用大小，而且更能探索这种激励之所以发生作用的机理。 二、现代官僚制与官员激励：西方现代政府治理模式的问题 我们先探讨理论上较为成熟的西方国家现代政府治理模式及其官员激励机制，以此作为比较，审视中国的情况。 关于西方现代政府的治理模式，自20世纪80年代以来出现了许多新的发展趋势(彼得斯，2001)，但就其基本的制度而言，大体上包括三个层次的内容：一是在国家权力配置和机构设置上，实行“三权分立”，政府的权能集中在行政领域(孟德斯鸠，2002)；二是在政府内部，将行政权分为决策权和执行权两部分，同时将政府分为政务官和文官(又称为“事务官”或“公务员”)两个体系，分别行使决策和执行权(弗兰克·J.古德诺，1987)；三是在文官政府(即行政体系，或称“狭义的政府”)的设置上，以现代官僚制(马克斯·韦伯，1997)作为组织人事制度的范型。上述三者中，“三权分立”从宏观上界定了政府的范围，而“决策—执行二分”以及现代官僚体制则反映了政府的组织构造和人事管理的运作模式，因而集中反映了西方现代政府治理模式的基本特征。更进一步，由于“决策—执行二分”的组织体制建立在现代官僚体制之上，因而可以说是现代官僚体制构成了西方现代政府治理的微观基础。理解了现代官僚体制，即可理解西方现代政府治理模式的关键。 当然，所谓现代官僚体制，不过是韦伯为了研究的方便而对现代社会组织所概括的一种“理想类型”，现实中并不存在一个“纯粹的”现代官僚体制，只有各个国家、地区具体存在的各种官僚体制。纵然如此，现代官僚体制仍然概括了现代西方国家政府组织的基本特征，可以作为分析现代西方国家政府治理模式的基本概念。 按照韦伯的分析，现代官僚体制可以从两个层面来理解：一是就整个人类社会发展而言，现代官僚体制是人类社会理性化发展的产物和标志，体现了工具理性在社会组织设计中的主导地位；二是从国家支配的层面看，现代官僚制则体现了国家支配方式由传统权威和卡里斯玛权威的支配向法理权威支配的转型。这样，韦伯的现代官僚体制既是现代社会组织的一种构建和运作方式，也是国家统治权力的一种配置和行使方式(马克斯·韦伯，2004)。由此，建立在现代官僚体制基础上的西方政府治理模式，既要体现法理权威的精神，又要体现工具理性的效率优势。为实现这两点，西方现代国家的政府组织即现代官僚体制建立，遵循规则主义、等级节制、分工、职业化、档案文书制度、非人格化管理等原则。同时，为保证政府治理的合法性而将政府官僚组织置于政治统帅之下。由此，西方现代国家的政府官员，大都划分为政务官和文官(事务官)两大体系。其中，政务官以选举获得政府职位，并以选举合法性为基础，位居政府组织的顶层，掌握着政府的决策大权和对整个政府组织和人员的控制权；文官由那些具备专业知识和能力、以政府工作为固定职业的人员组成，占据着政府组织的中下层，履行政策执行职责。政府组织的官僚体制和政务官对文官的控制，既能保证整个政府工作的效率，又能保证这种效率最终为选民利益服务。 以现代官僚制为基础的西方现代政府，希望通过政务官与文官的分工与合作，达成民主与效率、手段和目标的完美和谐。然而，这终究还只是一种主观设想，须经政务官和文官的努力才能变成客观结果。为此，就需要一套针对官员的有效的激励制度。在理论上，这种“有效”制度的实现途径有两个：一是改变官员的认知、态度、动机等心理因素，让官员变成“好人”；二是不试图将官员改变成为“好人”，而是在假定其自私动机的前提下通过改变环境的方式来改变其行为偏好。 实践中，西方现代政府普遍采用的是理性自私的人性观，因而对官员激励主要采用的是第二种途径。按此思路，政府官员的激励问题可以被描述为“委托—代理”问题，即政府官员可能利用自身的信息优势将自身利益放在首位，罔顾其委托方——民众的要求，而激励制度的目标在于让政府官员将民众利益放在首位。 根据“委托—代理”的概念，西方现代政府中实际至少存在双层委托—代理关系：一是在选民和政务官之间；二是在政务官与文官之间。对于前者，采取的基本对策是选举制度。正如市场竞争可以解决卖家对买家的信息不对称问题一样，政治市场也能解决政务官与选民的信息不对称问题。在选举竞争压力下，政务官只能尽量以民意而非自己的目标为施政导向。