规制经济学沿革的内在逻辑及发展方向，本文主要内容关键词为：沿革论文,发展方向论文,经济学论文,规制论文,逻辑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何处理和协调政府与市场的关系，是市场经济国家无法回避的重大理论与现实问题。作为政府干预市场经济两种主要方式的宏观经济政策(中国称为宏观调控)与政府规制，共同构成政府调节体系。其中，宏观经济政策主要应对短期经济总量失衡，追求逆周期的短期经济绩效；而政府规制则主要应对微观市场失灵，追求长期持续性经济绩效。①从市场经济国家的历史经验来看，政府规制早于宏观经济政策，有了市场经济就有了政府规制；而宏观经济政策更多是在20世纪30年代的大萧条和凯恩斯经济学诞生之后，与政府规制共同补充市场机制的自身调节。但世界经济并未因此避免此次百年一遇的经济大危机，并且迄今未完全走出危机阴霾，而是陷入了发展泥潭。对其进行理论反思，我们认为，以凯恩斯主义为标志的西方主流经济学并不完善，其为克服危机和进行“逆经济周期调节”的政策已然暴露出诸多遗患，并曾酿就了“滞胀”苦酒；另一方面，为克服“滞胀”，以新自由主义体制为导向的放松规制酿就了此次经济大危机在全球的爆发，从而使新自由主义经济学的主流地位受到根本性撼动。这表明无论凯恩斯主义还是新自由主义，皆无法解决市场经济体制所固有的矛盾。而作为一门研究“政府规制市场的界限与内容”的新兴经济学科，规制经济学产生、发展与嬗变的全过程深受市场经济实践与西方主流经济学理论的持续互动与同构的影响。在此背景下，规制经济学的长足发展有可能为缓解和改善市场经济内在矛盾的冲突程度开出良药。
中国正处于经济社会全面转轨期，其发展深受环境保护、公众健康与安全等社会管理领域矛盾凸显和低效率的行政垄断等问题的困扰，社会公平、正义和安全原则的实现步履维艰，亟待发展和完善基于本土的规制经济学来化解这些问题。
基于此，反思规制经济学的演进路径，重塑政府与市场乃至与社会组织的关系，构成了本文探索问题的一条红线。本文首先考察规制经济学产生与发展的历史背景；其次从基本假设、研究范式、核心理念和规制目标四个层面深入剖析规制经济学演进的内在逻辑；再次，基于现有理论缺陷和实证研究、规制概念范畴等应对实践的挑战，本文对规制经济学的发展方向进行展望；最后，对规制经济学在中国的发展做了简要探索。
一、规制经济学产生与发展的历史背景
从一定意义上说，西方经济学是资本主义市场经济运行经验的总结，其发展史是一部政府干预主义与自由主义此消彼长的斗争历史。受其影响，规制经济学本身也成为这样一部思想史，其发展变革反映了现代市场经济的规制实践和理论的互动与同构过程。
19世纪末20世纪初之前，资本主义市场经济处在自由竞争阶段，西方主要发达国家一贯奉行自由放任政策，以马歇尔、庇古为代表的新古典经济学(自由主义)盛行于西方主流经济学界。这一时期政府规制的作用非常有限，因而规制被称作“市场模式的规制”。相应地，此时规制研究较少，主要是在新古典经济学的框架下，设计某些市场的规制机制，分析规制效应及其对经济和消费者福利的影响。这些分析成为规制经济学的基础，而且成为一般微观经济学的基础，规制经济学的雏形由此形成并得到发展。
19世纪末20世纪初，资本主义市场经济从自由竞争资本主义发展到垄断资本主义，垄断组织在经济领域占据统治地位。垄断组织的统治要求与国家力量相结合，国家垄断资本主义随之产生。第一次世界大战前，国家垄断资本主义有了较大发展，规制逐渐增多。大战结束后，各主要西方发达国家对经济的规制曾经有所削弱。但20世纪30年代的大萧条，又推动了国家垄断资本主义的迅速发展。在大战期间，国家垄断资本主义主要是用规制来支持战争，即战时统制经济；而大萧条期间，国家垄断资本主义把规制作为反危机的措施，即通过颁布法律，建立规制机构，实施财政、金融和其他规制手段，全面干预经济。但此时居于正统地位的新古典经济学却仍将垄断及其规制视为“例外现象”，因而遭到质疑，凯恩斯主义经济学(政府干预主义)应运而生。从20世纪30年代直到20世纪60—70年代，凯恩斯主义占据西方主流经济学的绝对优势，政府干预经济的作用日益增强，政府规制范围不断扩大，大量新的政府干预经济形式出现。相应地，规制主义制度结构居于主导地位。受此影响，规制经济学家从公共利益角度，阐发规制缘由与方法，公共利益规制理论迅速发展起来。
20世纪70年代西方主要发达国家陷入“滞胀”泥潭，同时，各国在人、财、物及信息等方面的国际联系越发频繁，资本主义经济全球化的趋势增强。这是资本主义生产关系在世界范围内扩大和深化的过程，其重要特点是“滞胀”推动的资本主义经济金融化。在此背景下，人们的视野从“市场失灵”转向审视“政府失灵”，市场与政府作用的理念发生根本转化，新自由主义适应资本主义克服“滞胀”与拓展生存、发展空间的需要而走向复兴，居于西方主流经济学的正统地位。主要发达国家纷纷放松规制，给市场机制自发作用以自由的活动空间。这些国家放松对电力、通讯、交通、金融等产业的规制，或对国有企业进行私有化，引入市场竞争机制。这一时期，新自由主义的色彩无不根植于规制经济学内部，主张放松规制或简化规制的思想渗透在当时兴盛的利益集团规制理论，以及后来的激励性规制理论和规制框架下的竞争理论中。20世纪70年代末80年代初，随激励性规制理论的兴起与发展，规制经济学逐渐融入西方主流经济学，与产业组织相关领域的研究一起，成为微观应用经济学最重要的领域之一。
与经济性规制实践的起伏跌宕相比，社会性规制在19世纪末20世纪初首先出现于食品、药品等领域，20世纪60—70年代以来在环境保护、个人健康和安全保障等领域展开，之后一直呈持续加强的态势。即使在20世纪80年代的经济性规制大规模放松的背景下，社会性规制下降幅度也不大，并且于80年代中期，其在规制产业中所占比例最终超过了经济性规制。总体来看，鉴于外部性和信息不对称等市场失灵的威胁日益严重，各国政府规制中的社会性规制占比仍在普遍增长，社会性规制理论由此发展起来，并兴盛至今。
