影响工作作风的体制性因素探析，本文主要内容关键词为：探析论文,工作作风论文,因素论文,体制性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民总书记在“七一”《讲话》中深刻地指出：“制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要进一步完善民主集中的各项制度，进一步完善党的领导制度和工作机制，从制度体系上保证民主集中制的正确执行。”这不仅是党的制度建设的指导方针，同时对加强和改进工作作风，有着重要的指导意义。在现实中，人们往往把工作作风方面存在的问题归结为方法、能力、经验、品质等个人素质因素所致。但在干部队伍整体素质不断提高的情况下，我们仍不得不面对这样一个严峻的现实：工作作风方面依然存在不少问题，特别是形式主义、官僚主义歪风屡禁不止、久治不愈，且花样翻新、瓜瓞绵绵。究其原因，固然与干部的个人素质有关，但歪风既然是发生在体制内，就应从制度上去寻找原因和对策，考察影响工作作风的体制性因素。
一、干部制度的缺陷，特别是党的干部实行任命制容易诱发非理性动机，是产生歪风的内在驱动
权力运行过程中，对上负责和对下负责的一致性，是各级权力职责的基本规范和要求，也是权利与义务相对应的原则要求。按照“三个代表”的要求，干部对上级党组织负责同对下级群众负责是一致的，与此相应，体制内要有来自上下两方面的约束力，来保证这种责任的一致性。而任命制的缺陷就在于两种约束力不对称：“对上负责”是制度的强制规范，有组织任免的制约压力，在制度中呈硬约束要素；而“对下负责”则为道义的抽象要求，以教育、自律为依托，呈软约束要素。这就诱发被任命者产生“必须对上负责、可以不对下负责”的非理性动机。
体制、制度作为社会关系和社会活动的规范体系，对于人们的思想和行为具有导向、整合和调控作用。一般而言，人们从事某种职业活动的目的在于谋求获得各种有形收益和无形满足，还包括预期收益，如提升、褒奖、成就感等。同时也要支付相应的成本，如责任风险、失范追究、精力的付出等。在工作中，当干部的个人收益主要取决于上级的态度时，那么，功利主义的非理性动机就会形成一种内在的刚性驱动力，“对上负责”就是唯一的和必然选择。如果出现应承担的成本可以不支付或可转嫁到社会、集体、他人承担的可能，即失范行为后果和群众意见不影响干部个人的升降荣辱时，权力执行中的失范行为就可能出现。“不怕群众不满意，就怕领导不注意”的投机倾向，便会成为心照不宣的“游戏规则”。制度体系的要素欠缺和运行机制的不闭合性，容易诱发产生不正之风的行为冲动，应引起高度重视。
工作作风是执政党的党风在领导工作中的具体体现，是干部队伍形象在人民群众中的直接展示。如果说贪污受贿等腐败行为在被揭露之前多是隐蔽进行，那么工作作风问题，特别是形式主义、官僚主义歪风则时时处处置于社会和群众的眼前，更多的直接关系到基层和老百姓的日常工作生活和切身利益。人们正是通过干部的工作作风抽象出干部的形象，进而认识党和政府的形象。现实中，脱离实际、弄虚作假、劳民伤财的形式主义会引起群众对领导的反感和冷漠；脱离群众、高高在上、以权谋私的官僚主义则会失去人们对执政党的认同和忍耐，从而导致社会凝聚力的耗散和信念的沦丧。
近些年来，我党从干部制度建设入手，加强和改进工作作风建设不断取得了积极的进展。中共中央办公厅发布的2001-2010年《深化干部人事制度改革纲要》，就是又一个意义重大的战略举措。按照这一《纲要》，就应当尽快弥补制度要素欠缺，扩大干部选拔任用的竞争度、透明度和群众参与程度。制定群众参与推荐、选拔、考核、评价、弹劾干部的具体措施，并将其制度化、规范化，即使“对下负责”的约束力由软变硬，进一步形成不正之风不敢为也不能为的制度环境。
二、领导制度不完善，特别是党内高度集权的行政命令体制，易形成歪风蔓延的外在强制
权力过程中存在的上级决策、下级无条件执行的单向运作机制，使形式主义、官僚主义歪风在体制内具有十分强大的外在强制力。而反馈、矫正、制约等制度要素的欠缺或弱势，使歪风通过体制系统在一定范围和时间内蔓延扩散的势头难以得到有效的遏制，极易产生冲击波效应。在这种强制力冲击下，即使不少干部在思想上能分清是非，但因种种原因难以顶住压力而产生无奈和屈从。现实中，几乎人人对普遍存在的不正之风和社会失范行为都深感不满和忧虑，但又有大量的人参与了歪风的活动，上行下效，愈演愈烈。
