社会整体利益代表机制研究——兼论公益诉讼的理论基础，本文主要内容关键词为：理论基础论文,公益论文,利益论文,机制论文,代表论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在承认经济法为独立法律部门的前提下，经济法学界对于经济法的概念、调整对象和 调整范围存在着不同的主张与学说，代表性的有新纵横统一说、国家协调说、国家调节 说、国家干预说、社会公共性说等。本文无意对上述各种学说进行评述，也无意提出一 种新的经济法概念，而是着力于考察这些主张存在哪些共同之处，并通过对这些共同之 处的分析，揭示经济法学界已达成的共识，从而谋求对这些共识的进一步发展。社会整 体利益问题就是其中的一个共识。
潘静成、刘文华及史际春等先生倡导的新纵横统一说认为，经济法是调整经济管理关 系、维护公平竞争关系、组织管理性的流转和协作关系的法，其本质属性之一是平衡协 调法。“所谓平衡协调，是指经济法的立法和执法从整个国民经济的协调发展和社会整 体利益出发，来调整具体经济关系，协调经济利益关系，以促进、引导或强制实现社会 整体目标与个体利益目标的统一。”[1](P55)王保树先生主张的社会公共性说认为，“ 经济法仅以具有社会公共性为根本特征的经济管理关系为其调整对象”[2](P30)，而社 会公共性的经济管理关系“表现为一种普遍性的措施，着眼于社会整体，而不是着眼于 某个个体，着眼于社会整体的市场管理和宏观经济管理”[2](P35)。漆多俊先生主张的 国家调节说认为，经济法的调整对象是在国家调节社会经济过程中发生的各种社会关系 ，而“维护社会经济总体效益，是国家所有的经济调节行为以及全部经济法立法和实施 活动都必须追求的目标，遵循的原则，环绕的中心，体现的灵魂”[3](P74)。杨紫烜先生倡导的国家协调说认为，经济法的调整对象是国家在协调本国经济运行过 程中发生的经济关系，包括企业组织管理关系、市场管理关系、宏观调控关系和社会保 障关系，作为调整市场管理关系基本原则的社会利益原则，是指“政府对市场进行管理 、监督，要从社会整体利益出发来考虑”[4](P168)。
可见，社会整体利益是各种经济法学说的重要范畴，在经济法理论中居于至关重要的 地位。本文试从代表机制角度对社会整体利益问题作一初步的探讨。文章第一部分对社 会整体利益作了初步的界定；第二部分探讨了经济法与社会整体利益的关系；第三部分 与第四部分分别研究了社会整体利益的两种代表机制，最后得出一简短的结论。
一、社会整体利益的界定
1.我国现行法律的有关规定
在我国的各种法律法规中，并无“社会整体利益”的明文规定，但对与其类似的概念 如“公共利益”、“社会利益”、“社会公共利益”等均有所规定。例如，有关公共利 益的规定如：《宪法》第10条(以及《土地管理法》第2条)规定国家对土地实行征用的 条件是“为了公共利益的需要”，《行政处罚法》规定其立法目的之一是“为了维护公 共利益和社会秩序”(第1条)，《著作权法》规定著作权人行使著作权时“不得损害公 共利益”(第4条)，而《专利法》第52条规定“为了公共利益的目的”可以对专利权实 行强制许可，等等；有关社会利益的规定如：《宪法》规定公民在行使自由与权利时不 得损害“国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法的自由和权利”(第51条)；有关 社会公共利益的规定如：《民法通则》规定民事活动的基本原则之一是“不得损害社会 公共利益”(第7条)，并且规定“违反社会公共利益的”民事行为无效(第58条)，而《 合同法》也同样规定了订立合同应遵循“不得损害社会公共利益”的原则(第7条)、“ 违反社会公共利益”的合同无效(第52条)，此外，《票据法》、《证券法》、《个人独 资企业法》等也均对社会公共利益作出了相应的规定。
