试论教育管理观的转变，本文主要内容关键词为：教育管理论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，教育改革的深化所带来的教育投资的多元化、办学行为的自主化和教育行政的规范化正在打破我国长期以来政府集投资者、办学者与管理者于一身“包打教育天下”的旧格局，构建新型教育管理体制已呈必然之势。其中，教育管理观念的转变则是自觉性改革的先导。故本文对此试作探讨，以期有助于我国教育管理的改革。
谁来管——更新教育管理主体观
随着现代国家职能的扩大，且出于对“教育属公共品”这一特性的认可，十九世纪以来的各国政府都以不同的方式和手段介入教育并承担起不可替代的管理责任。这在我国也不例外，但带有自己的特色——政府全包教育、统管学校。这种过于单一化、行政化和集中化的管理主体的选择虽在计划经济和集中政治的体制下为我国教育发展的初始性启动提供了有力的保障，有其历史的必然性和现实的合理性，但在实际上却造成“政府有关部门对学校主要是对高校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。”尤其是随着经济、政治和教育体制的改革的深入，这种单一政府管理主体观已不能适应教育的改革与发展的需要。这是因为：
首先，市场机制的引入使有限资源的配置方式发生根本转变，各种经济联系的实现都要遵循价值规律和竞争法则。而教育作为一种特殊的非物质生产，其具有潜在生产性和效益性的投入如何在固有的“弱势”竞争中得以保证？劳动力市场的“无形之手”如何约束教育的投入与产出？政府如何实现这一公共品的有效供给？这些教育——经济新问题的解决有赖于原有教育管理观念与实践的改变。
其次，政治体制改革的一个重要方面是政企、政事分开，以改变以前政府职能不清、权责失衡的状况，提高管理效能，而其首要条件是转变职能。那么在教育领域，政府职能的转变必然带来管理主体的变化。
再者，从教育自身的改革来看，不论是解决“穷国办大教育”所带来的投资主体的多元化，还是为增强教育活力所要求的学校办学自主权的扩大，都要求打破政府全包教育的单一格局和统管学校的惯例。这就要求教育管理主体由单一化走向多元化，由形式的多元化走向实质的多元化。这种多元化管理主体观要求：
政府为规范的行政管理主体。它是在应管和能管的法定权限内，履行计划、指导、协调、评估、督导和服务诸职能，主要着眼于整个教育的宏观调控；学校则为自主的依法办学主体（办学主体不同于投资主体）。它在政府的宏观管理下，享有相对独立的法人实体权，做到自我约束、自我发展、以校为本从而实现“育人”目标；教育中介组织，如教育咨询机构、教育考试机构、资格证书机构以及由校外人士所组成的组织等为合法的参与主体。它可以采用“咨询、协商、编入或行政委托”（注：王沪宁.行政生态分析.上海：复旦大学出版社，1989，57—58.）等多种方式成立，既有助于政府职能的转变，又可发挥独立和独特的权威对学校进行一定的指导、监督和服务，从而参与到管理中。从纵向来说，各级政府应在不同权责范围内，发挥合理的主体作用以实现“分级管理”的要求。这样最终形成的将是适应教育发展的多元网络型管理格局。
管什么——转变教育管理职能观
教育管理职能是各管理主体所承担的职责和所发挥的作用，也是它们的存在方式和价值实现。在不同时期和不同国家的教育发展中，各管理主体的职能也是发展变化的。长期以来我国政府统管学校——学校的管理权责有名无实，政府则管了“不该和不能管的”。而在新时期的教育管理体制改革中，政府原有的管理职能的转变不仅是各管理主体间权限划分、责任分担与利益分享的前提，而且也是管理职能的定位——管理体制的“牛鼻子”所使然。因此，从我国教育管理的特殊现实出发，转变政府教育管理职能观，也是转变整个教育管理观念的关键所在。
