依法行政视域下的农地征收考察，本文主要内容关键词为：视域论文,农地论文,依法行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1003-6636(2007)03-0065-07；中图分类号：F321.1；文献标识码：A
当前，农地征收已成为当代中国社会的三大热点问题和三大“顽症”之一，① 引起了政府和全社会的高度关注，成为当今农村最大的聚焦点。而在农地征收中，最突出、最严重的问题是非法征收农地。实践证明，农地征收合法与否，是否始终做到坚持依法行政，对保障失地农民合法权益、确保农地征收工作顺利进行、加快推进农村城市化进程具有举足轻重的作用。因此，对农地征收合法性问题探讨，是新时期全面建设新农村与构建社会主义和谐社会的重要课题。
一、我国农地征收中违法行政现状考察
(一)农地征收中违法行政的主要表现
征地是国家为了公共目的，强制性地将原权利主体所有的土地收归国有的政府行为，因此，违法征地的性质就属于政府违法。[1] 150其基本特征是政府与国土管理部门的行政人员违法行政。总的来说，征地过程中的违法行政表现为两方面：一方面是非法批准征地；另一方面是合法批准后的非法实施。主要表现为：
1.非法批准征地
(1)省、市、县、镇各级政府非法批准征地
首先，省级政府越权批准征地。当前，农地征收过程中的违法行政最突出的方面是省级政府越权批准征地。我国新《土地管理法》② 第45条明确规定：征收基本农田，超过35公顷(即525亩)基本农田以外的耕地和超过70公顷(即1050亩)的其他土地，必须经国务院批。③ 然而，据国土资源部的有关调查表明，目前我国各地省政府非法行使本应由国务院行使的审批权的现象比较严重。一方面是省级政府越权审批设立开发区。当前，我国开发区设立过多过滥，占用了大量耕地。据国土资源部不完全统计，全国共设立开发区6015个，规划面积3.54万平方公里，其中相当数量是耕地，而且有的是高产田。开发区的规划面积已超过现有城镇建成区面积的总和。[2] 另一方面是城市建设占用了大量耕地。据国土资源部调研，不少城市违反城市总体规划，追求时尚，相互攀比，不切实际地建设宽马路、大广场、大草坪、主题公园，有的还盲目扩建大学城、行政中心等。[2]
其次，市、县、镇政府非法批准征地。我国新《土地管理法》第45条明确规定：市、县、镇政府不具备征地审批权，但他们往往通过改变地类、为新《土地管理法》实施前的违法用地补办手续、将集体土地报成国有土地等弄虚作假的方式，将应报国务院或省级政府审批征收的土地，自行批准征占。这样的例子在我国各地已举不胜举，在这略举两例：一是1999年12月至2000年6月，某省会城市一区政府虚构违法事实，以补办手续为名非法批准征地近200亩。二是2000年6月，四川省某重点小集镇与用地单位签订“征地协议”，由镇政府一次为用地单位征收土地252亩。[1] 152
(2)政府职能部门擅自征地
新《土地管理法》规定，政府职能部门无权审批征地。然而，政府某些职能部门(如交通、水利、开发区等部门)为了自身用地需要，不经有审批权的上级机关批准，撇开土地行政主管部门直接与农民签订协议，征占土地。以这种形式违法征地的情况很多，如2000年，河南省某市交通局与被征地村组非法签订征地协议，擅自征地1931亩，修建平驻公路。[1] 152该交通局不仅非法行使征地权，而且从数量上看，已经远远超过土地管理法的有关规定。
(3)边报批边征占
这是指建设用地单位一边组织报批，一边实施征地、用地，这种现象在城市规划区及交通用地上都较为普遍。较为典型的是渝黔高速公路的非法征地。1997年底渝黔高速公路项目向国务院申报用地，按照法定程序国务院于1999年批准用地10022.8亩。但实际上该项目于1997年在向国务院报批用地时就已经开始征收土地。[1] 153
(4)搭车征地，超批多征
这是违法征地的另外一种形式。当前，由于多种因素的制约，加上严格的土地管理，许多部门、单位以及某些有私利的个人不能再明目张胆地与法律作对，于是他们采取变通手法，搭重点工程之车，超过批准面积多征预留。这种违法方式征地在交通等线路工程用地方面非常突出。如渝黔高速公路项目违规多征收土地1588亩；京沈高速公路宝坻至山海关段项目多征占土地2722亩。[1] 153