因而，可以简单地断定，选举制度基本上能够解决政务官的激励问题。但是，对文官的激励就不是这样简单了：一方面，为了保证效率，文官实行了常任制。常任制意味着垄断，垄断意味着绩效动机的不足，意味着对激励制度的需求更大；另一方面，常任制也意味着文官相对于政务官具有更大的信息优势，而文官体系的多层级所带来的委托—代理链条的拉长，以及文官之间的分工细致所导致工作产出的难以衡量，造成对文官信息优势的难以克制。因而，文官体制造成了“委托—代理”意义上的文官激励问题实际上无解，这就构成了西方现代政府激励制度的最大限制。 正是由于这个原因，西方现代政府对文官均采取了学者所称的“弱激励”制度，即文官按照规则办事，领取固定薪酬，凭资历逐步晋升(周黎安，2008)。这种“弱激励”本身不仅意味着对文官的激励弱化，意味着“决策—执行”二分式设计的失效，而且对文官行为产生了反向激励，让文官不将追求的目标设定为实质性的社会效益最大化，而设定为过程和形式中的主观过错最小化。文官本来是公共利益的实现者，但他们实际上并不用向任何人负责。他们守旧、回避风险、形式主义，成为一个懒惰的食利阶层。 为解决这个问题，西方也试验过很多办法，如高级文官的政治化、新公共管理和绩效预算制度。但高级文官的政治化只是扩大了政务官的范围，并未从根本上触动文官体制；新公共管理只减少了政府的活动范围，在那些仍以政府服务作为公共服务主要形式的领域，文官体制及其激励问题依然无法解决；绩效预算制度试图以部门预算来激发官员将行为集中于实质性成果(William A.Niskanen，1971)，但本身面临着绩效测量问题(李慧、张志超，2007)，且缺乏将激励从部门转移到文官个体的有效机制，因而成效有限。 总结起来，现代官僚制奠定了西方现代政府治理的微观基础。它让西方现代政府在享受效率的好处的同时，也出现了默顿所称的“负功能”(罗伯特·金·默顿，1990)。文官激励问题成为现代西方政府组织中的大问题。由于它的存在，我们可以理解为何西方民选官员有同样的经济增长动机，但在整个官员队伍中绩效激励却未能产生预期效果。我们也可以理解，为何文官阶层在每一个政治候选人的眼中都是一个懒惰的集体，必欲改之而后快。 三、中国政府治理模式的微观基础：复合官僚制及其官员激励 由于文化、体制和传统的不同，中国的现代化道路与西方工业化国家有很大不同，并形成了独具特色的中国政府治理模式。这种治理模式的特征，抽象而言，是中国共产党领导下的议行合一制度；具体而言，则是建立在复合官僚制基础上的民主集中制和统一的公务员制度。 所谓复合官僚制，指的是融价值理性与工具理性于一体的组织体制。复合官僚体制的组织，不仅具有现代官僚制的组织形式，同时具有现代官僚组织所不拥有的价值精神。 复合官僚制是中国现代化过程中，在传统官僚组织的基础上融合中国特色政治制度产生的。中国是文明古国，在漫长的历史发展过程中形成了一套具有鲜明特色的官僚组织模式。对此，韦伯曾进行了详细的剖析。在韦伯看来，中国古代的官僚制既非典型的家产官僚制，又非现代官僚制：它成功地建立了一支统一的官吏机构，但官吏机构的实际治理则依赖于与传统势力(地方长老、团体)的妥协；它一方面强调官员伦理和对君主的忠诚和顺从，另一方面又实现了官员职位的非世袭化，防止了特定阶层对官职的垄断；它对官员实行任职资格考试和业绩考核制度，但又强调官员的文化修养而非职业能力；官僚组织按照即事原则建立，但职权的划分又局限在有限的范围(马克斯·韦伯，2004)。 韦伯对中国古代官僚体制特征的描述非常准确。但由于所持的西方中心的线性的现代化观，因而韦伯眼中的中国古代官僚体制只能是官僚制由传统向现代发展过程中的一种过渡形态，其最终发展方向只能是西方的现代官僚体制。然而，以多元而非西方中心、以非线性而非线性的现代化观念来看，韦伯的这种看法未必正确。 因为，按照韦伯的观点，现代官僚制之所以成为现代社会组织的主导形式，主要在于其实现了行政职务的专业化和按照“可计算的规则”行事(马克斯·韦伯，2004)。因而，古代社会组织向现代官僚制的发展过程，一定是更高程度的专业化和更高程度地排除情感等非工具理性的理性化。