上述法律法规的规定表明：第一，公共利益、社会利益、社会公共利益等在本质上并 无根本的区别，其基本含义均为全社会全体成员的共同的、整体的利益，既区别于社会 成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的简单加总，也与国家利益相区别(如宪法 第51条的规定)；第二，社会利益、社会公共利益等在法律中的主要作用往往是对个体 权利的一种限制，是个体权利行使的界限与范围之一，而维护社会公共利益是法律的立 法目的之一，不得损害社会公共利益更是社会个体成员从事各种活动的一项基本原则。
此外，值得注意的是，《立法法》第4条第一次出现了“国家整体利益”这一概念。该 条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制 的统一和尊严。”
2.概念辨析
从性质上分析，社会利益、公共利益与社会公共利益是同一的，但各有侧重。“社会 利益”这一概念从主体的角度强调利益主体是社会，“公共利益”这一概念则从利益的 性质角度强调此种利益的公共性而与私人利益相区别，“社会公共利益”这一概念则综 合了此种利益在主体、性质上的特殊性从而更加明确。因此，学者们均将社会利益、公 共利益、社会公共利益视为同一概念。[5]而在立法中立法者对这三个概念也均未作区 别，而是随意、交替使用，甚至出现同一法律中使用不同概念的情况。例如，宪法第10 条使用“公共利益”，而第51条使用“社会的利益”，《专利法》第5条使用“社会公 共利益”，而第52条使用“公共利益”。
从法律概念科学、规范的要求出发，笔者认为以“社会整体利益”概括、取代上述三 个概念更为妥当。第一，社会整体利益强调了利益的主体是社会，这一点与社会利益、 社会公共利益相同，以此与个人利益相区别。第二，社会整体利益更加明确地揭示了社 会利益的产生机制。社会公共利益虽然反映了社会利益的公共性特征，但是却不能揭示 此种利益是如何形成的，更无法界定私人利益与公共利益的本质区别。按照系统理论的 观点，“若干事物按某种方式相互联系而形成一个系统，就会产生出它的组分和组分的 总和所没有的新性质，叫做系统质或整体质。这种性质只能在系统整体中表现出来，一 旦把系统分解为它的组成部分，便不复存在”[6](P29)。社会就是这样一个系统，虽然 作为其组分的个人存在着自己独立的意志、利益，但是当他们按照一定的方式、结构组 成社会这个系统时，就产生了单独个人所不具备的整体性的意志与利益，也即社会整体 利益。因此，整体性较之公共性更能准确地揭示与代表社会利益的本质特征，而且更能 说明社会利益是人们组成社会后才产生与具有的独立的利益，与社会成员的利益有着本 质的区别。有学者指出的“社会由个人所组成但又超越个人私人性而具有社会公共性” 中的“社会公共性”[7]很显然应当是“社会整体性”。第三，社会整体利益可以有效 地与局部利益、地方利益相区别。社会公共利益虽然也强调社会这一主体，但其重点仍 在于公共利益即社会利益的公共性特征。而局部利益、地方利益等在一定范围内相对于 各成员的利益而言，同样具有公共性的特征，从而同样可能被视为社会公共利益。而社 会整体利益则强调社会作为一个系统、一个整体所拥有的利益，而局部、地区等只是社 会这一系统中的子系统，它们的利益仍然与社会整体利益有着本质上的区别。因此，确 立社会整体利益的观念，可以从观念上有效地抵制立法、执法中的部门保护主义、地方 保护主义倾向(因为这些倾向正是以社会公共利益为名而从事的，但不可能名正言顺地 以社会整体利益为名而从事)，而这也正是《立法法》第4条所确立的国家整体利益的立 法原则的本意与出发点。[8](P11)第四，我国最新的立法文件开始接受并使用整体利益 这一概念。《立法法》作为调整我国立法活动的基本法律，明确规定：“立法应当依照 法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”(第4条) 。虽然该法为了规范部门立法与地方立法，使用的是“国家整体利益”一词而非社会整 体利益，但一者使用了“整体利益”的概念以区别于部门利益与地方利益，反映了立法 者对整体利益的认同与肯定；二者正如下文所分析的，该法中的国家整体利益实际上应 当理解为社会整体利益。