管理机构庞杂、权力职能错位等领导体制中的缺陷，也为不正之风提供了生成和生存空间。从现行体制中的问题看，一是计划经济体制的惯性依然很强，政府管了过多不该管和管不好的问题仍未能彻底解决，工作效益低下的现象随处可见；二是在横向层面上，仍存在党政政企难分的职权、职能错位的问题，造成运行体制系统中各子系统边际界定不明、功能紊乱、内耗增大，政出多门和推诿扯皮现象时常发生；三是在纵向过程中，中间环节繁多，上下沟通渠道不畅，上级精神被层层“截留”，群众的真实意愿难以如实上报，以及欺上瞒下、报喜不报忧等等行为偏差极易发生且难以及时发现和纠正。令人深恶痛绝的“官出数字”、“数字出官”等怪现象就是典型的例证。还应引起重视的是，形式主义、官僚主义歪风又会进一步强化体制中的弊端。这就加大了制度创新的难度和深化改革的成本。
恩格斯和列宁都曾注意到并提醒人们对国家本身所包含的不可避免的消极方面要有高度警惕，即国家机器（包括无产阶级国家机器在内）有成为凌驾于社会之上力量的可能性。邓小平早在改革开放初期就指出了党和国家制度中的主要弊端是权力过于集中，“必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”（《邓小平文选》第二卷329页）这就要求我们在加强党风建设中，要高度重视体制性因素，建立健全科学的领导体制和工作机制。在制度创新中，一是要注意弥补制度要素的欠缺，建章立规，形成以法制权，不断压缩不正之风的生存空间。二是要注意制度的运行机制的闭合性，合理配置权力，使其适当分散与平衡，形成以权制权，有效煞住不正之风。
三、监督机制不健全，存在对歪风制约乏力的体制性缺漏
在任何民主政治条件下，原本属于多数人的权力总是通过少数人来行使的。这种权力所有和权力执行的分离，就可能带来权力凭藉个人意志和好恶运行的越轨失范行为。形式主义、官僚主义正是失范行为在工作作风上的表现。我国现有的监督体系（包括党风、行政、团体、舆论、群众等多种监督）发挥着重要作用。但在煞住不正之风的实效上仍不及群众的希望和社会发展的要求。
首先，监督制度中评价要素欠缺。现有的一些有关规章制度和办法规定往往过于原则和空泛，在实际操作中对歪风活动的评价标准十分模糊，缺乏明确的制度性做为判定依据。加之不正之风时常以漂亮口号和堂皇理由开道，具有较强的迷惑性，难免会出现“见仁见智”的评价分歧。由此，又导致对歪风行为后果的处置界定不清，人为随意性很大，往往以批评教育代替惩处，或是大事化小，小事化了。这种认定无据、处置乏力的现象，也常常会引发群众的不满和失望。
其次，制约机制单向运行。在实际工作中，“领导是否满意”的自上而下的监督、验收比较规范有序，而“群众是否满意”的自下而上监督空泛乏力，但反馈渠道不畅。制度设计中的缺漏加之人为因素的干扰，影响了评价反馈信息传递的及时性和准确度。上情不能及时下达，下情不能准确上达，这种信息传递和反馈的滞后与失真，必然会导致上级难以对下级的权力运行情况作出准确的判断和评价，因而难以对干部的失范行为进行有效的制约和监督。在现有体制情况下，往往是问题成堆，并造成了严重后果后，才引起上级的注意，才采取措施加以处理。现实当中，由于干部工作作风中的问题引发的矛盾冲突激化，干群关系紧张的事屡见不鲜，这都与制约监督机制的运行，信息反馈不畅密切相关。
另外，由于监督制约不力和滞后，形式主义、官僚主义歪风给党的形象和群众利益造成损害的同时，也会进一步浸蚀毒化人们思想，弱化干部的自律意识。当个别人搞不正之风得到了好处，一些人就会随之效仿。现实中出现这种逆向激励和示范效应，使一些干部放松自律，忽视主观世界的改造，热衷官场的“技巧”、“关系”、“风向”，价值取向扭曲，为私利和官位所累，逐步滑向腐败的深渊。这种歪风与腐败的紧密互动联系，使今后反腐纠风的形势更加严峻。
权力监督是以矫正与权力行为规范相背离的行为，并且防止其产生和发展作为基本职责。要通过对权力行使情况进行考察、评价、控制、约束和纠偏。一方面揭露、纠正和处理权力失范行为，另一方面引导和促使权力行为规范化。改进工作作风，必须重视好监督制约这一重要环节。要弥补制度欠缺，完善监督体制和运行机制，做到要素健全、职责明确、渠道畅通、措施有力、程序严密，真正形成克服形式主义、官僚主义的恢恢天网。
形式主义、官僚主义歪风从一般意义上讲，是由于个人素质所决定的行为选择，这在任何社会条件下都会发生。然而，歪风作为一种社会现象普遍存在，说明个人行为选择主要是与特定的社会体制密切相关的，必然有其发生的制度原因。对此，邓小平曾一针见血地指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”（《邓小平文选》第二卷333页）江泽民总书记在“七一”讲话中再次深刻阐明了通过深化干部制度人事改革促进干部工作作风建设的重要意义。因此，坚决煞住形式主义、官僚主义歪风，就必须要在加强干部教育的同时，把党风建设纳入“制度创新”的治本之道。