2.合法批准后的非法实施
当前，由于土地制度和法律制度的缺陷，许多地方在因公共利益之需要经有权部门合法批准征地之后的实施过程中违法行政，也严重侵害了农民的合法利益。主要表现为：
(1)违反征收土地“两公告一登记”程序
我国《土地管理法》和《土地管理法实施条例》明确规定了征收土地的“两公告一登记”程序。然而，据有关调研情况表明，当前我国各地对公告程序的执行有很大差距。许多农民对哪一块地需要征收、征收数量及补偿标准等都不是十分清楚。例如，一些省在2003年以前基本上是采取协议征地，即由征地部门和村支书、村委会主任等村干部达成协议征地，而许多农民并不知情。一旦有用地项目，政府部门与村里反复协商，有的征地部门甚至多次“三顾茅庐”，即使征地补偿偏低，村干部也经不起上级部门的“苦口婆心”，况且大部分村干部都抱有“不看僧面看佛面”的心理。这样在征地批准前就已经签订好征地协议，一旦批文下来就开始用地，不少还是未批先用。至于征收土地的“两公告一登记”程序，根本就熟视无睹，即使实行了，也只是应付差事，流于形式。
(2)补偿过低
我国新《土地管理法》和《土地管理法实施条例》明确规定④：征收土地，按照被征收土地的原用途给予补偿。⑤ 根据现行《土地管理法》规定，征收农村土地应该给予原土地被征收前3年平均产值的10—16倍，但最高不超过30倍。然而，我国各地征收农村土地的补偿费根本没有按这个标准执行，就是说在土地征收中有法不依的现象屡禁不止。其中尤为突出的是国家重点工程和地方政府的重点项目严重违法行政。由于补偿严重偏低，引起失地农民极大不满。如1999年11月福建省某县修建飞机跑道征地，经县委、县政府研究决定，原则上按5000元/亩包干拨付给镇政府统筹安排征地工作。而镇政府却只按水田2000元/亩、旱地1000元/亩予以补偿，远远低于法定的测算标准.[1] 154这种以上级政府决定、基层政府执行的补偿方式严重侵犯了农民的合法权益。
(3)拖欠征收土地补偿费
在我国目前的法律框架下，除了不依法补偿外，更为严重的是拖欠被征地农民补偿费。我国《土地管理法实施条例》第25条第4款明确规定：征收土地的各项费用应当在征地补偿和安置方案批准之日起3个月内全额支付。然而，据有关调研情况表明，许多地方并未按法定的3个月期限支付。如2001年8月，山东省某市为修建世纪花园，一次征地718亩，按每亩12万的标准进行补偿，到目前为止，征地费仅支付了一半。像这样的情况，较为普遍。正如淄博市张店区马尚镇九级村支书所言：“征我们村地的，几乎没有不拖欠的”，“尤其是政府重点工程征地费到位差”。[1] 152由此可见，拖欠征地农民补偿费，已成为当今农村土地征收过程中的一个极为严重的违法行政现象，怪不得许多失地农民上访甚至阻拦、殴打征地执法人员，这不能不引起我们的高度重视。
(4)侵占、截留挪用征地补偿费和安置费
我国《土地管理法实施条例》第26条第2款明确规定，“征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用”。然而，一些地方以发展地方经济和公益事业、解决工作经费为由，层层截留或挪作它用，真正到农民手中的寥寥无几。此外，因《土地管理法实施条例》规定了“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，导致部分村干部以发展公益事业为由，挪用征地补偿费，这种现象已经相当普遍和严重。如河南省某县1998年征地，县政府挪用了农民的安置费，引起农民多次上访，至今仍未得到解决；东北某省锦阜高速公路建设征地，县、乡各级对征地款提留5％、15％，引起群众极大不满和多次上访。[1] 155
(二)农地征收中违法行政的严重危害
当前，由于现行立法本身存在内在冲突和漏洞，以及我国行政机关法治意识和宪政理念的淡薄，土地征收背离了法治原则，导致了严重的社会后果。主要表现为：
1.行政机关滥用土地征收权，权力寻租严重，腐败现象滋生
