政府与NGO的合作问题刍议——由汶川大地震中的非政府组织引发的思考，本文主要内容关键词为：汶川论文,震中论文,政府论文,刍议论文,大地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1009-3699(2009)030016-06
一、引言
1949年以后，中国共产党和中国政府出于政治吸纳的需要，建立了各级青年联合会、妇女联合会、工业商业联合会、科学技术协会等大型人民团体和大量学术类、文艺类社会团体；但从1966年到1978年，由于“文化大革命”的影响，绝大多数社团组织几乎完全停止了活动。从1978年到1995年，为了适应改革开放的需要，社会团体大量涌现，特别是行业协会、基金会发展非常迅速。1995年以后，包括上述社团组织在内的许多非政府组织(以下简称NGO有了一些实质性的变化，在社会、经济乃至政治发展中亦扮演了新的角色，特别是在2008年5月的汶川大地震中，NGO的特殊作用更加凸现。在社会管理中，如何加强政府与NGO的合作，是一个需要深入研究的问题。
二、NGO在汶川大地震中的积极作用
2008年5月12日14时28分，以四川省汶川县为中心的一场没有任何先兆的8级特大地震突如其来，一时间，山体崩塌，地面开裂，房屋倒塌，桥梁坍塌，数万人顷刻间死于非命，数十万人受伤，还有数万人被掩埋在废墟之下。几十秒钟的强烈地震，使许多城镇变为废墟，数以万计的房屋成为瓦砾，上千万人无家可归。一时间，山河变色，草木含悲！汶川大地震震撼全国，中央政府迅速成立抗震救灾指挥部，指挥展开大规模的救灾赈灾行动，温家宝总理在震后仅3个小时即从北京飞赴灾区指挥抗震救灾。代表民间力量的NGO也反应迅速，火速组织专业救灾人员，从四面八方会聚川蜀大地，深入到都江堰、汶川、北川、绵阳、德阳等重灾区投入抢险；同时，在捐助物资、医疗服务、心理咨询、志愿者管理等方面，也展开积极有效的救灾赈灾工作。
汶川大地震发生次日，包括自然之友、绿家园、NGO发展交流网、多背一公斤、震旦纪等在内的民间机构联合行动，组织发起主题为“小行动＋许多人＝大不同”的NGO抗震救灾行动，号召公众“通过力所能及的行动，传递关切之心和手足之情”。在受灾最严重的北川县，人们不时可以看到手臂上系着红丝带或绿丝带的志愿者、QQ群组成员、外国志愿者、公司经理和农民忙碌的身影。随着中国社会公民意识的觉醒、信息及经济上与世界同步化进程的加快，越来越多的NGO进入人们的视野，目前在国内行动的NGO至少有200家以上，许多组织虽未以NGO为名称，但同样担负着为社会提供支持与扶助的责任。
据《亚洲周刊》报道，汶川大地震后，5·12民间救助服务中心和NGO四川地区救灾联合办公室，成为救灾工作中的两大NGO平台。大批“地下”NGO显身灾区，积极救灾。来自共青团四川省委志愿者工作部的数据显示，截至2008年6月2日下午4时，报名参加抗震救灾志愿者人数已达116.09万人。志愿者工作部部长江海称，其中有相当大部分是由社会团体或企业单位组织报名的，个人报名也很多。
汶川大地震释放出来的庞大公共需求是空前的。在灾难面前，政府的力量毋庸置疑。政府能够在短时间内动员充足资源，集中一切力量全面投入救灾工作。政府这种高效率和强大的力量，在2008年初的抗拒雪灾中便得到了充分的展现。不过，政府的力量和强势更多体现在宏观层面；面对灾难中的细枝末节，NGO恰好可以发挥灵活优势，根据其具有的专业性迅速提供相应的服务。民间环保团体“自然之友”执行理事梁晓燕对自身角色进行了深入的思考，她认为，“其实第一拨紧急救援并不是NGO的强项，因为它需要大规模地调动力量及救援机械。而后面日常化的工作，例如心理辅导、情绪平复、为灾区群众重返家园做准备、组织灾区群众自救行动等，则是NGO和志愿者力所能及的工作”[1]。