进入21世纪，经济全球化趋势越发盛行，规制加速从国内向国际扩展。因全球金融业及其他产业领域网络外部性增强而产生的对政府规制的大量需求，推动了规制实践和规制理论的快速发展，这一阶段的规制经济学更多关注于国际经济合作中的规制绩效研究。但由于以自由放任为主旨的“华盛顿共识”已获得前所未有的全球话语权，新自由主义所主张的放松规制总体步伐并未停止。但2008年以来，金融大危机带动经济大危机蔓延全球，新自由主义体制面临严峻挑战。经济学家普遍认为，触发此次危机的直接动因是对银行业、评级机构以及金融工具创新的放松规制，只有加强对它们的规制才能阻止危机。②这样，在金融业以及部分曾经被视为成功开展了放松规制的电力、运输等主要产业，再规制端倪略显。经济大危机也促使不同学派重新思考存续几百年的资本主义发展模式。如有的学者提出，目前经济学的理论取向应是不同于以往的古典模式、凯恩斯模式和撒切尔—里根模式的第四种资本主义发展模式。该模式的主要特点是政府更多地干预经济，加强规制以减少投机。③出台的许多新规制方案更多地体现了“集中规制”和“深化规制”两个理念。可以预期，规制经济学理论将更为活跃；同时，机制设计理论及激励理论近年来的快速发展增加了规制经济学解释和解决实际经济问题的能力，特别是机制设计理论近年获得了诺贝尔经济学奖，④为规制经济学进入西方主流经济学阵营奠定了基础。
综上，从历史发展的视角来看，秉承效率原则的经济性规制经历了“较少规制—强化规制—放松规制……再规制”等变革过程；而秉承公平、正义和安全原则的社会性规制，自20世纪60—70年代以来不停顿地呈持续加强态势。在此背景下，不同时期的经济学家采用不同范式或从不同角度展开了规制问题的研究，研究主题经历了“市场失灵与政府的矫正措施—检验规制政策的效果—寻求规制政策的政治原因—规制中的激励问题—市场失灵与规制范围的扩展(环境、健康与安全保护问题)”五次更迭，相应地有公共利益规制理论—利益集团规制理论—激励性规制理论—规制框架下的竞争理论—社会性规制理论的形成与发展。⑤由此可见，规制经济学是由规制实践所提升的一个经济学领域，其理论的发展源于规制实践。随着市场经济运行模式的历史变迁和规制实践的动态变革，规制经济学沿着一定的内在逻辑——基本假设、研究范式、核心理念和规制目标，在研究主题更迭的矛盾运动中，形成了一个日渐完善的学科体系，在今天尤其应当引起重视。
二、基本假设转换与规制经济学理论的演进
经济学是应用性学科，若其基本假设与实践相符合，则依此逻辑建立起来的学科必有一定的科学性。纵观规制经济学的产生与发展，理性假设是其基本假设，该假设从“完全理性”到“有限理性”的转换，与现实世界更加贴近，使规制经济学日益科学化。
1890年马歇尔出版《经济学原理》之后，自然垄断成为当时支持规制的第一个正式论据，市场失灵因而成为政府规制的一个逻辑起点。但依此建立的传统公共利益规制理论，却因忽视“政府规制能否达到立法设定的经济效率和目标”这一命题而遭到质疑。因此，在规制经济学发展初期，其关注的重心是政府的“规制动因”问题，由此演绎出规制依据所指向的不同“利益”目标。这是由传统公共利益规制理论和利益集团规制理论共同完成的，二者皆基于“完全理性”的假设。20世纪70年代以来，规制经济学更加关注利益目标下的规制过程与行为，其基本假设相应地由“完全理性”假设转换至“有限理性”假设，形成了以激励性理论为主的新规制经济学时期。这一演进过程反映了以新古典经济学为核心的西方主流经济学，在分析经济现象、指导政府政策的传统优势日渐式微；而基于有限理性的委托—代理理论、机制设计理论和信息经济学等新兴理论工具，参与塑造了规制经济学的基本形态，并且正在渗透和影响着规制改革的未来。
(一)“完全理性”假设下的传统规制经济学
公共利益规制理论的雏形是在19世纪中后期迅速发展起来的。最初的规制理论主要分析铁路的市场功能和对其的规制效应，以及对经济和消费者福利的影响。这些分析成为规制经济学的基础。1929-1933年经济大萧条之后的强化规制，激励经济学家从公共利益角度，利用最优静态均衡条件对自然垄断产业规制进行分析，这在20世纪60年代之前成为规制研究的主流。之后，经济学家又将外部性和信息等引入对市场失灵及相关规制的分析，从而使公共利益规制理论确立了规制经济学规范分析的基本模式——实现社会福利最大化。
公共利益规制理论假设政府是完全理性的。即政府是“道德人”，将公共利益最大化视为自身行动和政策的终极目标，具有完全的充分有序的偏好和无懈可击的计算能力，无所不能；同时，政府对所规制对象的有关情况具有完全信息，无所不知，因而可以代表公众对市场做出一定理性的计算，使这一规制过程符合帕累托最优原则，实现社会福利的最大化。进而，公共利益规制理论在“市场自行运行失灵”、“政府是慈善的、无所不能的和无所不知的”、“规制有效率”三个基本假设之下，认为政府应公众关于矫正市场活动无效率和(或)不公平的要求而提供有效率的规制。相应地，该理论主要包括两大研究内容：一是对自然垄断、外部性、信息不对称等市场失灵的认定；二是寻求“最优”政策来矫正市场失灵。Hantke-Domas指出，在利益集团规制理论创立之前，公共利益规制理论的原理几乎主宰了经济政策的思想。⑥