由于法律和土地制度的不健全，现阶段我国一些政府及其土地行政主管部门不仅严重违反《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规，而且还千方百计地钻法律和制度的空子与漏洞。他们滥用土地征收权，在征收土地过程中肆无忌惮地搞权地交易、权钱交易，严重侵犯农民的合法权利，损害农民的合法利益。据有关数据表明，仅2003年全国就查处土地违法案件16.8万起，738人受到党纪政纪处分，134人被追究刑事责任。[3] 108而2004年上半年，全国也发现土地违法案件46926件，立案33949件，涉及土地面积21689.5公顷，其中耕地13341.7公顷。[4]
2.耕地大量减少，人地矛盾突出，生态环境恶化
由于法律对土地征收的规定存在冲突和漏洞，无法发挥制约功能，一些地方政府以发展本地经济为由，大搞“政绩工程”——如搞大广场、主题公园，建造机场、调整公路，兴建各类开发区、旅游度假区、大学城等，把大量的农用地转为城市建设用地，导致耕地面积骤减。据统计，从1997年到2003年，我国耕地减少了1亿亩，而同一时期我国人口却年均增加1000万人，人多地少的矛盾十分突出。⑥ 然而，目前许多地方在征地过程中多征少用、征而不用，大量土地被征收后闲置，导致土地的退化。据1997年国家土地管理局的统计，全国被征收后闲置的土地高达11.65万公顷，占征地总面积的5.8％，其中耕地6.28万公顷，占闲置土地总面积的54％，且有3.45万公顷闲置地已无法耕种。[5] 而且，一些地区耕地转为建设用地后，大气、河流、水源受到污染，噪音不断，生态环境遭到破坏。
3.失地农民数量直线上升，群体上访事件迅速增多，导致社会矛盾激化，影响国家的长治久安
随着中国工业化和城市化进程的加快，越来越多的农村土地被迅速转化为城市建设用地，导致失地农民也越来越多，并呈直线上升之趋势。当前，全国共有失地农民约4000万左右，比全国农村贫困人口的数量还要大1/3多。⑦ 由于征地补偿不合理，安置不充分，加上拖欠征地款、侵占和挪用征地补偿费和安置费，失地农民的生存受到严重挑战。正如许多失地农民所言：“承包地被征掉了，我们是农民不像农民，市民不像市民，出门是宽阔马路，抬眼是工业厂房，有路可走，无地生存。”[6] 为此，农民群体性上访事件增多，引起社会矛盾激化，影响了国家的长治久安。2003年国土资源部共受理8000多件次群众上访，涉及非法占地和征地补偿安置的占60％以上。[5]
二、我国农地征收中违法行政的深层原因考察
违法征地，扰乱了正常的土地管理秩序和用地秩序，严重侵犯了农民的合法权益，引发了干群冲突，激化了矛盾，危及社会的稳定。违法征地之所以频繁发生、屡禁不止，有经济、政治、社会的根源，但法治观念的淡薄、法制的不完善、土地制度不完善和执法乏力无疑是造成这些问题的深层次原因。具体来说，主要表现在以下几个方面：
(一)依法征收观念淡薄
当前，部分政府领导和干部的依法征收观念非常淡薄。他们有的将征地权简单地理解为政府的一项行政审批权，不能科学地认识到征地是强制性地取得集体土地的所有权，会使农民永远失去其财产权，失去生存保障。甚至有人认为，征收不是政府向农民“买地”，“土地是国家的”，因此，征收土地就可以便宜地从农民手里拿到土地。更为可笑和荒唐的是，有的人认为，“剥夺”是中国经济发展和推进城市化的需要，符合中国国情，应该“合理、有效、尽快地剥夺农民。”
而对于领导违法批准征地问题的认识，也出现了一些背离法治原则的荒谬看法。如有的同志人认为，征地的出发点是为了发展地方经济，不是装个人腰包，不同于贪污受贿，不是违法犯罪。还有些同志认为，因为“发展是硬道理”，即使违法征地也不算啥，只要有好项目可以边干边报。正是由于政府领导及政府土地行政主管部门干部没有依法征收的观念，在以上错误认识的指导下，必然导致征地过程中违法行政现象的频繁发生。
(二)农地征收制度不完善
当前，我国的征地制度是计划经济的产物，与日趋完善的社会主义市场经济不相适应，与国际通行做法、惯例也不一致。这一制度在征地范围、征地补偿标准和征地程序等方面都存在一定程度的不合理，因而容易导致农地征收中违法行政的发生。主要表现在：
1.征地范围过宽