3.国家利益与社会整体利益
从概念上分析，“国家利益”一词有两层含义：一是国际政治范畴中的国家利益，指 的是一个民族国家的利益，与之相对的概念是集团利益、国际利益或世界利益；二是指 国内政治意义上的国家利益，指的是政府利益或政府代表的全国性利益。[9](P4)本文 所探讨的是第二层意义上的国家利益。虽然有部分学者对国家利益的客观存在持否定态 度，但大部分学者对此持肯定意见。[10](P129)至于国家利益的具体内容，则取决于学 者们对社会整体利益与国家利益的关系的看法。一种意见认为社会整体利益与国家利益 属于两种不同的利益，“社会利益与个人利益、集体利益、国家利益四者是并列关系” [5]，“严格说来，国家利益是一种和社会利益有区别的公共利益，政府是国家利益的 代表”[11]。“过去只讲国家利益，而将社会利益包含于国家利益之中，这是过去‘国 家——社会’一体化的政治经济体制的反映。”[12]依照此种观点，则国家利益应当是 指政府利益。另一种意见认为国家利益与社会整体利益是统一的，国家利益就是社会利 益。[13](P61)“国家利益不仅在形式上表现为社会公共利益，而且也确实包含有社会 公共利益的内容。”[10](P133)
笔者认为，从国家产生的根源与目的出发进行考察即可发现，国家本身即是为维护社 会整体利益而产生与存在的，其本身并无特殊的利益，社会整体利益即是其利益。然而 ，国家是由国家机器组成、由政府作为代表的，作为凌驾于社会之上的政府又具有自己 独立的利益(如政府的权威、政府组成人员的整体利益等)，这种独立的利益往往以国家 利益的名义出现，从而导致国家利益所具有的双重性，学者们对社会整体利益与国家利 益关系的分歧也正缘于此。因此，严格意义上的国家利益应等同于社会整体利益，就社 会这个大系统而言，其内部存在着个人利益、集体利益及政府利益。社会整体利益则是 诸种作为社会成员和组成部分的主体利益发生整合而产生的特殊利益。
4.内容界定
正如前文所述，社会整体利益作为社会这一系统所具有的独立的利益，区别于社会成 员个体的利益与部分社会成员所组成的子系统的利益(就相对于社会整体利益而言，可 统称为社会个体利益)。这种区别，不仅表现在主体的特殊性上，而且更主要的体现在 利益内容的特殊性上。社会整体利益并非社会个体成员利益的加总，而是其组成社会后 整体突变而形成的利益，因此它与个体利益在内容上并不具有同等性与可比性。“它包 括：(1)公共秩序的和平与安全；(2)经济秩序的健康、安全及效率化；(3)社会资源与 机会的合理保存与利用；(4)社会弱者利益的保障；(5)公共道德的维护；(6)人类朝文 明方向发展的条件；等等方面。”[5]
二、经济法与社会整体利益
应该说，法律就是为了调整利益关系而产生与存在的。在整体社会和利益体系中，总 体而言存在着两大类利益冲突需要包括法律在内的规范体系予以调整，即社会个体利益 之间的冲突、社会整体利益和社会个体利益之间的冲突。就法律规范而言，总体上可以 认为公法调整后者，而私法调整前者。传统的法律体系与法学理论也正是基于这样的认 识而建立起来的。①(注：有关公法与私法的划分标准中的各种学说，实质上只是从各 个不同的角度说明了这一问题，尤其以“目的说”或“利益说”最为直接与明确。见史 尚宽著《民法总论》，中国政法大学出版社2000年版，第4—5页；梁慧星著《民法总论 》，法律出版社1996年版，第27页。)但是到了现代社会，这样的分类与认识面临着深 刻的矛盾和严峻的挑战。