20世纪70年代，以施蒂格勒为代表的芝加哥学派将“规制者为完全理性经济人”的前提假设本身以及标准的供求方法引入规制研究的探讨领域，形成利益集团规制理论。施蒂格勒认为，规制起源于产业利益集团要求实现其利益而对公共政策施加影响。⑦进而，在克鲁格所提供的“寻租”这一革命性的研究视角启发下，⑧基于新政治经济学思想和方法的规制理论产生并渐入主流。⑨伴随着实证研究的推动，规制的研究成果从此逐渐系统化，并被分离出来，最终发展为一门独立的新兴经济学科。此后，Peltzman、⑩Becker、(11)McChesney、(12)Ellig(13)等许多学者沿用并拓展了这一分析范式，形成了规制俘获理论、规制经济理论、新规制经济理论、内生规制变迁理论等一系列分支理论。其代表性理论——规制经济理论在否定公共利益规制理论的基础上，将政治行为纳入经济学的供求分析框架下，使得规制变成经济系统的内生变量，很好地解释了利益集团如何控制或影响规制。新规制经济理论则强调规制者的主动作用，即政治家不仅是面对竞争性的私人需求进行财富再分配的中间人，而且是自身需求的独立行为人，除“创租”外，还考虑依其他方式从私人那里获利，从而构建“抽租”模型。而内生规制变迁理论的贡献，在于将规制动态变革纳入经济系统的内生变量之中。
综上，利益集团规制理论同样建立在通过理性选择行为谋求最大化自身利益的基础上，即基于“政府的基础性资源是强制权”、“规制的需求者与供给者都是经济人”两个基本假设，指出利益集团寻求保护私人利益而要求规制，自利的政治家或规制机构为获取自身利益(“创租”或“抽租”)而提供规制，二者的交互影响成为规制的动因。在这里，政府规制具有为了财富再分配而俘获政治程序的“特殊利益”性质。
总体来看，在传统规制经济学阶段，公共利益规制理论发展到利益集团规制理论，虽然对于规制者的利益目标设定不同，但前者的“道德人”与后者的“经济人”都遵循了“完全理性”假设。并且，规制动因由“矫正市场失灵的公共利益”递进到“为财富再分配而俘获政治程序的特殊利益”，将“经济人”假设引入对政治家和利益集团的分析中，寻求规制供求双方的最优化行为，这一演变在一定程度上逐渐趋近于现实，从而实现了规制经济学在同一研究假设下的向前推进。
(二)“有限理性”假设下的新规制经济学
20世纪70年代末以来，规制研究对于规制过程和行为的关注，使得规制研究更加注重识别各种规制失灵和提高规制效率，推动“有限理性”逐渐成为新规制经济学的理论前提。与新古典经济学的“完全理性”假设相比较，“有限理性”假设与关于人类决策行为的认知更加贴近，即决策者必须通过搜寻才能获得选择的可行办法，关于行动可能产生的结果的知识很不完备且不准确，并且决策者时间和注意力有限，因而只能采取期望中满意的行动。(14)在“有限理性”视角下，规制经济学脱离了在沿革的传统阶段寻求约束条件下实现利益最大化的基本路径，于20世纪70年代末80年代初产生了以信息不完全为决策基础的激励性规制理论，从而步入新规制经济学阶段。
概括而言，激励性规制理论不再像传统规制经济学那样关注特定的规制制度，而是在机制设计文献传统下，以刻画最优规制为目的，进行规制激励机制设计。它试图采用新的模型，全面描述规制者和企业的目标、信息结构、工具和约束；信息结构和规制方案尽可能反映现实世界可观测的契约成本。由此发展出了两大理论分支。第一个理论分支仍将政府看成是社会福利的最大化者，但在此前提下考虑规制者的信息不完全，主要是规制者与被规制对象之间的信息不对称性，从而克服传统公共利益规制理论的缺陷，在委托—代理分析框架下设计一系列规制激励模型。发展至今，规制激励模型对于信息结构的处理已经由外生变量转向内生化。第二个理论分支则打开政府这个“黑箱”，承认规制者可能被受规制企业或其他利益集团俘获或收买而与之合谋，重点研究公共部门和私人部门利益冲突的决策结构及其行为，即私人部门的利益是被排斥还是被整合进规制决策过程。该理论最早的系统表述由Laffont与Tirole完成。(15)后来，Laffont等人在相关文献中进一步阐述该理论。他们认为，利益集团要影响政治决策的根本原因是政治决策影响其自身利益，而利益集团之所以有力量影响政治决策，源于规制活动中有其切身利益；当切身利益大于或等于用于俘获规制者的成本时，影响政治决策的行为就会发生。因此，有必要制定一套减少或阻止规制者被俘获的激励模型。这些模型主要包括利益集团与规制者无合谋的规制模型、利益集团与规制者合谋下的规制模型、多重利益集团存在时的规制模型等。(16)
近年来，以环境规制为典型代表的社会性规制理论也呈现出由“完全理性”假设向“有限理性”假设的转换。排污权交易等激励性规制工具在环境规制领域得到了广泛应用，在很大程度上丰富和发展了社会性规制理论，弥补了之前大量采用以命令和控制为主的规制政策的缺陷。以上研究趋势表明，随着理性假设条件的放松，规制理论与规制实践更加贴近，规制经济学渐趋科学与实用。
三、规制经济学演进中的范式分立与整合
大部分科学研究工作都是范式化研究。当既有范式难以对不断新生的社会实践问题做出合理、科学的解释时，就会导致该学科的“范式危机”，进而可能出现“范式转变”，理论科学随之发生革命。(17)在规制经济学演进过程中，也曾出现过“范式危机”，即“利益集团”范式对“公共利益”范式的挑战。但与库恩预言的“范式危机”之后即发生替代性的“范式转变”不同的是，“利益集团”范式产生以后，“公共利益”范式并未消失。相反，两大范式同时分立于传统规制经济学阶段，并在新规制经济学中得以整合。这一推进过程，主要归因于规制经济学研究方法由以规范分析为主过渡到实证分析为主的“革命”，从而导致了规制经济学方法论意义上的分裂与汇合。
(一)传统规制经济学阶段的范式分立
在传统规制经济学阶段，“公共利益”范式曾是其主导范式。由于该范式下规制理论严格假设规制是一种外生变量，并且忽视“政府规制能否达到立法设定的经济效率和目标”这一关键性问题，直到20世纪50年代末60年代初，其理论预见仍未得到系统验证。于是“规制政策效果的检验和试图回答政府干预是否有效”这一研究主题兴起，其与新政治经济学有关思想和方法相契合的结果，便是“利益集团”范式登上规制经济学的历史舞台。