基于政府对教育的管理是一种宏观有序的过程，也考虑到政府、学校与教育中介组织各自的特点，为克服以往政府“全包式”职能观所造成的管理职能错位、权责失衡等弊端，政府教育管理职能的转变应着眼于：
（一）有限职能观，即政府在法定的权限内，管“应管和能管的”教育事务。就当前世界教育管理发展的基本趋势而言，这种有限的管理职能主要集中于教育计划、指导、协调、评估、督导和服务方面。显然，这正是从政府管理的宏观性和间接性特征来界定的职能。
（二）有序职能观，即要加强和改善各管理职能间的联系，以发挥整个职能系统的“加合”效应。这种有序也是教育管理过程的内在要求。如计划职能的实现必须配合对其执行的指导、评估诸职能，否则，单一的计划可能流于形式。
（三）动态职能观，即随着教育的发展，每一管理职能和整个管理职能系统的重心要随之发生变化。就前者而言，虽每一管理职能都有确定的内涵和独特的作用，但它们并非固定不变的。如教育评估职能最初是针对学生的学习，后来扩及到教师的教学、学校的办学水平乃至教育管理自身，因而评估的标准、手段等也要随之而变。就后者而言，不同时期和不同国家的教育管理职能系统的重心是不同的。如当代美国的“指导—服务”式传统中强调了国家计划的重要性；而法国的“计划—督导”式中则渗透了指导的成份。就我国的现实来说，在弱化指令性教育计划职能的同时，应强化教育指导和评估的职能。
如何管——提升教育管理法制观
实现教育管理主体的职能需借助于一定的管理方式和手段，随着教育管理主体的多元化，尤其是政府管理职能的转变，教育管理的方式和手段也需发生相应的改变，因为管理方式和手段是服务于管理职能的。目前在我国，政府管理教育的方式要从直接管理变为间接管理，从微观介入变为宏观调控，从经验管理变为科学管理等；其管理手段则从单一的行政指令、政策变为经济、行政、法律等多手段的相互结合。针对我国教育管理改革的现实，笔者在此强调“提升教育管理法制观”是出于以下考虑：
其一是教育管理法制化和民主化的趋势。二战后，世界各国教育改革与发展几乎都是靠教育立法来启动和巩固的。而我国不仅有单靠教育政策、甚至“人治”来管理教育的传统做法，并且至今已颁布的教育法律、法规在其实施方面仍存在许多问题。从教育管理发展的趋势而言，我国教育法制化的力度还需要加大。
其二是教育管理手段间的联系。在现代社会，教育的经济、行政等手段也要以法律为保障，如教育投入的法定数额、政府依法行政、学校依法治校等都离不开法律的作用。
我国教育法制的建设从八十年代起步，至今已颁布了一批重要的教育法律、法规，如《义务教育法》、《教师法》和《教育法》等，这为我国教育改革提供了法律的保障。在此基础上，为了更好地发挥管理主体的作用，提高管理效能，教育管理法制观需要以下两种“提升”：
一是从静态法制到动态法制。完备的教育法律、法规是教育法制的静态一面，可“法律的生命在于执行”——教育法制的动态一面更为重要，否则有法等于无法。目前，我们所颁布的一些教育法律、法规因为有法不依、违法不究所造成的“半途而废”现象并不少见，教育法律、法规的效力发挥不够。因此，全面的教育法制应是静态与动态的紧密结合，以使已有的教育法律、法规发挥应有的作用。
二是从教育法制到教育法治。与法制不同，法治主要是一个包含法的价值要素的统一体，如法律主权在民、法律面前人人平等、司法独立、依法行政、程序正当等这些对于立法、执法、守法方面在主体与程序上的原则性要求，它是法制的价值追求和当然目标。同样，教育法制的建设也需要教育法治的指向和规范，即加强教育立法制度、执法制度、守法制度和教育法律、法规实施的监督制度建设。由于教育同社会各个方面联系更加复杂，在用法律手段等处理教育关系时，往往存在着执法主体不明、监督不力的现象，这就需要教育法治的规范。因此，现阶段在我国加强以上四个方面关于教育法律的制度建设，遵循“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的精神实现依法治教是教育法治的本义。
