公共价值治理范式对社会治理的重构，本文主要内容关键词为：范式论文,重构论文,价值论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1990年代后期，在市场化、信息化等多种因素的影响下，公共管理的生态环境发生了重要变革。一方面，公共管理在理论上所宣扬的管理主义倾向使其面临着诸如民主、公平等价值的责难；另一方面，在追求个人利益最大化的市场社会里，人们面临着精神上的迷茫和焦虑，并在潜意识里呼唤着公共精神的回归。在理论困境和现实需求的双重作用下，公共价值理念应运而生。哈佛大学肯尼迪政府学院教授马克·莫尔(Mark Moore)1995年在《创造公共价值：公共部门的战略管理》(Creating Public Value：Strategic Management in Government)一书中首次提出了公共价值概念，并强调公共管理的目标是发现、定义并为社会创造公共价值。①公共价值理念产生后，迅速在西方国家掀起了研究和探讨的热潮，并引导和推动着西方国家公共管理的实践与变革。以公共价值为核心的治理范式在西方国家受到追捧，与此同时，它也引发了国内学者在将其本土化方面进行的探索。虽然中西方国家在政治体制和政治环境上存在差异，但是，中国有着从传统官僚体制中不断进行革新的优良历史传统，而且中国民众具有强烈的集体观念与民族意识，这成为公共价值范式在中国社会治理领域扎根的坚实土壤。②因此，对公共价值理论进行系统梳理，深化对公共价值治理范式的认识，并对其在中国情境下的应用问题进行探讨，是领域的研究亟待深入的方向。 一、公共价值理论阐释 公共价值的内涵极为抽象和宽泛，以马克·莫尔和巴里·波兹曼(Barry Bozeman)为代表的学者基于各自不同的研究视角，对公共价值的内涵和构成要素进行解构，并从客观上推动公共价值理论研究走向深入。 (一)公共价值的实体论 持有实体论观点的研究者认为，公共价值是“看得见，摸得着”的，能够满足公众偏好和为民众带来客观效用的实体，政府能够根据“客观存在”的公共价值的实现情况来评估管理者的服务绩效。作为公共价值理论奠基者的莫尔从公共价值管理者的角度出发，将创造公共价值拟定为管理者对公众偏好的排序和公众偏好的实现，并将公共价值理解为与公众偏好相配对的、能够为民众带来客观效用的公共物品或公共服务。③汉斯·德布鲁因(Hans de Bruijn)和维乐敏·迪克(Willemijn Dicke)将实体的公共价值与其他相关概念进行比较，认为公共价值比公共物品的内涵更为宽泛，它包含公共物品并涉及公民对公共物品的平等分享机制；而且，公共价值与公共利益存有差异，公共利益是民众作出价值判断的依据，却非公共价值的唯一评判标准。④约翰·奥尔福德(John Alford)进一步阐述说，实体的公共价值是公众对社会的整体偏好和期望，以及公共部门想要提供并保护的重要价值。⑤ 基于公众和政府对不同价值实体内容的关注，研究者对公共价值进行分类，主要包括政治价值、经济价值、社会文化价值、生态价值等(如表1所示)。然而，莫尔等学者强调，并不存在普世性的公共价值清单，在不同的历史时期和制度范围内，公共管理者应当基于公众的需求及时调整公共价值的实体内容。⑥而且，实体层面的公共价值可能相容或冲突。例如，通过制度化途径保障透明、民主、自由的政治价值的实现，有利于增加民众利益表达和政治参与的机会与实效，以及提升民众的政治文化和综合素养，进而促进人的全面发展。然而，在高度追求效率的市场社会中，无条件地扩大经济价值的作用，又会腐蚀和破坏公平、正义等民主和宪政价值，或增加生态环境恶化的风险。⑦为此，公共管理者需要在多个目标之间寻求平衡与消解的途径。 表1：实体论基础上的公共价值分类