“利益集团”范式的规制理论出现，首先源于数学模型在经济学中的广泛应用、计量经济学的发展和计算机的应用，使系统验证规制政策效果成为可能。20世纪50年代末60年代初以来，实证研究对于推动规制经济学的范式演进发挥了举足轻重的作用。施蒂格勒开辟的基于三个假设之下关于政治行为的标准经济学供求分析框架，使得规制变成经济系统的内生变量，奠定了规制的实证经济学理论基础，从而实现了规制经济学内的一场由规范分析到实证分析的真正革命。(18)自此，实证研究成为规制经济学的一种主流研究方法。一些经济学家纷纷证明，实践中可能产生规制无效率或不合意间接效应。进而，寻求规制政策的政治原因作为规制实证分析的直接产物，成就了传统规制经济学阶段的范式演进。以“利益集团”范式的规制经济理论为典型代表，规制经济学对规制展开了关于政治行为的经济分析，如权力关系和追逐稀缺资源的自利的经济和政治竞争。由此，衍生出一个“官僚形成”的理论模型，用来解释现实生活中规制机构和规制数量的增加，以及合谋关系的成长。诸如此类的关于规制行为及其动态变革过程的研究和分析，带来了规制经济学理论上和经验上的革命，催生了20世纪60年代至70年代的“利益集团”范式。
“利益集团”范式的出现虽然在一定程度上导致“公共利益”范式的“范式危机”，但并未彻底取而代之，其主要原因在于“利益集团”范式的规制理论存在显著缺陷。比如，由于忽视信息不对称，利益集团影响政府决策的权力只能外生给定，并独立于规制制度的设计，致使模型不能用来讨论不同制度如何影响利益集团的政治影响效率。此外，作为其代表性理论的规制经济理论还内含了这样一个命题：放松规制的时机在于从规制中受益的利益集团相对影响力下降，使得规制成本或需求条件发生了变化，如减少“搭便车”问题的新机制或新技术的发明。这一放松规制原理在现实中遭遇到了许多与之不符的案例，因而受到严峻挑战。两大范式分庭抗礼的格局由此而生。
(二)新规制经济学阶段的范式整合
从表面上看，规制经济学内并立着两大范式，从而造成其作为一门学科缺乏内在的统一性，但这并未危及规制经济学本身的存续。最根本原因在于，20世纪70年代末80年代初以来激励性规制理论的兴起。激励性规制理论从两方面超越了传统规制经济学。第一，坚持“公共利益”范式的激励性规制理论，突破传统规制理论信息完全的假设，在假设规制者是社会福利最大化者的条件下，将交易成本和信息不对称分析引入规制决策的程序中，也就是引入规制制度的设计中。(19)第二，吸收了政治学中前沿的规制体系非整体观，打开政府这个“黑箱”，将其分为国会和规制者两层，承认规制者可能被企业或其他利益集团俘获或收买而与之合谋，从而发展了一种具有三层科层结构的利益集团政治的委托—代理理论，因而采用和坚持了“利益集团”范式。不仅如此，在这个三层的委托—代理框架下，国会作为委托人，被假设为社会福利最大化者，这实际上又坚持了“公共利益”范式。
因此，在“利益集团”范式主导的激励性规制理论框架下，实际上还存在着“公共利益”范式。二者在一定程度上走向了“范式整合”。
四、规制经济学核心理念的演进：规制与竞争从二元对立到互补融合
整个20世纪贯穿着凯恩斯主义和新自由主义两大流派对于如何定位政府与市场的作用边界的尖锐斗争，步入21世纪，全球性经济危机进一步使两大流派的争论升级。衡量政府与市场各自作用范围的尺度及其规制边界，成为当前经济学的研究焦点。从政府的定位看，近30年来，新政治经济学所包含的主要分支——公共选择、产权经济学、法和经济学或法律的经济分析、新制度经济学以及新经济史学，都对规制的政治经济学分析产生重要影响，通过在规制政策选择中引入政治权力、法律、文化习俗，将不同制度安排内生化，使得规制分析跳出了将制度环境隔绝于外的新古典理论的旧窠臼。因此，规制经济学在基本假设、研究范式演进的同时，也始终在寻求规制之外的制度力量与规制之间的平衡。总体来看，规制经济学对于政府规制与市场竞争之间关系的解读，正在从传统规范视角的二元对立走向制度分析的融合互补。
(一)传统规制理论中规制与竞争的二元对立
长期以来，无论公共利益规制理论还是利益集团规制理论，皆采用将实证结果与规范的最优结果相比较的传统经济学分析方法，因而分别得出相关“现实市场与理想政府”或“现实政府与理想市场”的基本结论。一方面，公共利益规制理论认为，由于存在市场失灵，现实市场因而不是最优的，得出政府规制可以增进社会福利水平的结论；另一方面，利益集团规制理论则通过比较引入政府规制前后市场交易的不同绩效，得出规制存在引起市场效率扭曲的结论，由此提出限制政府规制的主张，并且推动了放松规制的浪潮。实际上，这两类分析往往都被卷入寻求经济效率的帕累托空想网。从已有传统规制理论的逻辑推演过程来看，规制研究经常以静态的新古典主义分析为基础，在纯粹静态的均衡模型中，寻求规制政策某种形式上的最优。然而，这些模型的二阶条件，并不能评估市场边际变化或现行规制是否达到社会福利最大化的效果。因此，追求“理想政府”或“理想市场”的规制理论都只是难以证实的假说，建立在此基础上的规制与竞争二元对立这一核心理念也必然面临转向。
(二)规制框架下的竞争理论：规制与竞争互补关系的尝试