一场大地震的洗礼，让众多NGO意识到了肩头的责任，他们所能做的事，显然不只是参加现场抢险救援这么简单。“我们不能到达灾难现场，但是也可以帮助身边同样是来自灾区的人们”。一位NGO负责人表示，他们在北京统计川籍灾区人士的情况，以更好地帮这些人抚平心灵的创伤。“周围有受地震影响的群体，我们应该尽量帮助他们”。
在汶川大地震中，中国的NGO发挥了十分积极的作用。这些NGO的特点非常明显：一是擅长公共事务，并在某一领域有相当的专业训练和管理能力；二是在为社会服务中建立了自己的公信力，有良好的社会协调能力和沟通能力，办事比较节俭；三是在基层活动时间较长，了解基层的真实状况，对民众有感情；四是具有志愿精神，有理想情怀。志愿精神和使命感是NGO的精神内核，这决定了它必须想方设法为公众服务，因为不为公众服务，它就没有存在和发展的理由。
三、汶川大地震中政府与NGO的合作及其问题
在抗震救灾中，政府的优势是统一指挥、统一调度，但限于机构设置与运行特点，政府难以做到细致入微，面面俱到。NGO拥有独具特色的专业性、灵活性和深入社会深层的能力，因此可以与政府形成优势互补，产生出更有效率的公共服务。在国家应急管理方面，NGO与政府的合作是必然的，也是现代社会管理的发展趋势。
目前中国的NGO机构比较小，灵活性强，应对突发事件反应迅速。NGO长于做补充性的工作，这个定位对NGO来讲，应该是普遍的。因为不管在哪个国家，政府一定是社会服务的最大提供者，而NGO其实只是针对政府无法顾及到的地方进行拾遗补缺，在中国也不例外。这种拾遗补缺，在汶川大地震中，一是提供“软服务”；二是关注政府无暇顾及的细节；三是为政府提供建议和咨询。在地震中诞生的NGO联合体——四川5·12民间救助服务中心的总协调人郭虹将此次救灾中与政府的良好合作，归因于一开始NGO的自我定位准确。
有资料显示，95％以上的NGO遵循“帮忙不添乱、参与不干预、监督不替代、办事不违法”的原则，积极寻求与政府合作。实际上，与政府保持一致，取得政府的认可，是NGO活动成功必不可少的前提条件。“在与政府进行互动的过程中，NGO采取的策略是先积极主动地和政府沟通，取得政府的信任和认可，在此基础上，再推进进一步活动”[2]。
在汶川大地震中的NGO，大都通过自身努力得到了政府的认可乃至好评，国内报章和网络上的相关报道也被观察人士认为是罕见的。可以想到，中国的NGO或许从此将获得社会更大的尊重，争取到更多便于发挥功能的活动空间。
行政力量与民间力量的共同参与、携手合作，成为抗震救灾的新模式，亦可为中国转型期社会治理改革探出一条新路。中国要推进市场经济，就必须完善相应的配套要素建设，除了市场要素外，一些重要的社会组织、非政府的民间组织，也是市场经济条件下市民社会应有的基本要素。
应该看到，目前政府与NGO之间的合作并非尽善尽美。在政府与NGO的合作中，还存在一些有待解决的问题。一是在国内许多官员的头脑里，总以为公民成立自己的组织，就是想分享他们手中掌握的权力。实际上，对于绝大多数的非政府组织来说，他们无意于分享国家的权力，只是希望遵循一套独特的做事方式和价值理念，为社会提供各种公共品。这些活动，有公益性的，也有互益性的。它们的存在，不但极大地丰富了我们的社会文化，而且填补了政府许多未尽的服务空白。二是有些政府官员担心NGO在社会治理方面会给政府制造麻烦。2008年5月13日晚上，“根与芽”办公室主任罗丹和另外一些NGO人士一起来到共青团四川省委，表达了参与抗震救灾的愿望，被告之只能以志愿者的方式，不提倡其他方式。