但中国古代官僚制的发展，并未遵循韦伯假定的路线，而是采取了专业化和价值化齐头并进的方式。 中国官僚组织的专业化发展自不必细述，仅凭日常经验我们即能感受到它。这里详细分析一下其价值的强化。从中国近代史，尤其是当代中国发展的实践来看，这种价值理性的强化主要由中国共产党的领导这一事实所决定。在早期革命斗争中，中国共产党就已意识到将党所致力于实现的政治目标和价值贯彻到专业组织的必要性。“三湾改编”和古田会议的意义，不仅在于提出了坚持党的领导的原则，更重要的是找到了将党嵌入军队组织之中的具体形式，从而使工农红军不仅成为高度官僚化的现代化军队，更成为高度政治化的政治组织。“三湾改编”和古田会议的经验，不仅落实到军队组织，也落实到此后的革命根据地以及后来的新中国的政府组织之中。按照这个做法，党嵌入了政府组织的各个层面：党的宗旨成为政府施政的宗旨；党的组织(党组、党委或党支部)成为政府内部的决策中枢；党的干部成为政府组织领导班子的主要成员，并被纳入党的组织部门直接管理；党员构成了政府官员的大多数，成为政府组织中的主要力量。 党的领导，加上业务本身要求的专业化，使得中国政府组织不仅成为专司公共管理的技术机构，更成为落实党的意志的政治机构。理想的中国政府，既要拥有西方现代官僚制那样的工具理性，又要始终坚持党的宗旨和价值。这是本文将其称为“复合官僚制”的基本依据。 与现代官僚制相比，复合官僚制突出的特征是将政治要求放在组织和人事制度设计的首位。作为党的群众路线方针的体现，政府组织按照民主集中制的原则来组建：一是在上级和下级的关系上，中央、上级要主动听取地方和下级的意见，地方和下级要服从中央和上级的领导；二是在个人与集体的关系上，个人服从集体，集体服从全局；三是在组织内部领导成员关系上，实行行政首长负责制和领导班子制度，前者强调行政首长的最终和最后决策权，后者则体现了集体领导和分工负责相结合。同时，由于所有的政府官员既要讲政治，又要专业化，就没有必要进行政务官和文官的划分，而按照统一的公务员制度(前身是统一的干部制度)进行管理。 民主集中制和统一的公务员制度与西方现代政府治理模式的最大区别在于，前者在理论上将政府官员预设为“好人”。民主集中制和统一的公务员制度的功能，则在于将“好人”们的目标整合起来。这种“好人”式的人性假设和由此建立的目标整合系统，使西方现代政府官员激励的中心问题——“委托—代理问题”，在理论上就不被认为是中国官员激励的关键问题。相反，在中国，政府官员激励制度的关键问题是：如何让“好人”式假定由理想变为现实？ 有必要指出的是，“好人”式假定并不意味着中国政府想当然地认为其官员天生就是“好人”，而是意味着对官员应该成为“好人”的价值追求，以及将官员变成“好人”的制度努力。是故，在中国，政府官员的基本定位是人民公仆，其基本义务是“全心全意为人民服务”。同时，为了让官员切实履行人民公仆的角色，在“党管干部”的原则下，国家开发了一系列有着鲜明特色的激励制度。其中，最为突出的当属干部考核、教育培训和行政监察。 干部考核是一项重要的党的干部管理制度，其前身是革命年代进行的政治审查，主要目的是清除奸细，纯洁党的队伍。新中国成立后，干部考核被称为“政治鉴定”，主要用于了解和评价干部的政治态度、立场和作风。1979年，干部考核的内容扩展为“德、能、勤、绩”四个方面，2006年后又增加了“廉”。干部考核制度是中国政府官员的基本激励制度，其标准为政府官员的努力提供了明确的指导方向。同时，由于其结果直接成为政府官员选拔任用、职务升降、奖惩、培训、调整级别和工资等方面的依据②，因而也成了政府官员行为的动力基础。 教育培训涉及如何提升官员的素质，而将其打造为预期的“好人”。在中国，教育培训可以分为三种形式：一是体系化的学习、教育和培训制度。它包括提升所有官员素质的政府组织内部的定期学习制度、专门致力于各级领导干部的政治素养和业务能力的党校教育与行政学院教育，以及针对各种专门业务开展的业务培训。二是不定期的专门学习教育实践活动。主要是配合党和国家的重大理论、政策的出台，而在特定时期组织的所有政府官员均参加的学习实践活动，如“‘三个代表’重要思想学习活动”、“党的群众路线实践教育活动”等。