自20世纪60年代至70年代以来，除利益集团规制理论以外，“规制政策效果的检验和试图回答政府干预是否有效”的研究主题，还派生出规制框架下的竞争理论，逐渐成为规制经济学研究相对活跃的一个领域。该理论不断产生新的分支理论，主要包括特许经营权竞争理论、可竞争市场理论、标尺竞争理论等。总体来看，这些理论力主在具有规模经济效应的领域，以各种形式的市场竞争替代传统的政府规制。但研究发现，规制更是竞争产生自治和福利的前提，竞争对于规制的替代都只能限定在一定范围内，更多地是发挥对于规制的互补作用。比如，特许经营权在完全规制与完全竞争之间的谱系中最为接近规制一端。它能否达到社会合意的效果，由竞标阶段的竞争是否充分、中标后中标者如何经营、重新竞标阶段的竞争是否有效等诸多因素决定。可竞争理论意在行业通过引入进入者的潜在竞争来威胁在位者，使在位者采取社会最优化的行为，解决自然垄断问题，最终以可竞争替代规制。由于其假设严重脱离现实，鲍莫尔等人后期对其予以修正，认为可竞争理论“可以作为政府规制的指南，而不是取消政府规制”。(20)标尺竞争被引入规制领域，(21)是要解决规制者对被规制企业缺乏信息的缺陷，借助被规制企业与同类其他企业或影子企业的间接竞争达到提高经营绩效的目的。这种间接竞争可直接为政府实行价格规制提供依据。从不同规制理念出发，反映实践中放松规制的活动，各理论分支在完全规制与完全竞争为两端的谱系中进行若干中间定位的尝试。
(三)制度分析方法引入：规制与竞争融合关系的确立
基于规制失灵的现实，规制经济学的最新发展从更广泛的规制环境制度层面深入探求规制与竞争的关系。一方面，制度分析方法延续了有限理性关于规制者既不全知、也不全能、甚至也不善意的认知，挑战传统规制经济学中“道德人”和“经济人”理性假设的霸权地位；(22)另一方面，作为规制经济学新的研究进路，制度分析摒弃了既往研究中政府与市场之间对立的二分法，将市场和政府统一起来分析规制制度与市场机制、法律体系以及各种非正式制度安排之间相互作用的过程。这一研究视角不仅与当今的经济性规制实践已由“放松规制”转向“再规制与放松规制并存”的趋势相契合，而且为理解现实环境复杂的制度生态打开了广阔空间。
一些经济学家通过分析社会福利在新旧制度或制度修改上存在的绩效差别，既提升了实证研究在规制经济学中的地位，又奠定了规制经济学中制度分析的基础。Bickenbach等将市场和政府规制都视为契约以及对契约的治理结构，(23)指出市场与政府规制之间的比较，实际上是对约束条件下次优的有效制度方案进行比较，选择的结果取决于在市场和政府规制中哪一种方法能更有效地治理这些关系。Pistor和Xu把私人诉讼和政府规制同样视为一个社会拥有的立法和执法手段，对它们之间的权衡关系进行了更深入的分析。(24)Shleifer等人提出的公共实施理论汇集以上观点，将一个社会对经济活动实施控制的制度安排归结为市场竞争秩序、私人诉讼、规制型国家(或公共强制)以及国家(或政府)所有制，指出各类制度安排将依据社会成本在无序和专制之间进行权衡，“制度可能性边界”被用来表示其中的替代关系。(25)此外，近期还涌现出了一批关注信任等社会资本与政府规制政策之间相互替代影响的文献。
以上制度分析路径及其观点的重要启示在于，市场机制、政府规制以及各种私人治理机制各自具有其功能局限性以及制度特征的差异乃至冲突，在此前提下，新的核心理念强调，一个合意的、有着较好社会经济绩效的规制目标的实现，需要一系列的制度安排相互补充、相互牵制，从而能够有效地控制经济活动参与各方的行为，以最小的社会成本实现最佳的社会经济绩效。
五、规制经济学演进中的规制目标沿革及其晚近发展
在规制经济学研究演进的过程中，伴随着市场失灵与规制范围向环境、健康与安全保护等问题的扩展，规制经济学研究由“政府—市场”框架转向“政府—市场—社会”框架，(26)规制的公共利益目标逐渐凸显并得以回归。在价值目标趋于一元化的基础上，社会性规制理论得到长足发展，这是规制经济学晚近发展的一条逻辑主线。
从政治学或行政管理学的角度来说，为了实现公共利益，政府承担着不可或缺的责任，政府规制的目标就是保护和实现公共利益。这一目标取向集中体现在最传统的规制理论——公共利益规制理论之中。该理论指出，政府规制目标是“矫正市场失灵所带来的无效率和(或)不公平问题”，实现社会福利最大化，即实现公共利益。然而，利益集团规制理论打破了传统理论关于规制的公共利益目标信仰，通过引入政府(或规制者)是“经济人”的假设，指出规制目标实现的是利益集团的利益，从而实现财富再分配。当规制理论发展到激励性规制理论时，对政府“黑箱”假设的革命使得两种规制目标并立于同一个理论框架下。即政府分为规制者和国会两层，规制者虽以自身福利最大化为目标，但国会却能以社会福利最大化为规制目标。而在重新检点规制者行为目标时，“自利”这一假设显然过分狭隘，一些最新的实证研究表明，规制者往往努力保护或增强自身的声誉。不仅如此，还受到“政府应做什么”概念框架演变的影响，规制者也会关注不断扩大的公共品范围，从而加深对于公共利益目标的认识。当规制理论发展至规制框架下的竞争理论，规制经济学重拾公共利益目标，因为无论是作为竞争的前提还是竞争的结果，规制者都要实现社会福利的最大化。因此，随着第五次规制研究主题的更迭——市场失灵与规制范围的扩展，环境、健康与安全保护问题以及基于此的社会性规制理论的兴起，规制的公共利益目标最终得以回归。
社会性规制理论的长足发展源于社会性规制实践的持续推动。20世纪70年代以来，西方国家对公众健康、安全及环境等领域的规制日益强化，Crandall和Lave于1981年首次使用“社会性规制”这一概念(27)来概括上述领域的规制。社会性规制的广泛实施使环境质量和健康、安全风险得以改善，但同时增加了企业负担，降低了企业生产效率，(28)也加大了政府运行成本。于是，社会性规制的成本与效率问题成为社会性规制研究的重点。20世纪80年代，经济性规制大规模放松，但社会性规制下降幅度并不明显，以至于80年代中期以来，社会性规制在整体规制产业中所占比例超过了经济性规制。理论界将更多目光转向社会性规制的机制设计，经济激励方法被引入社会性规制的研究领域。(29)20世纪90年代后，社会性规制在实践中更注重于以成本收益分析作为实施前提，大量研究将经济、社会绩效作为制定健康、安全和环境规制的基本评估标准。(30)