我国宪法明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”[7] 17《土地管理法》也明确规定：“国家为了利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”[7] 18法律上将征地范围界定在“公共利益”范围上，即国家为公共利益的需要，才可以动用征地权。公权必须为公而用，不能为私而用，这是符合国际惯例的。然而《土地管理法》第43条却明确规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。[7] 27任何单位和个人都可以申请征地，这样，在法律上又将“公共利益”从公共设施、公益事业等狭义的概念扩大到包括非公共利益建设在内的所有建设，导致《土地管理法》与《宪法》的矛盾与冲突、《土地管理法》的前后矛盾。正是因为法律上的内在冲突和矛盾，从而导致现实中的征地范围往往超出“公共利益”这一公共目的，并且通常是商业性项目征地数量远远多于公益性项目征地数量。由于征地范围过宽，加上滥用征地权，土地征收中的违法行政发生频率之高，是可想而知的。
2.征地补偿标准不合理
《土地管理法》规定的征地补偿，是按照被征地的前3年平均产值倍数来作补偿，这只是从被征收土地的衍生物价值来考虑，没有从农民失去赖以长期生存的财产和确保被征地农民生活水平不下降的角度来考虑。按照产值倍数补偿的办法，既不符合国际通行做法和市场经济要求，也不符合保护财产权的宪法原则。
因为农作物不同、土地区位不同及物价波动，土地的年产值很难准确确定。由于法定补偿办法缺乏科学性和可操作性，导致征地补偿过低。一些地方甚至是通过政府红头文件的形式来确定征地补偿费用，其随意性不言而喻。事实也是如此：一方面经济较发达的城市边缘地区，土地市场价格较高，用地单位与被征地单位私下协商的补偿费用往往较高；另一方面，有些基础设施建设项目，特别是远离城市的道路等线性工程，随意压低补偿标准，靠剥夺农民来发展地方经济的现象频繁发生。
3.征地程序不合理
健全而正当的法律程序是防止国家征收权滥用的保障。我国农地征收程序的不完善、不合理是造成农地征收中侵害农民合法权益的重要原因，主要表现为两方面：
一方面，征收农地公告程序不合理。当前，我国现行农地征收程序，是在农民不太知晓的情况下进行的，这侵犯了农民的知情权。土地是否被征收以及补偿标准和办法都是由政府决定，与被征地农民没有任何关系。法律规定的征收土地公告程序，是在政府批准征地以后才公告，即具有“告知”、“通知”性质，而不是事先征求意见。正是由于法律上缺乏征地前征求农民意见的程序规定，许多土地悄然无知地被征收，从而引起农民群众的极大不满。
另一方面，补偿程序不合理。当今世界上许多国家征收土地早已采取事先补偿程序。例如，法国1789年人权宣言第17条便明确规定：“所有权是神圣不可侵犯的权利。除非为了公共利益的需要，并事先给予公正补偿。”[3] 109而我国现在仍然是采取先批准征地、再在征地批准之日起3个月内全额支付的补偿程序。这种“先征后补”模式其实是在侵犯农民土地所有权的前提下进行的一种事后象征性的补偿，与国外和当今市场经济大潮提出的“先赔后征”要求是格格不入、背道而驰的。正是因为缺乏一套公平、公正、公开的征地程序，加上征地公告制度在实践中并没有得到很好执行，因此，整个征地过程无法处于有效监督之中，缺乏农民利益保护机制，从而为违法征地创造了“环境”和“土壤”。
(三)农地征收执法不力
当前，由于多种因素的制约和影响，尤其是法律制度的不完善，对各种征地过程中的违法行政现象缺乏相应的法律责任条款，无法追究这些违法行为的法律责任，使违法“收益”远远超过违法“成本”，导致压低补偿标准、侵犯农民利益的违法问题长期屡禁不止。同时，更为重要的是土地行政主管部门，由于受一些客观因素的制约和影响，对征地过程中的违法行政不能进行有效监督和严厉查处。一是地方保护和行政干预，严重影响土地管理部门的严格执法。二是缺乏强制执法手段。由于征地过程中的违法案件最终要移交司法机关、纪检监察部门处理，因此，能否有效查处违法行政问题，在很大程度上取决于纪检监察部门和司法部门。然而，这两个部门对案件的处理都有各自的处理程序和要求，往往是移交这些部门后，案件久拖不决，有的甚至不了了之。三是土地执法监察力量薄弱、经费不足、装备落后，这也是违法行政行为难以得到有效遏制的一个重要原因。