三是针对解决特定问题而开展的学习活动。这种形式的教育培训的最大特点是学习教育与政治活动相结合，通过学习教育改变错误的思想，通过政治活动中的“惩前毖后”来纠正错误的实践。 行政监察由政府中专司监督职权的部门对政府官员及其行为实施的专门监督。行政监察的主要作用是发现和纠正政府官员的错误行为，为将官员变成“好人”提供行为上的强化。 按照弗洛姆(1994)的期望理论，有效的行为动机取决于行动者对于目标重要性和成功可能性的判断。在以上制度中，干部考核的结果运用几乎涵盖了官员职业期望的主要方面，因而提供了强大的正面结果诱因；行政监察制度则提供了惩罚性后果。二者结合起来，即形成了对官员而言重要的结果方面的激励，而教育培训则增强了官员素质提升途径，增加了官员取得预期结果的可能性。因而，前述三项制度，表面上看来是在实践探索中逐步形成，实则有其理论上的必然性。它们结合起来，形成了一个相对完整、封闭的体系。 四、复合官僚制的激励效果与内在矛盾 全面封闭的激励体系，加上民主集中制和统一的公务员制度所形成的集权式管理，形成了对官员的强力激励，使中国政府官员在任何意义上都不可能形成类似西方文官那样的一种独立力量。政府官员只是党所领导的国家意志的执行工具，国家的政策从不曾因为政府官员的原因而搁浅，即使是在有些政策直接削弱官员自身利益的时候，20世纪50年代中的“四清”运动时如此，1998年政府机构改革时如此，当前的行政审批制度改革也是如此。 强力的官员激励是党的领导的体现，同时也为落实党的领导提供了有力的支撑。它让中国政府拥有了西方现代政府所不可能拥有的强大执行力。从社会主义改造到第一个五年计划，从“三反五反”到其后的“文化大革命”，从20世纪70年代末的拨乱反正到十一届三中全会后的改革开放，只要是中国政府确定的政策，只要是凭借官员之力能够实现的政策目标，政府都有能力让其官员努力去实现。邓小平曾经指出，社会主义制度具有能够集中力量办大事的优越性(邓小平，2001)。强力的官员激励就属于“集中力量”的一种途径，是社会主义能够“办大事”的优越性的保证。 这种强力激励制度有着最大的目标实现效果。然而，这并不意味着这种激励制度就是完美无缺的。事实上，由于同时将价值理性与工具理性叠加在同样一个组织身上，复合官僚制就面临着如何处理二者可能存在的相互干扰的问题。体现在官员激励上，就是同时对官员提出的政治要求和业务要求之间可能存在着矛盾。 在新中国的历史上，如何处理对官员的政治要求和业务要求的关系，一直是官员激励机制建设的核心问题。在新中国成立后的前30年中，国家多次试图在政治要求的基础上增加业务要求，但一直受到政治方面的干扰。根据罗国亮的考证，1951年年初，中组部试图改变官员的政治忠诚度的单一标准，提出从“政治品质”和“业务能力”两个方面来考核干部的思路。但1953年的“高饶事件”中断了中组部的改革，政治标准又成为干部考核的唯一标准。因此，1957年10月颁布的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》，从头到尾都只强调政府官员的政治忠诚，对业务要求几近于无。1963年，中组部再次提出考核干部的业务能力，但被随后的系列事件一再干扰而未能开展。“文化大革命”期间，对“文革”和阶级斗争的态度更成为干部考核的唯一标准(罗国亮，2009)。这种状况直到十一届三中全会以后才有所改观。1979年，中组部发布的《关于实行干部考核制度的意见》，第一次将“德才兼备”作为干部考核的原则，并提出“德、能、勤、绩”四项考核内容。1993年颁布的《国家公务员暂行条例》，首次强调“重点考核工作实绩”。至此，对中国政府官员的复合要求才真正在制度上得以成立。 那么，“重在实绩”的确立，是否意味着对官员的政治要求与业务要求的矛盾得到彻底解决？在本文看来，这也未必。因为既然对政治的强调可以干扰业务要求，那么，“重在工作实绩”的要求必然也会在一定程度上弱化对官员的政治要求。事实上，自从1993年中国确定了“重在实绩”的考核原则后，有些地方确实出现了在干部管理和考核上的GDP主义，忽视了官员的政治要求，造成了干部政治素质的下降。