“现在还是有一些制度性的制约，跟我们现在整个社会管理思路有关系。”罗丹指出，“实际上政府还是对政府控制以外的任何力量有着担心，对公民的自由度非常谨慎。”因此政府与NGO的合作，存在着制度局限[3]。来自成都的NGO——成都城市河流研究会秘书长田军说：“我们这里什么专家也有；NGO这东西比较复杂，政府一直很担心我们的活动会影响稳定，但现在我们有的是灵活性和有经验的志愿者。”[4]三是NGO的批评与其倡导的一些独立性理念很难让一些政府官员接受。NGO不仅仅意味着一种组织形式，一种公益事业的实现机制，它更深刻的含义是体现了一种新型的治理理念。20世纪七八十年代以来，治理转型成为全球范围内的话题，它反映了人们对政府作为单一公共事务管理主体的质疑。传统的、通过政府体系来实现公共事务管理的模式，在信息化和全球化的时代，显露出诸多弊端，人们不断反思和探讨，期待多元主体、社会自治的“治理”型秩序的呈现。NGO和公民社会理念在现代社会的复兴，正是在治理秩序的背景下出现的，它体现了多元社会自治的治理观念。所以，NGO不仅是为了承接政府办不了的事情，作政府的帮手、公益事业的补充、更多社会资源的筹集渠道等，实际上，NGO是社会自治的独立主体，体现了新型的治理理念[5]。在一些墨守成规的政府官员看来，这种独立性的治理理念似乎就是一种“异己”力量，因而不愿意给予支持和扶持。四是部分NGO对政府也缺乏必要的信任。有一些捐赠者质疑：“我捐出的钱和物，到底最后能否发放到最需要的灾民手中？”在很多个人及民间机构对官方某些部门和机构的做法缺乏必要的信任度的时候，他们大都选择了直接介入，这从一个侧面考验着政府的公信力与执行力。如在成都某小区出现救灾专用帐篷等，在涉及捐款捐物的透明度以及捐款捐物的发放过程中的物资积压甚至徇私舞弊上，很多NGO放弃了官方的救助渠道，亲自发掘与参与救助流程。“我们本身就是一个慈善基金会，所以就没有必要把钱捐给政府部门或者当地救灾组织了。我们要亲力亲为，直接面对援助项目，”一家基金会的负责人如是表示[6]。
上述情况表明，政府与NGO之间还缺乏必要的相互信任。而政府与NGO合作的前提就是相互信任，缺乏信任不可能建立起良好的合作关系；政府与NGO之间缺乏必要的信任，也妨碍着中国NGO的健康发展。尽管NGO在中国的发展比较迅速，但从整体上看，我国的NGO数量仍然偏少。国际上每万人拥有NGO的数量，法国为110个，日本为97个，我国只有2.1个；我国NGO总支出约占GDP的0.73％，远远低于发达国家7％的水平，也低于4.6％的世界平均水平[2]。我国NGO与政府合作中的问题以及NGO的发展水平远低于发达国家，其原因当然是多方面的，但不可否认，政府对NGO的发展持有一种不信任态度应该说是其中的重要因素之一。
四、政府社会管理中与NGO合作关系的构建
当今在西方许多国家已形成一种趋势，即政府逐渐从单纯的公共品生产者角度中退出，演变为公共品的购买者，政府用纳税人的钱，大量向NGO购进纳税人所希望得到的公共服务品，然后免费提供给社会。这意味着，NGO在这些国家将承担越来越多的社会管理和社会服务功能。从某种程度上说，社会的繁荣发展取决于非政府组织存在的多少。在这样的背景下，社会治理必然是多元的，即仅仅依靠政府这一种主体和力量远远不够，NGO在现代社会中理应是当然的社会治理主体。社会治理主体多元化，决定了各主体之间必须具有相互合作的关系；同时，社会治理虽然存在多元主体，但各个主体之间的关系并不是平行的，从现有的社会组织结构来看，以中国共产党为核心的各种党团组织和政府组织一直在主导着中国社会的发展。这一特点决定了NGO与政府合作的丰富内涵。