发展至今，社会性规制理论聚焦于所有可能发生外部性和信息不对称的行为主体的活动，将治理这一市场失灵视为社会性规制的动因，且更注重政府横向制约机制的研究，目前主要形成了社会性规制动因理论、环境规制理论、职业安全与健康规制理论、产品安全规制理论等基本框架。没有规制的市场在保护环境、工人和消费者的个人安全与健康等方面，不能实现公共利益最大化，政府干预才能使之更有效率。
作为社会性规制的主要研究领域，近30年来，环境规制理论在规制权力配置结构的福利影响、政策工具选择及其模型化、政策修订的经济绩效评估方法等方面展开了探索。(31)之前的环境规制研究，致力于运用福利经济学的总量控制解决环境污染问题，实践中的污染税、补贴、排污费等价格规制政策通常可以视为庇古税理论的应用。(32)自20世纪80年代初起，随着科斯产权理论在环境规制领域的普及应用以及激励性规制理论的产生和发展，(33)非传统的规制工具被引入环境规制中，可交易排放权的使用和发展成为其中最重要的激励性工具创新。(34)此外，将污染许可证与污染税或补贴相结合，形成混合激励型规制政策，(35)或将激励型规制工具与传统的控制型规制工具进行效率对比等，都是在探索如何减轻规制机构负担和提高规制效率。20世纪90年代至今，统计测度、计量分析、效率分析等实证研究方法被普遍应用于环境规制绩效的评估上。其中，早期的绩效实证研究集中于单纯的收益类指标，如污染物的排放数量指标、(36)污染密集产业的全要素生产率水平指标(37)以及污染密集产业的发展指标(38)等。近期环境规制绩效研究主要集中于成本与收益指标同时兼顾的相对效率评价，即利用DEA方法。(39)
由于面对更多的不确定性、信息不对称以及衍生的风险，由风险评估、风险管理以及风险交流组成的风险分析，成为现阶段社会性规制为解决安全领域问题而进行理论建模与实践应用的前沿领域。(40)其中，风险交易理论和方法对生命的评估，注重个人对预防风险的成本与效益之间的比较，因而为规制经济学所运用。风险交易理论将个人的生命价值定义为个体为预防一项死亡而愿意支付的价值。Viscusi等人近年来围绕生命价值测度展开的一系列深入研究及其丰硕成果，为健康与安全风险领域做出了重要贡献。他在研究美国安全规制改革后指出，市场、规制机构的直接规制以及个人抚恤金所导致的激励，共同影响和支配健康和安全水平。与这一改革历程相伴随，经济学家关于雇主和工人在市场行为中自发体现的对死亡风险支付意愿的考察，间接得出的生命统计学价值(Value of a Statistical Life，VSL)，构成了迄今为止安全规制方面实证基础的核心内容。例如，Kaplow、(41)Evans和Smith(42)等对于VSL的收入弹性进行实证；Aldy和Viscusi、(43)Hammitt和Haninger(44)等探讨年龄与VSL变动之间的关系。目前的测算方法主要是劳动力市场模型、经验估计模型以及市场调查法；与此同时，VSL测算结果也被各国政府广泛应用于医疗、安全及环境等政策的制定和评价。
值得注意的是，社会性规制政策的效果往往同时表现为经济性和社会性两方面，对于社会性效果的测度依然较为困难。同时，由于使用的方法不同，得出的结论也不尽一致。例如，对于美国职业安全与健康管理局规制效果的研究就存在较大差异。这表明，全面测度社会性规制政策效果是目前社会性规制理论进行领域拓展与方法创新的重要方面。
总之，在规制经济学演进的晚近阶段，政府规制的公共利益目标重新得以厘定。社会福利最大化价值理念的内涵被进一步拓展为：既包括资源配置有效率，又体现维护公平正义——财富等经济价值的公平分配和环境正义等社会价值的公平分配。实现公共利益目标的路径可以被归结为：克服自然垄断，实现资源配置有效率；克服外部性，保障人类可持续发展或促进社会全面进步；克服信息不对称，保障信息劣势方的权益。(45)
六、规制经济学面临的挑战与发展方向
本部分尝试从规制的理论研究、实证研究、概念范畴三个方面剖析规制经济学面临的挑战，展望其学科发展方向。
(一)规制理论研究方面
传统的公共利益规制理论近年来重新彰显，但其理论缺陷尚未彻底解决。首先，公共利益的概念已然受到来自公共选择学派的强烈批判，并深刻地影响了规制经济学的演进路径。该学派曾指出：“即便承认政府规制的目标就是公共利益，公共利益理论仍没有提供一种机制，使社会福利(公共利益)最大化行为转化为立法行动。”(46)因此，建立一种使“公共利益”目标转化为立法行动，进而转化为规制行为的机制是规制理论的第一个发展方向。
利益集团规制理论最主要的缺陷在于，它关于“利益集团影响政府决策的权力是外生给定的，并独立于规制制度的设计”的假定，致使模型不能用来讨论不同制度如何影响利益集团的政治影响效率。要弥补这一缺陷，就必须将交易成本和信息不对称分析引入到对规制决策程序的制度设计中。在这方面，利益集团范式下的激励性规制理论有所改进，但还远远不够，典型表现为：目前比较前沿的规制委托—代理研究多涉及三层科层结构——委托人(国会)、监督者(规制机构)、代理人(受规制企业或其他利益集团)下的双重委托—代理关系，而没有涉及更为复杂的多重委托—代理关系，同时也不适用于多种制度背景下的委托—代理结构。这预示着规制理论的第二个发展方向。
在激励性规制理论那里，大部分的激励性规制机制建立在一系列严格假设之上，如规制者与被规制者的共同知识、承诺与信息租金的存在等。这些非现实假设在一定程度上损害了激励机制设计的普适性，使新规制经济学屡遭批判。(47)大部分激励机制的缺陷还在于其设计的复杂性，致使理论上的有效机制在实践中不易被广泛应用。这样，激励性规制机制假设的放松和机制设计的实用易行，当是规制理论发展的第三个方向。