为此，2009年举行的中共十七届四中全会，专门就此进行了研究。会议通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出，“一些党员、干部忽视理论学习、学用脱节，理想信念动摇，对马克思主义信仰不坚定，对中国特色社会主义缺乏信心……有些领导干部宗旨意识淡薄，脱离群众、脱离实际，不讲原则、不负责任，言行不一、弄虚作假，铺张浪费、奢靡享乐，个人主义突出，形式主义、官僚主义严重；一些领导干部特别是高级干部中发生的腐败案件影响恶劣，一些领域腐败现象易发多发”。会议重申了“德才兼备”的原则，并提出了“以德为先”，再次将对官员的政治要求放在了业务要求的前面。 纵观这段历史，我们发现，中国政府在处理对官员的政治和业务要求的关系上，并没有拘泥于某个固定标准或制度方向，而是采取了一种弹性的调整策略。这套策略包括两个层面：首先，在理论上同时强调政治和业务要求的重要性，如又红又专、德才兼备，但并不深究两者孰先孰后、孰轻孰重，让两者均具备适当的合法性基础。其次，在实践上根据客观情境的需要而对政治和业务要求进行权衡运用，以争取最大的实际成效。其具体做法是：先根据客观情境来确定国家治理的职能重心——政治斗争还是经济建设和公共服务，然后确定政治要求和业务要求的相对位置——主要目标还是约束目标，最后形成国家治理与官员要求之间的搭配——在强调政治斗争时(如新中国成立初期和“文化大革命”时期)，将政府官员的政治要求放在首位；而在强调经济建设和服务职能时(如改革开放后的绝大部分时段)，则将政府官员的业务要求放在首位。 复合官僚制基础上的强力制度激励，以及根据客观情境实时对激励方向进行的调整，是理解中国政府治理模式运作及其对经济社会发展影响的关键。 比如，关于中国治理模式为何能够促进经济快速增长，周黎安等人认为，这是由于改革开放后中国设置的以GDP指标为代表的经济发展考核对官员的激励所致；而以GDP为主要指标的绩效考核之所以能够发挥作用，主要在于改革开放后中央在与地方关系中设置的“行政发包制”和在人事激励上设置的“锦标赛制”(周黎安，2008)。这个观点以现代组织的“委托—代理”理论为基础，结合了改革开放后的政府治理的特殊设置，具有很强的解释力。但该观点的立基在于改革开放后中国政府治理的改革和变化，而忽视了中国政府治理的固有特点，从而使其解释有一定局限性。主要表现在：第一，其分析局限于地方主要负责人，而忽视了中国所有政府官员都实行的是同样一套公务员制度、在同样一种激励制度之中这个事实。事实上，政府基层官员的行为可能更多地受到政府因素和逻辑的影响，而不是锦标赛的激励(Zhou and Hong et al.，2013)。这样，这个观点的适用性就大打折扣。第二，该观点主要针对的是改革开放后的经济增长，因此它解释不了两个问题：中国第一个“五年计划”时期的经济增长与中国政府治理模式是一种什么样的关系？改革开放后除了经济增长外，其他社会事业同样快速增长，这些政策目标的实现是否也是“行政发包制”和“锦标赛”理论所能解释的？ 与周黎安等人的解释不同，本文认为中国经济增长主要受复合官僚制及其官员激励制度的影响。由于复合官僚制的强力激励制度安排所形成的对官员行为的强大控制能力，中国政府在过去、现在一直有能力将官员的努力整合到其政策目标的实现上来。因而，如果说改革开放后中国经济增长的奥秘在于中国成功地调动了地方官员的经济发展积极性的话，那么，这种积极性的基础也是在于其复合官僚制所蕴含的固有的激励制度。同样，中国在新中国成立后前几年的经济发展，改革开放后社会事业上的进步，也均得益于这种固有的制度安排。 这样，改革开放后中国政府官员致力于发展经济的动机，从根本上来自在复合官僚制激励制度安排的基础上，中国的干部管理部门根据“经济建设为中心”的客观需要，调整了对官员的基本要求，将业务能力作为官员激励的主要方向和标准。复合官僚制本身就有强激励的作用，而周黎安等人所强调的“行政发包制”和“锦标赛制”之如复合官僚制，犹如“花”之如“锦”：“花”是点缀，“锦”乃基础；“花”自有其作用，但这种作用须基于“锦”和通过“锦”来实现。 