当然，“如何管”的问题并不是仅靠教育法律手段来解决的，笔者这里只是针对我国教育管理的现状来强调了它的迫切性，这丝毫不意味着忽略其他管理手段的综合应用。
管得如何——树立教育管理效益观
“向管理要效益”是本世纪初泰勒科学管理原理与方法应用于学校管理时的一个追求，通常教育管理效益有特定的内涵和表现方式，可通过管理把教育中的人、财、物、时、空、信息等有限资源组织起来产生“1+1＞2”的效果是教育自身发展的要求和教育管理的初衷所在。 以往我们的教育管理观可以说是一种“效益虚无观”——教育被视为一种消费和福利，它是非物质生产不能创造效益，也无需计算成本，于是教育浪费存而不见，教育成果的质量似乎与管理无关。而随着市场经济新观念的冲击，教育投资与管理主体的多元化、管理方式的改变以及解决“穷国办大教育”的矛盾不仅要求学校要“以质量求生存、求发展”，也要求管理者以新的眼光看待教育——把教育当成一种能给个人和社会带来多种收益的产业来办。因此，树立教育管理效益观是时代发展的要求。
第一个层次是教育管理工作自身的效率问题。这一点目前在我国已引起注意。一方面教育管理内部机构臃肿、冗员过多、人浮于事的情况较为突出，如1993年，我国普通高校学生与行政管理人员比为6.79，（注：王善迈.教育投入与产出研究.石家庄：河北教育出版社，1996，199.）这一过高比例将导致管理人员费用直接挤占教育经费；另一方面，教育管理人员素质不高，尤其缺乏专门的教育管理知识、技术与能力，导致管理效率低。因此，加快教育管理职能的转变与机构的改革、提高人员素质、增强管理的效率意识是提高教育管理效益的有效途径。
第二个层次涉及教育过程的效益问题。在教育资源投入总量有限的情况下，如何充分、有效地利用资源以做到“人尽其才、物尽其用、财尽其力”主要取决于管理的协调与放大作用。恰在这一方面，我们不仅教育投入长期不足，而且教育浪费严重。如由学校规模过小所造成的“规模不经济”效应、师生比偏高、教学仪器设备闲置多、经费支出结构的不合理都会影响教育过程的效益。因此，从管理入手提高教育资源的利用率是不容忽视的问题。
第三个层次则是育人质量问题。教育是培养人的社会活动，这一特质决定了衡量教育中一切工作的最高和最终标准——育人质量。可由于教育产品的特殊性所带来的教育效益的滞后性、潜在性与长效性使教育管理者容易对这种在教育过程之外产生的效益缺乏关注。其危害则是学校教育所培养的人不能适应社会，而且社会也拒绝使用学校的毕业生。（注：联合国教科文组织.综合生存——教育世界的今天和明天.北京：教育科学出版社，1996，37.）当前市场经济所带来的价值观念、竞争观念、质量观念等对教育提出了新的要求，不仅那种灌输书本知识的培养过程和以分数为“法宝”的衡量标准应让位于素质的培养和考察，并且教育管理也要以保证教育产品的多种效益为目的。
教育管理效益观内容的三个组成部分是有机联系的整体，前二者是后者的保证，后者是它们的价值所依；这种效益观不仅注重管理的过程，也注重管理的结果；既关注投入，又关注产出；从而体现了教育管理手段性与目的性的统一。忽视任何一个方面都会影响教育管理的效益的提高。
若没有脑筋的转弯，任何改革都是不彻底的。虽从改革的“逻辑”上说，教育管理观念的转变是先导，但观念的变革也是最难的。在教育管理体制的改革中，教育管理观念的变革是贯彻始终的。因此，以上从教育管理的主要方面即主体观、职能观等所作的阐述只是就目前现状的一点思考。随着教育的发展，对其管理的观念和实践也是不断发展变化的。