(一)NGO与政府的合作关系
NGO与政府的合作关系包含以下几层含义。
1.指导关系
NGO虽然具有一定的独立性，但并不意味着可以完全无视政府的主导地位。应该注意的是，政府与NGO的关系并非领导与被领导的关系，更不是管制与被管制的关系，而是一种指导与被指导的关系。所谓政府指导是指政府在其职能、职责或管辖范围内，为适应复杂多样的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规范或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等方式，谋求公民或团体同意或协力，以有效地实现一定行政目的的行为。政府指导的主要特点是其行为不具有国家强制力。
政府对NGO的指导并不是恣意的，而是在法律框架下的依法指导。政府指导的最大特点就在于它的灵活多样性，能够适应瞬息万变的现代社会，弥补现有法律的不足，因此，要求政府指导行为都须有具体的法律依据是不现实的，这样只会大大缩小政府指导这种新型行政管理手段的生存空间，难以充分发挥其应有作用。但也不能因此便认为政府指导可以不需要任何法律依据，毕竟政府指导是以行政权力为背景的，一旦不受任何法律约束，将会如脱缰的野马，恣意横行。解决法律制约性与政府指导灵活性的矛盾的原则是：对政府指导行为需要作出适度的法律规范。适度的界限是保证政府在实施指导行为时，行政自由裁量权能够合法、合理、公正、有效地行使；在难以把握这一界限的情况下，则宁可稍宽一点。为此应建立相应的监督与救济机制，保证裁量判断、决策过程中的公开及其他公正程序的程序统制。鉴于此，不要求所有的行政指导都必须有行政行为法的依据，但要求必须有行政组织法上的依据，即必须在组织法所规定的权限范围内行事，凡超越组织法规定的权限范围所为的行政指导，即为无效的行政指导；同时，行政指导必须遵循法的一般原理与原则，并受到政策的约束。另外，也要在行政程序法中和其他各类法律中对行政指导作出相应的规定。
当前的问题是，规范NGO与政府关系的法律法规不健全，NGO难以取得合法身份，这不仅制约了NGO的发展，而且也不利于建立政府与NGO的正常指导关系。目前，规范中国非政府组织登记管理的两个主要法规——《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都规定，登记注册由各级民政部门来管，而日常性事务由业务主管单位管；在成立登记时，发起人必须向登记管理机关提交业务主管单位批准文件。由于现行法规设置门槛较高，一般非政府组织很少能够取得合法身份，因为要找到一个主管单位并非易事。
长期以来，政府对NGO持既不支持也不反对的态度，针对NGO管理的法律法规滞后，大多数地方政府没有相关部门愿意接手对NGO的管理。国内草根NGO往往没有注册，缺乏合法身份，有的只好在工商部门注册，但这样一来便出现了做慈善做公益还需纳税的问题。
2.伙伴关系
作为社会治理的主体，NGO与政府应当建立起一种密切合作的伙伴关系。NGO与政府通过彼此密切的沟通与配合，共同达到彼此的公共目标，并培养出伙伴之间深层的信任感，才能得以维系长远的伙伴关系。实际上，政府与NGO，二者之间的高度合作和相互支持是最主要的方面。在研究NGO的生存状态时，必须考虑它们与政府的合作关系，而不只是理想化地将它们置于“独立”地位。一般而言，建立亲密的伙伴关系应沿着三个基本层面发展：一是建立互信。互信的确立是成功伙伴关系的核心，加强政府与NGO之间的沟通，增强彼此间的信任；二是共享信息。信息的共享是伙伴关系的基础。