三、农地征收加强依法行政的路径选择
从以上农地征收中违法行政的原因分析尤其是制度原因可以看出，在征地过程中之所以屡屡发生违法行政现象，其根源是农民集体土地所有权的丧失。土地所有权虽然是一种财产权，但并没有得到财产权应有的保护。宪法虽然赋予了农民的所有权，但法律同时并没有对其提供强有力的保障，其权利是“虚位”的。因此，解决违法征地、加强农地征收中的依法行政，最根本、最关键的是确保农民土地所有权这一财产权的实现。为此，必须明晰农村土地产权，改变农村土地所有权的“虚位”现象。在此基础上，从多方面入手，既转变征收理念、完善征收制度，又强化监督、严格执法。只有疏堵结合、多管齐下，才能切实有效地解决农地征收过程中的违法行政问题。
(一)转变征收理念，增强依法征收观念
征收土地的目的是更好更快地发展地方经济，然而，由于部分政府领导干部没有树立正确的政绩观，认为只要能推动经济发展，暂时牺牲农民部分甚至全部利益是可以的；认为只要有好项目，即可立即批地甚至未批先用，完全不管其行为是否侵犯农民的土地所有权，更不考虑农民的合法权益。正是在这种错误理念的指导下，才导致违法征地屡禁不止。实践证明，只有按照党的十六届三中全会、四中全会精神，按照科学发展观的根本要求树立正确的政绩观，转变征收理念，树立为“社会公共利益”、“公共福祉”行政的观念，才能为农地征收中的依法行政提供前提条件。
(二)完善农地征收制度
农地征收是国家公权对土地私权的剥夺，事关人民受宪法保护的基本权利，事关国家的宪政制度和法治建设，因此，必须将农地征收纳入法制化的轨道，依法进行。然而，由于我国至今还没有制定专门的土地征收法，因而能否加强依法行政，很大程度上取决于农地征收制度的完善与否，这已成为当前亟须解决的重要问题之一。
完善农地征收制度，关键是在明确界定“公共利益”的前提下，合理确定征地补偿标准，并全额补偿到位。为此，必须做好以下两方面工作。
1.明确界定“公共利益”范围，坚决杜绝征收权的滥用，使商业性用地退出征地范围
征地范围的确定，要与宪法原则、市场经济规律、国际通行做法相一致，严格界定在公共设施、公共事业等公共利益上。只有在涉及公共利益时，才能动用国家征地权。但哪些属于公共利益的范畴，我国宪法、土地管理法都没有明确界定，这给征地工作造成了混乱。实践中，许多地方假借公共利益之名征地，实则是为了政府或特定市场主体的利益服务。然而，如果“仅仅为了某种市场主体的经济利益而强制征收土地，实际上是通过国家公权力强制夺取一部分人的利益来满足另一部分人的利益。这是国家权力对私人权利最严重的侵害”[8]。因此，必须明确界定“公共利益”范围，坚决杜绝征收权的滥用，这是完善土地征收制度的前提条件。
此外，对于公共利益以外商业性用地，在不改变公有制的前提下，一律通过市场机制配置土地，使商业用地退出征地范围。为此，必须在充分尊重农民集体土地所有权的前提下，开放农村建设用地市场，允许集体土地使用权流转进入市场。
2.完善土地征收补偿制度
在明确界定征地范围的前提下，征地工作中为确实保护农民的合法权益，完善补偿制度是完善土地征收制度的当务之急。当前，根据我国现行农地征收的实际情况和基本国情，完善土地征收补偿制度应主要包括以下几方面：
(1)扩大补偿范围。为保证补偿的公正性，必须合理确定农地征收补偿范围，这是前提条件。根据现代征收补偿理论，征收补偿范围应包括因征收而直接造成的一切财产损失。由于现代社会财产类型的多样化，征地补偿范围应包括土地等实物财产形态和一切具有经济价值的权利形态，如地上权、抵押等。为改变土地补偿范围过窄、侵害被征地农民合法权益的局面，适应现代社会征收补偿理论发展的要求，我国农地征收补偿范围应扩大为：土地补偿费、安置费、地上建筑物及青苗费、土地承包经营权损失费、残地损失费等。[3] 114
(2)合理确定补偿标准。我国现行土地法律规定的补偿标准是按产值倍数来计算的，这不符合市场经济规律和国际通行做法，也没有科学的根据。补偿标准的确定应因补偿对象不同而各异。土地实物的补偿，应根据市场价值，双方平等协调确定；土地承包经营权的补偿，应按照承包土地所取得的收益价值确定；青苗费按其预期收益补偿；地上附着物按其市价赔偿；残地补偿应按其实际损失赔偿。[3] 114