五、结论与探讨 本文以韦伯的官僚制理论为基础，审视了现代官僚制为基础的西方政府组织人事体制的基本安排和激励机制，并结合中国实际，从中国政府组织人事体制的历史演进及其现实特征出发，提出了复合官僚制的概念模型，为分析中国政府官员的激励以及整个政府治理模式的运行提供了一个分析基础。我们看到，实行两千余年的中国古代官僚制，经由中国特色的现代化道路，并没有发展成更符合韦伯式的西方现代官僚制，而是与中国共产党的领导这一特殊政治体制相结合，形成了独特的复合官僚制。作为中国政府治理模式的基础，这种复合官僚制及其所蕴含的政府官员激励制度安排，形成了中国政府对其官员的强大控制力，成为我们理解中国政府治理与中国经济社会发展之间联系的关键。 出于篇幅的考虑，本文基本围绕着“政府治理”与“经济增长”的关系问题来组织。但复合官僚制的意义不仅在于能够解答这个问题，而更能有助于对中国一般性治理问题的理解。比如，在世人眼中，中国一直以其强政府而闻名，但中国的政府为何能够做到“强”，鲜有人论及。复合官僚制的提出，至少在执行力层面上解释了中国政府的“强”。这样，如果我们以“决策—执行”为基本范式来分析一般性治理问题的话，复合官僚制概念能进一步将其简化成“决策”问题，从而为中国政府治理的分析提供方便。 这一点能否实现，主要取决于复合官僚制概念所包含的信息细节。自然，本文所提的复合官僚制，正如韦伯所言的现代官僚制，都是一种“理想类型”。在现实中，各个具体的政府组织的内部特征和运行机制都有或多或少的特殊性，且均随时间的推移而不断变化。复合官僚制概念的意义，不在于让我们忽视这些特殊性和变化，而在于为我们理解它们提供了一种概念架构。通过它，我们可以探索要去了解具体情境中的各个政府组织还需要补充哪些信息，并在这些信息的基础上进一步修正、补充复合官僚制的概念，进一步扩展复合官僚制的解释力。 也就是说，作为一种“理想类型”，复合官僚制的价值在于助益我们的理解，而非设计。虽然本文认为复合官僚制是解释中国经济增长的重要因素，但这并不意味着有了复合官僚制，中国就一直能保持经济增长。从更大的时间跨距看，复合官僚制形成的强政府对经济发展而言究竟是好是坏，恐怕还难以定论。此外，从实际运作看，复合官僚制也有其局限性：首先，它一方面对上级决策的正确性和针对性提出了更高的要求，因为任何错误的决策都可能会由于被忠实执行而造成严重后果；另一方面，由于更多地需要上级的远点决策，上级决策的正确性和针对性就更难保证。其次，复合官僚制的强力激励，可能会使政府官员出现为了迎合上级目标而不计成本和不顾长远后果的情况，也会出现捏造事实、数字造假、隐瞒和欺骗上级的情况。最后，还会出现政府官员过度重视上级指定的政策目标而忽视其他基本职责的问题。 上述这些复合官僚制的限制，是复合官僚制固有特征的结果，很难通过复合官僚制的自身优化来解决，只能上升到国家治理的层面方能解决。就此意义而言，良好的国家治理，而非仅仅是良好的政府治理，是我们实现良好公共治理的关键。当前，中国正在新领导层的带领下致力于实施包括政府治理现代化在内的国家治理现代化战略，而实现政府治理现代化的前提，在于明确中国政府治理的历史传统、现实特征，复合官僚制概念的提出，意义即在于此。 ①实际上，在论述其锦标赛理论时，周黎安也明确指出锦标赛实施的基本前提之一是“行政和人事方面的集权”，但它仅仅将其视为锦标赛制实施的背景，而不认为这是中国地方政府官员强激励的制度根源。 ②具体官方文件，可参考人事部：《国家公务员考核暂行规定》(1994年)；中共中央组织部：《党政领导干部考核工作暂行规定》(1998年)；人事部：《关于进一步加强国家公务员考核工作的意见》，(2000年)；中共中央办公厅：《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》(2009年)；全国人大常委会：《中华人民共和国公务员法》(2005年)；中组部、人事部：《公务员考核规定(试行)》(2007年)。标签：政府治理论文; 治理理论论文; 中国模式论文; 领导理论论文; 激励模式论文; 制度理论论文; 地方领导论文; 韦伯论文; 经济论文; 时政论文;