资料来源：根据表格中所列学者的研究归纳总结得出。⑧ (二)公共价值的共识论 波兹曼在对市场社会中盛行的经济个人主义和“碎片化”的个人价值所带来的严重危害进行审视的同时，也意识到通过民主化过程将个人价值整合成社会公共价值的必要性。⑨格里斯·托克(Gerry Stoker)认为，公共价值缘起于公众需求，公众将普遍关注的基本需求通过利益表达产生自下而上的影响，公共管理者通过审慎选择与公众达成共识，进而产生公共价值。⑩因此，共识论者强调公共价值是一种在互动中形成的共识，是公民、政府和其他利益相关者在谈判、辩论、协商的共同参与过程中认同并决定的价值。 根据共识论的观点，公共价值从建构到生成是一个复杂的演进过程，依赖于社会范围内核心的利益相关者在政治系统中的持续互动和博弈，并最终在价值偏好上达成共识。公共价值建构过程中的核心利益主体包括公民和政治精英，公民是公共价值的需求者和消费者，政治精英直接主导公共价值的生产，间接提供或分配创造公共价值所必需的社会资源。基于此，共识论者将公共价值分为基本公共价值和核心公共价值。(11)其中，基本公共价值是公民集体偏好和共同需求的价值在社会与政治的交互影响下最终进入到公共决策领域的价值内容。基本公共价值是公民意志的体现，为公民认识和界定政府特定行为的合法性与合理性提供了依据。基本公共价值的实现情况决定着公众对现存政权和政体的支持与认同程度，并进而决定着政治体系的可持续性。核心公共价值是政治精英所偏好的社会价值，它体现了政治精英的信仰、意识形态和价值观。政治精英凭借自身所处的政治权威性地位和在社会协调机制中的核心位置，能够将核心公共价值以较小的阻力推入公共决策领域，因此，相较于基本公共价值而言，核心公共价值具有上位性和统领性。从两种公共价值的关系来看，二者既有所差异，又存在一致性。差异体现在公民和政治精英对于自身所处的社会环境的认知存有差异，进而影响着公共价值的建构结果和特定时期社会成员共识的达成。一致性体现在，政治精英本身来源于公众，因此两种公共价值具有相同根基；而且，政治精英在选择核心公共价值时，会基于对政治权利和政治体制的合法性与权威性的考量，将两种公共价值的差异缩小到可控范围内。 (三)实体论与共识论的共性特征 实体论将公共价值视为结果层面的公共产品和服务，价值是作为公共行政的目的而出现的。共识论旨在唤起人们的公共意识和民主意识，价值体现在民众和权力机构的利益选择和平衡过程。两种观点分别从过程和结果分析公共价值，但是其中存在公共价值的共性特征。 第一，多元性。一方面，多元性体现在公共价值内容的多元化。在经济自由主义盛行的社会中，追求物质财富最大化的市场价值近乎成为统摄全社会的最高价值。然而，一元化的市场价值观念忽视了现实人的多元动机。公共价值理论摒弃了一元价值观，将价值的多元特性作为立论依据。实体论者强调的对公众偏好的排序和基于不同社会情境下对价值实体内容的关注，以及共识论者强调的将个人异质性的价值追求在一定程度上进行整合，都映射出价值必然是多元且不断变化的，公共价值是作为一整套复杂的价值体系而存在。另一方面，多元性体现在公共价值参与主体的多元化。公共价值的生产并非由政府包揽，实体论基于不同的价值内容提炼出包括政府、市场、社会组织等在内的多重主体；共识论则突出强调公众和政治精英在寻求具有一致性的公共价值过程中发挥的交互作用，由此凸显出公共价值是多个利益相关者相互依存、相互合作的产物。 第二，公共性。公共性即为组织所表现出来的“公共”属性，是社会全体成员合议形成的价值、精神、理念和共识。(12)实体论者强调公共价值是通过提供实体层面的价值要素对公众的偏好或客观效用予以呼应；共识论者则将公众的集体偏好统摄于基本公共价值范畴，并以此作为公共价值的基石与核心要素，其实现情况决定着政治体制的存续。因此，公共价值体现的是一种“为公”的价值，是全体成员集体协商的成果，公共价值维护的利益和价值理念具有可共享性，而非“私域”所提倡的独占性和排他性，这与公共性理念高度契合。而且，公共性存在的基本前提是多元交往主体的“共在”，公共价值的产生过程体现的正是多元主体之间的交往关系。由此可知，公共性是公共价值的基本特征，创造公共价值即为公共性的实现过程。(13) 第三，竞争性。公共价值的“多元”导致竞争不可避免。一方面，竞争性体现在对多元公共价值目标的权衡取舍。实体论观点强调，部分公共价值存在目标上的冲突，如果要保证所有类型的公共价值都得到重视，必然面对价值目标上的对立。共识论者认为，公众和政治精英在公共价值的建构过程中，因为认知情境的差异导致对价值的偏好不能完全重合，两者的交集能够通过社会系统和政治系统优先得以实现，而对于两者无法重合的部分，公共价值的供给主体则需要在资源有限的情况下，根据利益相关者博弈的结果进行价值的重要性排序和有选择性地实现。(14)另一方面，公共价值的多元化参与主体也存在竞争。公共价值的创造过程建立在多方协作的基础上，但是参与主体数量的增加也加大了公共价值冲突的可能性，这是任何公共过程中都无法避免的。