1.社会个体利益之间的关系与社会整体利益密不可分，并不能截然划分。处于自然经 济和早期资本主义时代，由于技术的落后、信息的闭塞与联系的疏远，社会尚未形成一 个严格意义上的系统，社会个体之间的利益关系尚未对社会整体利益产生深远的影响， 因此个体利益之间的关系与社会整体利益在一般情况下是可以严格区分的。但是现代社 会中，由于技术的发达、信息广泛传播与联系的日益加强，社会已成一个有机的系统， 从而个体之间的关系必然对社会整体产生直接影响。因此，社会个体利益之间的冲突必 然对社会整体利益产生严重的影响。固守着公法与私法的界限，无法适应社会整体生存 与发展的需要。私法开始引入社会整体利益的要素，对私权利进行必要的限制(如民事 行为不得损害社会整体利益)，从而步入公法化的发展阶段；而公法亦开始渗入私的因 素，将社会个体利益纳入社会整体的利益体系中并达至两者的有机统一，从而步入私法 化的发展阶段。但是，无论是私法公法化还是公法私法化，均只是以固有的调整方法吸 纳新的利益关系，而不同的利益关系往往有着不同的调整要求，此种“化”的效果并不 能达到预期的目的。即使创造出新的调整方法，也由于无法纳入固有的调整体系与基本 理念，而造成法律规范体系的内在矛盾与冲突。例如，行政法学界所倡导的行政指导、 行政合同等新的调整方法，既与行政法的行政隶属关系的本质特征相悖，也与行政指导 、行政合同的内在要求不符。
2.社会整体利益并非仅由社会个体利益被动、顺其自然地整合而成，也完全可能而且 需要主动地整合而成。长期以来，自由市场经济的理念要求人们放任社会个体的行为， 并坚信其行为与利益自然形成社会整体的利益。但是，现代经济学已经揭示，由于存在 外部性、信息不对称及自然垄断等原因，“对个人来说是妥善的行为，有时对整个国家 说来却是愚蠢的事情”[14](P21)。为了谋求社会整体的生存与发展，需要对个体的行 为进行有机的整合，从而消除其外部性，并且主动地实现最佳社会利益。但是传统私法 并不能担负起这样的任务，即使在不断公法化的今天，也仅是停留在被动地消除外部效 应上，其法律理念仍然在于保障社会个体仰赖利益引导而行事：“尤其对于经济生活， 国家并无进行广泛干预的职权，只在维护公正自由的竞争秩序的必要限度内，才可进行 干预，而由市场参加者的自由意志和市场经济客观规律发挥作用。”[15](P28)
在世界经济一体化、国际竞争日益激烈、技术发展日新月异的条件下，知识经济背景 下贫富差距日渐拉大。作为融入世界经济体系的发展中国家，我国如果不对全社会经济 个体的行为、利益进行有机的整合而听任其依照市场规律的作用从事经济活动，则国民 经济的发展是不可能得到有效的保障的。这一整合的任务也即经济法之使命。
基于所有法律调整社会整体利益与社会个体利益之间关系的现实，为了强调经济法与 其他法律部门的区别，有学者主张经济法是调整社会整体经济利益，认为“经济法的基 石范畴是社会整体经济利益，也就是狭义上的社会利益”，“社会法保护的是全方位的 广义社会利益，经济法保护的是狭义社会利益，具有鲜明的经济性，而且主要在经济运 行中发生效力。”[16]我们认为这一观点不妥，虽然调整社会整体利益与社会个体利益 之间的关系是整个法律体系的共同任务，但仍不能将社会整体经济利益作为区别经济法 与其他法的标志。因为：第一，各个部门法从不同的角度、以不同的方式对社会整体利 益进行调整，这才是部门法的最主要区别，而不是社会整体利益中的内容属性。第二， 诚如该学者所指出的，“广义上的社会利益包括物质利益即经济利益和精神利益”，倘 若经济利益归经济法调整，精神利益由其他部门法调整，很显然既不符合法律调整的实 际情况，也不可能为法学界所普遍认同与接受。第三，经济法所调整的内容并非局限于 经济利益。既然社会整体经济利益是指“社会整体已经达到和将要达到的财富状况”， 则经济法的众多调整对象并不能归入其中。例如，环境利益、经济秩序等经济法的重要 调整内容并不必然能归入到经济利益之中。第四，经济利益实际上也为其他法律部门所 调整。现代社会经济利益的重要性使整个法律体系均从不同角度以不同方式对经济利益 进行调整，不惟经济法如此[17]。例如刑法、民法、行政法等均如此。因此，基于经济 法的特殊调整对象与任务，我们认为应确立经济活动中的社会整体利益为经济法的价值 目标。
三、国家作为社会整体利益的代表之利弊
社会整体利益的主体是公共社会，但公共社会并非实在的主体，其利益必需有一个实 在的主体予以代表与维护，否则容易遭受其他主体特别是社会个体成员的侵犯与损害。 无论就其产生的动因，还是肩负的历史使命，以及其所享有的各种权力与方便，国家无 可争议地成为了社会整体利益的代表。此种代表，不仅体现在确认社会整体利益的内容 及其与社会个体利益之界限，而且还体现了当社会整体利益受到损害时动用国家机器进 行救济与维护。因此，不难理解为什么在经济法理论领域有着诸多以国家为主导地位的 学说，如国家干预说、国家调节说、国家协调说。