现代社会中，信息往往是决定性的因素，单一的政府系统不可能捕捉到所有的信息，并且政府的行为包括收集信息本身就具有滞后性，而NGO根植于公民社会，发挥它们的能动作用，通过建立政府与NGO的信息共享系统，能够更好地发挥维护社会公共安全的职能；三是建立有效的沟通渠道。有效的沟通渠道是维系伙伴关系的必要条件。政府与NGO形成良好的沟通渠道，建立覆盖全社会的维护公共安全的防御救助系统，更好地维护社会公共安全。在抗震救灾中，攀枝花市警方接到举报，称该市东区志愿者协会违规接受捐赠。根据有关规定，抗震救灾接受捐赠的主体为中国红十字会和中华慈善总会。因而，张国远以攀枝花市东区志愿者协会秘书长兼任NGO四川地区救灾联合办公室总协调人的身份，受到了警方的调查。警察检查了账目，并未发现钱款的异常。仔细问讯和笔录之后，他们还是奉命请张国远一起回趟攀枝花，以便给上级机关做出更为详尽的说明。随后的调查虽然证明了张国远的清白，但他仍然被困扰了很长一段时间，当地政法委、组织部、团委等不断打电话了解相关情况。事后，张国远无奈地说：“如果当时及时报告了我们的计划，并且以依托政府的名义做，或许就不会有现在的麻烦了。”[3]这一典型事例说明，NGO与政府缺乏有效沟通会带来怎样尴尬的后果。
3.监督关系
NGO与政府的合作关系中不可缺少的是监督关系，这种监督不是单向的监督而是相互的监督。作为政府部门而言，行使的是公共权力，如果失去监督与制约，必然会导致权力的滥用并且滋生腐败。邓小平早在1980年就指出：“要有群众监督制度。”[7]胡锦涛总书记在中共十七大政治报告中也郑重提出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”“加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。”[8]因此，监督政府NGO有责无旁贷的义务。例如，善款使用的合理性调查需要各个领域的非政府组织的参与，他们的专业优势、灵活反应性可以为善款使用提供合理信息，确保善款流向的科学决策。有学者提出，此次汶川大地震，就善款使用问题，应该发挥中国非政府组织的作用。
(二)政府对NGO的监督
对NGO来说，政府监督同样重要。政府对NGO的监督，重在促使其发挥在公民社会中积极的平衡作用以及构建和谐社会的作用。政府对NGO的监督包括以下三个方面。
1.放松对NGO的管制
中国NGO的发展现状，总体来说偏弱，原因在于没有得到政策、法律法规环境充分的支持。NGO面临注册难、缺乏资金来源等问题，同时能力也偏弱。汶川大地震可能会成为NGO发展的一个转折和契机。当然，这还需要政府提供更为宽松的环境支持，在灾后重建中，让它们有充分发挥力量的空间。早在6年前，民政部等有关方面就开始对非政治性的、社区性的非政府组织是否需要主管单位展开论证。但时至今日，并无实质性进展。要切实解决NGO的登记管理障碍，改登记制为备案制，让NGO首先取得合法的身份，才能够谈得上发展。目前，广东省已将非政府组织登记时必须有业务主管单位的规定，改为有业务指导单位即可，实际放宽了对非政府组织的注册管理。期待其他省市也能够实行类似举措，给非政府组织“松绑”。
2.促使NGO规范化运作
规范化运作是NGO得以生存下去的根本，没有规范或者失去规范的NGO将不可避免注定是短命的。在抗震救灾中NGO发挥了巨大作用，但这毕竟是一种临时性的工作，而灾后重建的路更长、工作更艰苦。应该明确的是，灾后重建的主体还是政府，但同样需要有NGO、志愿者等民间力量来做一些软性服务，甚至满足一些紧急需求。进一步说，NGO存在的意义并不只在于这一次的抗震救灾和灾后重建，它更在于构建和谐社会中发挥其独特的作用。因此，对于NGO来说，规范化的运作显得尤其重要。政府应当督促各种类型NGO建立规范和约束自身的规章制度与公约，使其运作公开、透明，符合法治化、民主化的要求，符合社会治理的总体目标。总之，如何发挥NGO本来的社会功能，如何在制度形式、法律条例、管理模式、活动方式、社会形象乃至员工队伍和管理运作上完善与发展，这不仅是NGO自身面临的问题，也是政府所面临的问题。