同时，探讨信息不对称条件下的政府决策或激励机制的选择，是作为学科发展主流分支的激励性规制理论研究的焦点，但因忽视或缺乏对社会经济关系和制度因素的分析，规制问题成了“纯技术性问题”，这对学科建树产生了一定的误导。鉴于目前制度分析方法还停留在描述规制与其制度环境之间互动影响的阶段，可以预期，规制与竞争之间的融合互补关系将逐渐被引入规制经济学对于政策实践的具体指导，从而加强规制工具与规制环境之间的匹配性。(48)这将成为规制理论发展的第四个方向。
(二)规制实证研究方面
整体而言，规制实证研究融合规范性的规制理论，并为之构建起一个历史性框架。特别是20世纪70年代放松规制以来，经济学家有了一个检验规制变革效果的天然实验室，涌现出一大批检验规制与放松规制效果的研究成果。然而，现有的实证研究成果多以局部均衡分析框架下数量有限的案例研究为基础，尚未为评估规制的成本与收益提供充分依据。我们认为，未来规制实证研究方面的探索应着重于以下几个方面的内容。
1.规制政策体系的成本与收益分析。政策干预往往具有一系列的复杂体系化效应，如市场规避及意料之外的消极后果。特别是在公共利益目标和利益集团目标整合力量的驱动下，实践中的规制政策越来越倾向于经济性规制与社会性规制、税收、补贴或其他规制工具的综合使用，由此产生关于识别各种规制工具内在冲突与互补之交叉影响的要求，并且需要重新厘定一系列规制成本与收益范畴及其诸要素。例如，在环境规制对于竞争的影响方面，有必要提供更广泛的实证基础，而不是目前有限的案例研究。(49)利益集团的影响虽然在规制理论中得以体现，但同样需要加强其实证方面的分析研究。
2.规制治理的福利影响测度。规制质量是影响规制政策效果的重要尺度，但规制经济学目前主要致力于规制工具设计及其激励结构的研究，却忽略规制治理结构和水平的影响。具体到某个国家的特定发展阶段，其规制权力配置的决定性影响没有得到充分揭示。为此，在规制绩效的研究中需要进一步深入理解规制的治理框架与运作，充分考虑反映规制内容与质量的指标体系设计以及规制负担水平，从而判断规制设计对于经济增长和经济波动的适度与否。
3.具有特定宏观效应的规制政策绩效研究。当前的经济危机彰显出的一个重要研究缺失是，人们几乎没有对规制体系在宏观经济波动中扮演何种角色，给出任何有价值的实证证据。过去40年里，建立在微观经济学基础上的经济性规制和社会性规制，实际上已悄然侵入宏观领域和金融领域。例如，审慎性金融规制原则被引入(金融披露规则、审计规则、公司治理规则等)，以减缓宏观波动，以及金融规制机构的出现，都可以追溯到大萧条时期。但是，相对于生产率以及经济增长的可能限度，规制如何影响需求乃至与需求关联密切的宏观经济波动，二者的关系更少受到实证研究的关注。因此，如何度量具有特定宏观效应的规制政策外部性，特别是周期性的宏观效应，需要发展更加复杂的分析框架与工具加以廓清。
(三)规制概念范畴方面
面临来自规制失灵和市场失灵的诸多实践挑战，规制经济学有必要在本原上对规制目标、规制体系、规制主体等概念范畴存在的问题予以调整。
首先，当前各国的规制目标主要基于个体本位，未来应更多地针对系统性风险的社会本位。随着全球生产体系的网络化延伸，原本局限于一国政府产业组织政策的规制，将不得不面对越来越多的外部性问题。以跨国公司规制为例，基于合约外部性的存在，规制者可能未曾考虑同时改变跨国公司和其他规制者之间的激励关系。(50)本次金融危机也揭示，规制机构对风险外部化的传递机制缺乏认知，导致了“无责任金融”的灾难。(51)因此，理论和实践层面需要解决的共同难题是，如何应对个体理性与公共理性之间矛盾的升级。以金融规制为例，规制目标不应局限于关注维护竞争的效率目标，还需要考虑平衡安全和稳健性等问题。相应地，规制工具设计理应考虑维护规制体系稳定性的因素，包括加强规制者之间的横向联系，以及由规则规制更多地转向信息规制，应用信息公开计划、自愿协议等新工具，增强信息披露和提高规制透明度。
其次，规制经济学应将规制体系标准化作为未来本体层面研究的一个中心任务。当前，世界范围内规制体系的标准化面临巨大的挑战。第一，技术进步包括物理技术、工程技术、管理技术和交易技术的不断涌现，引发规制过程的不确定性，给予规制者以极大的调整压力。第二，全球经济活动日益复杂的网络特性加剧了不同国家、地域之间规制制订的规则冲突。第三，不完全信息、利益集团参与以及市场的消极反应等因素也在很多情况下削弱规制制订和实施的标准化，从而抵消了规制功能，规制失灵在所难免。世界范围内规制体系的标准化面临巨大的挑战，亟待解决。
最后，规制主体的扩大化带来许多新的研究课题。以自上而下组建超规制机构和自下而上自发形成准规制机构(第三部门)为主要表现，规制主体正在呈现扩大化趋势。目前的国际组织和超国际组织，如WTO、欧盟等，已经在挑战传统规制中政府的责任边界，为规制政策添加新的要素。另一方面，全球价值链的延伸给地方治理结构带来了深刻的变化，很大程度上弱化了当地规制机构的权力。为此，许多准规制组织如行业协会积极承担起传达地方政府的规制需求、优化企业规制反应的角色。值得注意的是，以上规制实践带来了履行职责、可问责性、法定性、去政治化等问题，导致规制权力错综复杂，更加难以处理。规制研究应当区别不同的规制环境，进行深入考察并加以理论引导。
结束语
整体来看，伴随着市场经济实践与西方主流经济学理论的持续互动与同构的影响，以及规制实践变革及其效果的辐射影响，规制经济学在基本假设、研究范式、核心理念和规制目标等四个层面的内在逻辑上实现了“革命式”的演进，形成了纷披繁茂的理论分支，并渐趋科学与实用。但围绕学科的若干基准点依然纷争不断，并不乏理论对峙。同时，市场经济与规制实践的动态变革，特别是此次经济大危机所暴露出的规制实践问题，也在不断提出新的理论命题。这些都孕育着规制经济学的未来发展。