国家作为社会整体利益之代表，其有利之处在于：
第一，国家作为社会整体利益之代表具有合法性与正当性。由于国家之产生本身便是 全社会之共同需要，相对于任何特定之社会个体，国家更具超然性，除了代表社会整体 利益，它并无自己特殊的利益，能为全社会成员所认同与接受。
第二，国家的组成与运作机制保障了社会整体利益之代表的合理性。就国家立法机关 而言，由社会全体成员的代表所组成的这一机关，本身集中了全社会的利益要求与意志 ，通过一整套严密的规则，整合而成国家的意志，并通过法律与决定等形式表现出来。 宪法则从根本法的角度保证了这种整合与表现过程的合理性。而国家的行政与司法系统 ，则无论是从执行法律的角度，还是从适用法律处理具体的利益冲突，都是在社会整体 利益与意志的前提下进行的。因此，组成国家的立法、司法与行政体制保障了其代表社 会整体利益的合理性，这是任何其他组织或个体成员所不能具备的。
第三，国家作为社会整体利益的代表可以更有力、有效地维护社会整体利益。由于国 家拥有合法的暴力手段，不仅在形成、表现社会整体利益与意志时具有无可比拟的优越 性，而且可以强制手段制止、纠正和惩罚损害社会整体利益的行为，从而更加有效地保 障社会整体利益的实现与维护。
但是，我们同时也应看到，国家作为社会整体利益之代表，也存在一些弊端：
第一，在具体的社会生活中，国家是由立法机关、行政机关和司法机关及其具体的组 成人员所组成的，并由他们以国家的名义从事活动，而它们本身也存在着自己独立的利 益即政府利益与个人利益。因此，理论上就存在着这些机关与个人以自己的个体利益损 害社会整体利益、或者将个体利益掺入社会整体利益、或者以社会整体利益的名义谋取 个体利益的各种可能性，也即所谓“损公肥私”、“假公济私”。而实践中大量党政干 部的贪污腐败、滥用职权以及司法腐败甚至“立法腐败”，不仅严重损害了国家对社会 整体利益的代表功能，更严重的是国家作为社会整体利益之代表的合法性与正当性必将 受到挑战与否定。
第二，虽然社会整体利益与意志的整合与形成有一整套机制，但当全体社会成员的代 表的产生机制与具体运作、整合机制与运作以及利益与意志的执行机制及其运作的各个 环节存在漏洞与偏差，则实际结果偏离真正的社会整体利益的情况将会出现。而从历史 发展的经验教训来看，这种偏离是不胜枚举的。即使在我国这样一个社会主义民主国家 中，这种偏离甚至是严重的偏离仍然是存在的。
正因为上述弊端的存在甚至严重存在，作为从中央集权式的计划经济向市场经济过渡 的我国，尤其要注意警惕对国家的盲目崇拜或称之为国家主义的倾向。因此，国家作为 社会整体利益的代表是不容置疑的，但由于存在着上述弊端，也必须对这种弊端进行纠 正与弥补，从而创造一种社会整体利益的补充代表机制。
四、社会整体利益的补充代表机制
虽然补充代表机制只是处于辅助、补充的地位，但决不能因此而轻视甚至否定其积极 意义与重要地位。就人们的观念而言，由于国家本位的法律传统以及建国后长期实行的 计划经济集权体制，国家与社会合一从而国家成为社会整体利益惟一的代表者这种观念 可谓深入人心。即使这种代表机制存在弊端，我们也只是试图从制度上完善权力的制衡 机制与监督机制。正如梁慧星先生在《人民法院报》2001年4月13日撰文指出：“传统 的法理和做法是：某个政府机关被授权行使某项行政权(如行政审批、行政许可)，就相 应设置或授权另一个政府机关来予以制衡、控制。而对于被授权的另一个政府机关的行 为，又需要再设置、再授权第三个政府机关予以制衡、控制。此即‘用公权制衡公权’ 的法理，盖源于所谓分权与制衡的学说。”这种理论和实践的基础仍然是“国家为社会 整体利益惟一代表者”，那么，国家之外的其他主体是否可能在特殊情况下也可以成为 社会整体利益的代表呢?我们是否可以建立一种辅助性、补充性的代表机制呢?