3.将NGO发展纳入国家规划，提升NGO的服务能力
国外NGO发展的经验证明，一个国家民主意识越强，民间组织就越多；经济规模发展越大，NGO组织发展就越快。所以说，NGO是社会、经济协调发展的产物。在当代经济迅速发展的中国，必将带动新一轮NGO的发展。我国目前NGO的资金来源渠道主要有政府拨款、成员会费、社会各界捐助以及非营利目的的服务所得等。从目前现状看，政府拨款仍然是NGO发展的主要经费来源。虽然有学者怀疑这样会影响和阻碍NGO的独立性，使得NGO成为政府的派出机构，而事实上，政府的财政拨款不失为NGO发展的契机。NGO的根本目的是要向社会提供一定的公共产品和公共服务，在NGO发展的初级阶段，资金来源决定了目前我国有相当一部分NGO都面临严重的财务危机。因此，保证政府对NGO的财政支持，通过直接拨款或减免税费等政策，让NGO得以正常运转，就可以保证其向政府和社会提供必要的支持能力，充分发挥其为社会发展所带来的“杠杆效应”。目前NGO的发展，应该说还处在一种无序的状态之中。这种无序的状态给政府拨款带来困惑，因此将NGO发展纳入国家规划，使之在各个领域都能够均衡发展，对于NGO的健康发展也是十分有利的。
4.加强对NGO资金的使用和流向进行监督
在赈灾中，一些NGO也接受了社会捐赠的大量款项。以香港乐施会为例，到2008年5月底，动用的专项资金即达4 000万港元。对这笔资金的使用和流向，除了有内部监督外，还需有外部的监督。外部监督包括政府、受益人和第三方独立审计。政府主要是通过税务部门的审查来进行监督。有这样多重的监督就能够保证善款的合理使用。
通过建立政府和NGO之间良好的合作关系，NGO也可以成为公共物品的提供者，而政府则从NGO那里购买服务，这样，一方面有利于政府搞好管理，另一方面非营利组织也有了较充足的资金来源，同时公众又可享受到高质、低价的多样化服务，可谓是方方得利。
五、结语
现代社会是一个公民社会，结社是正常社会秩序的一部分，特别是在教育、医疗、社会服务等主体公共服务领域，必然有大量的合法的NGO存在。在汶川大地震的抗震救灾中，NGO显示出前所未有的行动力和作用力，是与中国公民社会的发展和能力积累有关的。近年来，不仅登记注册的社会组织以年均10％的速度递增，趋近40万家，而且社区组织、农村合作社组织、各种草根组织等形式越来越多。在NGO快速发展的基础上，处理好政府与NGO的关系，需要的是法律的“规则”，而不是控制。控制是指限制NGO的各种行为，规则是指在政府与NGO的关系之间确立一些一般性的原则，比如法制原则、平等原则、协商原则、相互监督原则等，从而保障NGO行为的效力。对现代社会而言，应该是减少控制，加强法律规制。在现行法律法规日趋完善的情况下，一个有利于NGO成长的法制化的外部环境正在逐步形成。在经济市场化和社会多元化的进程中，公民参与的热情越来越高，公民自由、自主、自治和志愿服务的意识不断养成和觉醒起来，NGO在中国将迎来一个发展的高潮。随着经济的发展和社会的进步，自上而下的人为的行政限制会越来越减少，政府与NGO的关系将越来越和谐，一个成熟的公民社会正朝我们大步走来。
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