(15)竞争的良性结果是高绩效的组织能够在竞争中实现“优胜劣汰”，使得公共价值的供给效率得以显著提升；竞争的消极影响则是价值目标的相互消减或多元参与者之间的“冲突”，导致公众普遍偏好的公共价值无法全部实现。 二、公共价值治理的典型模式与传统超越 研究者将公共价值理念所秉持的多元性、公共性和竞争性特质融入社会治理领域，重构社会治理的信念、目标、管理模式等。 (一)公共价值治理的典型模式：莫尔的战略三角模型 莫尔最早将公共价值与公共部门的管理相结合，提出了著名的战略三角模型，该模型也成为公共价值治理范式的雏形与基础。莫尔的模型是由公共价值战略目标(Public Value Strategic Goals)、支持环境(Authorizing Environment)和运行能力(Operational Capability)共同构成的三角形架构(如图1所示)。(16)其中，“公共价值战略目标”是价值循环的起点，具体指公共部门依据公共价值理念确定组织的任务或目标，这些目标对公众而言是集体偏好的排序，对公共部门而言则是可用于量化、评估的价值指标。第二点“支持环境”是指在公共价值创建过程中多元参与主体的良性互动环境，公共部门通过组织之间持续不断的对话争取政治及法律上的支持，确保政府在获得优先权和公众支持的情况下实现既定目标。第三点“运行能力”强调组织和环境提供生产公共价值所必需的、足量的资源，并且保证组织运作和管理者具有较强的执行力，以保障公共价值得以实现。
图1：战略三角模型 战略三角模型对公共部门战略管理思想具有创造性贡献。第一，实行向外的使命管理，将创造公共价值作为公共部门管理的起点和使命，明确管理的价值目标，向公众的集体偏好负责；第二，实行向上的政治管理，采取合适的策略和手段向上争取社会支持力量，丰富公共价值的供给主体和供给资源，并努力化解反对力量；第三，实行向下和向内的运营和组织管理，了解组织的执行能力，通过良性的竞争提高资源的整合与利用效率；第四，公共管理者贯穿于公共价值创造的全过程，承担着更需主动性和更具挑战性的工作。在传统公共管理的“政治一行政”二分模式中，政治家在政治系统中具有绝对权威，公共管理者负责执行层级指令。在莫尔的战略三角结构中，公共管理者处于模型的中间，被赋予更多责任来寻求公共价值。他们可以与政治家、公众等主体通过民主协商确定公共价值，对外提供公众集体偏好的公共价值，在环境与制度的约束中向上负责，通过资源供给和管理业务线向下负责。而且，公共管理者承担着化解价值、环境和能力之间的冲突，并努力寻求三者之间平衡与匹配的任务。因此，莫尔的战略三角模型明确将创造公共价值确立为公共部门的目标和使命，充分彰显出公共管理的公共性精神；同时，发挥多元化和良性竞争的公共价值优势，通过公共管理者的创造性活动将多元公共价值的冲突控制在最小化。(17) 公共价值的治理路径被提出之后，凯利·盖尔文(Kelly Galvin)将战略三角模型中的维度和管理原则进一步规范化，(18)蒂娜·纳巴迟(Tina Nabatchi)针对公共价值治理过程中公共管理者所面对的风险、价值冲突的管理与平衡等问题提出有针对性的治理框架。(19)同时，大卫·特里(David Try)和蒂莫·迈因哈特(Timo Meynhardt)将公共价值理念和莫尔的战略三角模型用于分析德国、加拿大等国家公共部门的管理问题，并发现公共价值的理念和治理路径在完全不同的文化和历史背景中都是适用的。(20) (二)公共价值治理范式对传统公共管理范式的超越 战略三角模型在理论界和实践领域的拓展和应用，使得社会治理的公共价值范式逐渐发展成熟，成为继传统公共行政、新公共管理之后的新的公共管理研究范式。(21)公共价值范式是与“善治”相联系的，主要特点是关注公众集体偏好、通过网络治理强化多元主体的沟通和交流、重新定义效率与民主的关系、全面复兴公共管理中的公平与正义。公共价值范式将社会治理聚焦于创造公共价值，与传统公共行政范式强调的官僚原则，以及新公共管理范式在公共部门引入的市场化理念完全不同(如表2所示)。 表2：三种公共管理范式差异