(3)补偿方式。当前，我国农地征收补偿方式比较单一，绝大多数是对被征地农民实行现金补偿，且一次性支付。根据我国各地的实际情况，补偿方式应该而且可以多样化，可以采取实物补偿、入股补偿等各种方式。
(三)健全与完善农地征收法律程序
当前，完善我国农地征收法律程序，应重点做好以下三方面工作：
1.建立批前协商、听证制度。当前，世界上许多国家一个很成熟的做法就是征收土地前和被征地者平等协商，这一点很值得我国借鉴。因此，在法律上要明确规定征地前必须听取农民的意见。如是，则现行法律应修改为：“拟征地的政府部门在形成土地征收初步方案后、报批之前，应通知集体经济组织和农民，并就征收补偿、安置方案等与他们进行协商，听取意见和建议。”[3] 114同时，应告知农民“有要求举行听证的权利”。
2.建立征地前补偿制度。土地所有权属于农民集体，因此，必须先补偿后征地，这是尊重物权的根本要求。我国“先征后补”模式从法理角度上讲是不符合国际法、国际惯例的。国外征地实践非常有力地证明了：只有设立征地前补偿程序，才能从根本上防止补偿款的拖欠和截留，才能从源头上预防权力寻租，才能真正确保农民的合法权益。
3.完善事后公告、复议、诉讼制度。土地征收方案批准后，政府部门应及时在征地地点公告。被征地农民若对征收补偿和安置方案不服，可以提起复议，复议后仍不服的可以提起诉讼，寻求司法救助。
(四)加大执法力度，依法严厉制裁农地征收中的违法行政人员
1.明确农地征收中违法行政人员的法律责任
对农地征收过程中不依法补偿、拖欠征地款、剥夺农民知情权的行政人员界定明确的法律责任，切实解决征地过程中违法行为不能依法查处的问题。对滥用征地权、擅自征地、不依法补偿、不依法征求农民意见的违法行政人员严肃依法制裁，追究其法律责任。[9]
2.坚持事前防范、事中监督和事后查处相结合，预防征地中的违法行政
加强农地征收中的依法行政，其中很重要的一点就是要对补偿落实情况的跟踪了解和督促检查，并充分调动各级政府防范和查处违法行政的积极性。同时，要充分发挥纪检监察部门的作用，建立与纪检监察部门的配合协调机制。查处和严厉制裁违法行政人员的核心是确立土地执法人员土地检察官身份，将土地部门向纪检监察机关提出的处分建议作为公诉书而不是当今的“举报线索”。
3.建全农地征收纠纷的司法裁决机制
当前，由于政府集土地征收决策者、地产交易当事人、土地管理者多重角色于一身，既当裁判员，又当运动员，这种自己监督自己、自己裁决自己的职能形同虚设。因此对被征地农民提出的征地合法性、补偿合法性等问题，应提交司法机关审查处理，避免政府对征地纠纷裁决的参与，加大司法在征地纠纷问题上的解决力度。
综上所述，由于土地制度不健全、法律制度不完善等多方面原因，导致当前我国农村土地征收中大量违法行政现象屡禁不止。为此，必须转变征收理念，完善农地征收制度，健全与完善农地征收法律程序，加大执法力度，依法严厉制裁农地征收中的违法行政行为，这既是解决违法征地问题、真正确保被征地农民合法权益的客观需要，也是促进国民经济可持续发展，构建社会主义和谐社会重要的时代课题。
注释：
①当今社会已普遍认为，农村土地征收、城市房屋拆迁、下岗失业是当代中国社会的三大热点问题。
②指2004年8月28日第十届全国人民代表常务委员会第十一次会议第二次修正通过的新《土地管理法》。
③《土地管理法》第45条规定，征收土地超过70公顷(即1050亩)的必须由国务院批准。
④具体内容详见《土地管理法》第47条和《土地管理法实施条例》第25条。
⑤当前，学术界绝大多数学者都沿用“补偿”一词，笔者认为应该用“赔偿”代替“补偿”更为合适，更能体现《中华人民共和国物权法》中规定的关于物的使用权的保护。
⑥参见《耕地6年税减1亿亩：还有多少地留与子孙耕》，国土资源部网站，2004年4月21日。
⑦全国农村贫困人口数量2003年为2900万人，转引自：李小云等，《2003～2004中国农村情况报告》，第3页。
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