首先，我国现行的法律制度实际上已经包含了这样的思想与制度设计。
1.我国《立法法》所确立的立法程序制度在确认立法机关是惟一立法者地位的同时， 也建立了一系列的制度以广泛而充分地吸收广大社会成员对立法活动的参与。该法第5 条所确立的立法民主原则要求立法活动“体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人 民通过多种途径参与立法活动”。而人民群众参与国家立法活动的途径主要是两条：一 是人民群众民主选举各级人大代表，由人大代表在参与国家权力机关的工作中，反映人 民的意见和要求；二是有关国家机关在其立法活动中，要采取各种有效措施，广泛听取 人民群众的意见，其必要性在于加强立法的民主性、科学性。[8](P12)第二种途径的存 在至少从代表机制角度看，说明了国家立法机关这一代表机制存在一定的缺陷甚至弊端 (例如，立法机关的成员或代表的产生未能充分体现社会成员的意志与利益，其对立法 的意见未能充分征求并反映其所代表的社会成员的意志与利益，等等)。从而需要建立 社会个体成员的辅助代表机制加以纠正与补充。为此，《立法法》规定了立法程序中的 听取意见(以座谈会、论证会、听证会等形式)、公布草案征求意见等制度。
2.在具体的政府决策制度中也建立了社会个体成员参与制度。例如《价格法》虽然规 定了一系列严格的制度以确保价格行为的公正与合理，但为了规范和完善政府定价程序 ，保护广大群众的切身利益，提高政府定价的决策水平，增加其科学性，在第23条规定 了价格听证制度，即对于关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄 断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，由政府价格主管部门主持，征求消费者、 经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。政府定价与政府指导价既然已经由 价格主管部门代表国家从而以社会整体利益代表的身份制定，本应足以保证其公正合理 。建立听证制度的理论基础只能解释为立法者对于政府定价行为能否真正体现社会整体 利益的一种担心与忧虑，从而引入社会个体成员作为社会整体利益的补充代表，以期由 消费者与经营者在具体的定价活动中充分阐明自己的意志与利益要求，更好地协调社会 整体利益与个体利益。
其次，现有的补充代表机制的思想与制度设计尚不能很好地适应市场经济建设的需要 ，应当加以发扬光大与完善。
1.社会个体成员在立法与决策程序中作为社会整体利益代表的先天性缺陷决定了其作 为补充代表机制的主体是难以起到应有作用的，因此应确立团体作为社会整体利益补充 代表机制中的主要力量。立法与行政的效率要求与降低成本的考虑不可能动员全体社会 成员参与(除非特别重大的事项进行全民公决)，而广大的社会成员囿于个人兴趣、能力 、时间、精力、信息等各种具体因素，也难以真正全面地介入立法与行政活动。因此设 计合理的机制对于保证利益整合效果至关重要。除了国家机关及其成员的努力之外，充 分尊重和保障各利益集团的参与是最为有效的手段。如妇女团体、消费者团体、劳动者 团体以及各种产业组织、专业团体等，不仅具备参与相关活动的能力、信息、精力，而 且由于其成员的要求与组织的职责也存在参与相关活动的动力，这就保障了其从本团体 所代表的群体利益角度进行参与，以利于国家机关的整合。依系统科学的等级层次原理 ，具有一定共同性的社会个体成员的利益经一定的利益集团进行初次的整合，再经各种 利益集团的再次整合从而形成社会整体利益，这种机制是最为合理的。“等级层次结构 都是复杂系统最合理的或最优的组织方式：最少的空间，或最有效的资源利用、最大的 可靠性，或最好的发展模式。”[6](P37)