资料来源：整理自凯利·盖尔文、格里斯·托克等学者的研究成果。(22) 从管理背景来看，传统的公共管理理论面临着新的社会问题的挑战，对于公众所追问的价值、公平、正义等问题无法给予有效的回应，公共管理领域有待于寻求与时代相适应的、彰显公共精神的新理念的介入；公共价值理论对于现实人的多元偏好的人性预设，以及从多元主体的共识来重新定位公共利益，及时地迎合了时代与公众的诉求，并有效地化解了传统公共管理理论所面临的现实困境。 从管理的目标和主体角色定位来看，传统公共行政以满足政治家偏好为主，公众和公共管理者在政治系统中的影响和作用极为微弱，公共管理的结果与公众需求的契合程度有限；新公共管理范式虽然在回应民众方面有所改善，但是将公众定位为“顾客”和对市场价值的过度重视，使得公共管理被框定在以效率为核心的狭窄范围内；公共价值范式以公民期望的公共价值为核心目标，显然在意蕴上更为丰富，并且公众和管理者享有主体性地位，能够有效地向政治系统传递偏好并通过主动参与管理以实现偏好。 从运作模式来看，传统的公共行政以政府主导下的公共服务供给模式为主，供给主体的单一导致公共产品和公共服务的数量和质量都不尽如人意，机械化的服务交付模式也无法回应管理过程中的突发性问题；新公共管理范式力求提高服务效率，但是市场化运作模式所带来的“碎片化”治理结构，既影响了公共管理的整体绩效，又使得效率与公平的关系更加剑拔弩张；公共价值范式围绕创造公共价值进行资源的有效整合，引导多方参与主体展开良性竞争与协调合作，并通过网络治理实现对社会公共事务的复杂性与动态性的回应，使得高效、公平、灵活的管理系统得以实现。 三、公共价值治理范式的本土化实现路径 公共价值范式凸显出的优势和对传统的超越，使得该范式成为引领公共行政发展的典范，并且为全面应对当前社会环境下的挑战提供了新的思路和方法。公共价值范式在西方国家的公共部门实践中已经有所尝试并取得了良好效果。在全球化时代，中国面临着与西方国家相类似的社会问题和挑战。改革开放30多年来，中国实现了经济的高速增长并创造了世界奇迹，对市场价值的崇拜曾在一定时期内激活经济发展动力，但是，“唯GDP论”的负面效应，如环境污染、贫富差距扩大等问题也日益突出。民众在共享经济发展成果的同时，对政府的满意度并没有显著提高，究其根本原因就是政府的市场化管理路径偏离了民众所期待的公共价值轨道。因此，中国也亟待于通过公共价值的治理范式扭转过度市场化倾向，整合多方社会资源以回应民众的价值诉求。然而，中西方国家的政治制度、政治体制和社会生态环境都存在差异，因此，必须结合中国情境挖掘公共价值治理的本土化实现路径。 第一，建立“五位一体”的公共价值标准体系。公共价值范式的核心是将创造公共价值作为社会治理的出发点和落脚点，为此，选择核心的价值内容构建公共价值标准体系，成为践行公共价值理念要求、道德指向、行为规范与评价尺度的基本前提。根据公共价值理论，核心的价值内容必须反映和代表我国民众和政府达成共识的集体偏好与价值取向。党的十八大着眼于我国经济社会发展和全面建成小康社会，明确提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体布局。“五位一体”是中国共产党在长期探索中国特色社会主义建设过程中形成的科学发展观念，既是对新时期广大人民群众期待与诉求的集中回应，又反映了我们党对社会发展中存在的突出矛盾和重大问题的深刻认识与响应，是民众与政府在价值追求上的高度契合与统一。因此，要在“五位一体”的发展方向指引下，构建包括政治价值、经济价值、社会价值、文化价值、生态价值在内的“五位一体”的公共价值标准体系。同时，根据公共价值框架要求，将这五个方面的价值拓展为可观测和量化的多层级指标，指标内容既能够实现对多元化和具有冲突性价值目标的兼容并包，又能够根据社会环境与公众诉求的变化作出灵活调整。而且，要将公共价值标准体系纳入公共部门的绩效考核，为公共部门贯彻执行公共价值标准提供制度支持。 第二，在公共价值创设过程中强化“以人为本”的理念。公共价值的创造过程是政府与公众民主协商的过程，公众在其中发挥着积极、主动的作用，这与“以人为本”的思想高度契合。以战略三角模型为标志的公共价值治理范式进一步明确了公众和公共管理者在价值内容与目标抉择、公共价值支持环境与能力建设以及价值冲突的平衡与管理中的主体性地位，为“以人为本”思想的具体实施提供了思路。为此，应当进一步加强民主政治的发展，增加公众利益表达的机会与实效，通过制度化途径保障公众主动参与公共价值的创设过程，而不是被动地接受某些精心设计的结果。