处于经济社会全面转轨阶段的中国，社会主义市场经济体制的基本框架已经初步建立，与之相适应的政府调节机制趋向成熟，正步入建立与经济体制相适应的社会管理体制基本框架的时期，加强社会性规制及其研究的需求日益凸显。一方面，随经济发展水平的提高，人们更加关注自己的生命价值、生活质量和社会福利；另一方面，环境污染、产品安全质量对健康的威胁以及职业安全难以保障等外部性问题越来越严重。这都要求政府不断加强社会性规制，在经济效率原则之外，同时考虑实现社会公平、正义和安全，建立与经济体制相适应的社会管理体制。(52)然而，相对于以上规制需求而言，社会性规制实践及其理论的发展都相对滞后，特别是缺少对社会性规制改革具体措施的设计研究，这一挑战也为深入探索社会性规制理论提供了良好机遇。同时，由于中国规制改革是在扬弃计划经济体制和部分放开政府所有权的条件下自上而下展开的，导致改革进程中难以避免低效率的行政垄断、规制机构公共利益职能的实质性缺位以及规制权力被资本化，行政垄断的挥之不去加剧了自然垄断领域中存在的低效率，这些挑战同样揭示，继续发展中国本土的经济性规制理论具有广阔空间。同时也应看到，经济性规制和社会性规制领域中共同呈现的强势利益集团，较频繁地运用了对规制政策的影响力。中国学者目前面临的任务是在规制研究领域，结合具体发展阶段的经济、政治、社会等制度禀赋，进行比较制度分析和“规制生态学”研究，注重围绕规制问题的多学科交叉与利用，兼用规范与实证的分析方法，构建一门基于本土的规制经济学。可以预计，随着规制实践在中国的不断发展以及规制研究的日渐深入，具有中国特色社会主义的规制经济学将有一个璀璨的未来。
注释：
①参见张红凤、杨慧：《政府微观规制理论及实践》，《光明日报》2011年4月22日，第11版。
②参见威廉·恩道尔：《金融海啸：一场新鸦片战争》，顾秀林、陈建明译，北京：知识产权出版社，2009年。
③A.Kaletsky,"We Need a New Capitalism to Take on China," The Times,February 4,2010.http://www.timesonline.co.uk/tol/comment/columnists/anatole_kaletsky/article7014090.ece.
④赫维茨(Leonid Hurwicz)、马斯金(Eric S.Maskin)和迈尔森(Roger Myerson)三位经济学家为机制设计理论奠定了基础，他们共同分享2007年诺贝尔经济学奖。这一理论有助于经济学家、各国政府和企业识别在何种情况下市场机制有效，何种情况市场机制无效，帮助人们确定有效的交易机制、政策手段和决策过程。
⑤张红凤：《西方规制经济学的变迁》，北京：经济科学出版社，2005年，第13页。
⑥Michael Hantke-Domas,"The Public Interest Theory of Regulation:Non-Existence or Misinterpretation?" European Journal of Law and Economics,vol.15,no.2,2003,p.166.
⑦G.J.Stigler,"The Theory of Economic Regulation," Bell Journal of Economics and Management Science,vol.2,no.1,1971,pp.3-21.
⑧Anne O.Krueger,"The Political Economy of the Rent-Seeking Society," American Economic Review,vol.64,no.3,1974,pp.291-303.
⑨新政治经济学还可以称为“政治学的经济学”或“政治学的经济理论”，由唐斯(Anthony Downs)、图洛克(Gordon Tullock)、奥尔森(Mancur Lloyd Olson)、佩尔森(Torsten Persson)、布坎南(James McGill Buchanan)、克鲁格(Anne Osborn Krueger)、波斯纳(Richard Allen Posner)、迪克西特(Avinash Kamalakar Dixit)和施莱佛(Andrei Shleifer)等为代表的学者所发展。布坎南归纳指出了新政治经济学六个方面的主体内容：公共选择、产权经济学、法和经济学或法律的经济分析、规制的政治经济学、新制度经济学和新经济史学。
⑩S.Peltzman,"Toward a More General Theory of Regulation," Journal of Law and Economics,vol.19,no.2,1976,pp.211-240.
(11)G.Becker,"A Theory of Competition among Pressure Groups for Political Influence," The Quarterly Journal of Economics,vol.98,no.3,1983,pp.371-400; G.Becker,"Public Policies,Pressure Groups,and Dead Weight Costs," Journal of Public Economics,vol.28,no.3,1985,pp.329-347.
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(51)许成钢：《回复金融责任性的监管》，《新财富》2009年第8期。
(52)参见张红凤、陈小军：《我国食品安全问题的政府规制困境与治理模式重构》，《理论学刊》2011年第7期。
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