2.在法律救济过程中，赋予特定条件下社会个体成员以诉讼权。长期以来由于以国家 为社会整体利益的惟一代表，因此当社会整体利益受到侵犯时，往往只能由国家出面进 行法律救济。②(注：例如，有学者强调，公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益 而提起的诉讼。它的主体只能是国家机关，在我国就是检察院，即检察院代表国家提起 。见《公益诉讼亟待开放》，载《人民法院报》2001年6月15日B1版。)例如，对于犯罪 行为(其行为直接危害社会整体)只能由检察院以国家的名义提起公诉，对于一般行政违 法行为(其中绝大部分为损害社会整体利益特别是社会秩序)，则由相应的行政机关给予 行政处罚，而社会整体利益受到损害后的恢复与补偿则是以没收、罚金、罚款等方式实 现的。但是由于国家机关启动诉讼程序的特殊要求以及可能存在的信息、动力与工作作 风乃至利益关系(如地方保护、部门保护、腐败)等方面的限制与制约，国家启动救济程 序存在一定局限。因此，有必要建立社会个体的辅助救济制度，也即在国家机关怠于行 使救济等情况下，社会个体成员可以作为社会整体利益的代表享有诉讼权。近年来，随 着民众权利意识的复苏，被舆论界普遍关注的“公益诉讼”在全国范围内大量出现，而 绝大部分诉讼均以原告的败诉而结束。在我国现有的法律理论与法律制度下，由于并未 赋予社会个体成员在诉讼中的社会整体利益代表的资格，败诉的结局是必然的。
我们认为，既然在立法、行政决策等领域已经引入个体成员的社会整体利益补充代表 机制，而且被认为是我国立法民主原则、决策民主原则的重要体现，则将该机制引入诉 讼活动，也应是我国社会主义民主与法制建设的必然要求。至于在实践中可能存在的各 种问题及引发的弊端(如滥诉、增加司法机关压力等)，均完全可以在借鉴各国经验教训 的基础上通过严密的制度设计加以避免与消除。尤其值得借鉴的是公司法中的股东代表 诉讼或称派生诉讼制度，其基本原理是当公司怠于通过诉讼追究公司机关成员责任及实 现其他权利时，具备法定资格的股东为了公司利益有权依据法定程序代表公司提起诉讼 。这种制度的实质是确立公司机关为公司利益之正常代表之外，在特定条件下公司成员 个体也可以成为公司利益的代表，以矫正原有代表机制可能存在的缺陷(如代表机关本 身就是公司利益的侵害者、公司机关内部相互串通勾结等)，因此可以视为一种公司整 体利益的补充代表机制。为了充分保障其功能的实施，同时有效防止该制度可能存在的 弊端，世界各国的股东代表诉讼制度均采取了一系列的措施，如股东资格要求、竭尽公 司内部救济原则、诉讼费担保制度、相关股东权利义务制度等。③(注：详见刘俊海《 论股东的代表诉讼提起权》，载王保树主编《商事法论集》(第1卷)，法律出版社1997 年版，第83—160页。) 经济法作为现代经济发展过程中出现的一门新的部门法，应立足于社会整体利益这一 价值目标加以理解与把握。因此，经济法的核心问题便是如何界定社会整体利益、确定 社会整体利益的代表机制、寻求实现最佳社会整体利益的有效途径，并由此确立经济法 的调整对象、调整方法、调整原则以及经济法的主体、诉讼保障等问题。
由于国家作为社会整体利益代表所存在的缺陷与弊端，必须建立特殊情形下的补充代 表机制，赋予社会个体成员及其组织的代表权。这种代表权应贯穿于立法、行政决策及 诉讼救济(即公益诉讼)的各个环节。因此，在经济法理论中应防止和避免各种国家主义 的倾向，以期更好地实现经济法追求社会整体利益的价值目标。
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