同时，要加强对民众和公共管理者的政治文化与综合素质培养，增强公众利益表达和参与公共管理的素养与意识，提升公共管理者解决价值冲突、平衡各方利益与应对突发问题的能力。此外，公众的主体性地位不能定位于原子化的个人，要增强民众的组织化程度，鼓励内生性自治组织的成长，提升其内部凝聚力，从而提高公众表达集体偏好、参与公共生活和影响公共政策的能力。 第三，构建多元主体共同参与的协商治理框架。公共价值范式下管理者必须面对并有效化解多元公共价值的冲突问题。当前，以“治理”为核心的治国方略为公共价值的冲突化解提供了思路，即国家、社会、公民应当致力于合作共赢，从避免两败俱伤的负和博弈转向和谐互惠的正和博弈。(23)为此，要引导公共价值的多元供给主体，即政府、市场和社会组织之间展开良性竞争与互动，构建多主体共同参与的合作共治格局，这既是价值冲突的化解之道，又是顺应从“管理”到“治理”转变的时代潮流。一方面，应当明晰政府与市场的关系。政府要主动转变思想观念，放松对市场的驾驭和管控。同时，为激发市场活力，要进一步深化行政审批制度改革，牵引政府让渡社会管理与社会服务的空间，并通过依法行政保障政府的简政放权落到实处。另一方面，应当推动民间社会组织的蓬勃发展。目前，代表公民权益的民间社会组织在我国的发展还较为薄弱，要完善政府向民间社会组织购买服务的政策，加强资金扶持与政策监管力度，提高民间社会组织承接公共服务的能力。 公共价值理论将创造公共价值作为公共管理的核心目标，并且在理论的丰富与深化过程中形成了独具特色的公共价值治理范式。公共价值治理旨在彰显公共价值的多元性、公共性和良性竞争优势，要求公共管理者摒弃照章办事的官僚思维，批判传统行政中将公民定位为狭隘的“选民”或“顾客”角色，通过平衡、协作与灵活的运作模式，充分发挥公民和公共管理者在公共价值创设过程的积极作用，最终实现效率与公平的双赢。因此，公共价值治理范式超越了以机械化的官僚组织为基础的传统公共行政和偏重市场效率的新公共管理范式。 虽然公共价值的研究源起于西方，但是对中国当下的社会矛盾回应和社会治理改革也极具启示和借鉴意义。应当以公共价值理论与治理范式为基础，结合中国社会发展与改革的方向，重塑政府创造“五位一体”公共价值的责任与目标，发挥公民的积极作用，实现政府、市场与社会基于信任基础上的良性互动。未来，关于公共价值的研究还应当结合中国的现实情境不断深化，为我国社会治理现代化改革提供可操作性的对策建议。 ①③⑥(16)Mark Moore,Creating Public Value:Strategic Management in Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1995,pp.5-25,p.73,p.95. ②马克·莫尔：《创造公共价值：政府战略管理》，伍满桂译，清华大学出版社2003版，第3页。 ④Hans de Bruijn and Willemijn Dicke,"Strategies for Safeguarding Public Values in Liberalized Utility Sectors",Public Administration,84(3),2006,pp.717-735. ⑤John Alford,"Public Value From Co-Production by Clients",Public Sector,32(4),2009,pp.11-34. ⑦丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社2004版，第394页。 ⑧John Benington,"Creating the Public in Order to Create Public Value?",Journal of Public Administration,32(3-4),2009,pp.232-249; A Lotte
Andersen,Torben Beck
,Anne Mette Kjeldsen,Lene Holm Pedersen and Karsten
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