我国高等教育的绩效专项经费改革及完善思路——以“211工程”和“985工程”为例，本文主要内容关键词为：工程论文,高等教育论文,为例论文,经费论文,绩效论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪70年代末以来，随着经济的稳步增长，公共事业迅猛发展，公共财政面临平衡各类公共事业发展需求的压力巨大。由于高校从非政府渠道筹集经费的能力较强以及其产品的较高个人收益率，使得高等教育与其他公共事业竞争财政拨款的优势逐渐削弱。这就意味着即使在公共财政收入增长的情况下，高等教育拨款的增长空间也是有限的，无法完全满足高等教育迅速发展所需的经费投入。20世纪80年代，中国在进行普通高等教育投资体制多元化改革的同时，也对其财政拨款方式实施绩效改革。
根据萨米和豪普特曼的观点，绩效拨款（Performance-based funding）是指将拨款与绩效挂钩的拨款方式，各国现行的绩效拨款方式可分成四类[1]：一是竞争性经费（competitive funds），通常以项目经费的形式通过同行评议的方式择优资助，是最常见的绩效拨款方式；二是绩效专项经费（performance set－asides），指政府将一定比例的高等教育财政经费单列，作为按绩效指标分配的专项经费，一般不按公式进行分配；三是绩效公式拨款（payments for results），指根据绩效指标按公式分配一部分或全部高等教育拨款；四是绩效合同（performance contract），指政府与高校签订合同，以实现共同的绩效目标。在实践中，高等教育绩效拨款方式经常与投入因素或协商拨款等传统的拨款方式结合使用，而且许多国家和地区还将不同类别的绩效拨款方式结合运用。
一、我国高等教育绩效拨款改革及成效
随着高等教育投资体制的改革，我国高等教育拨款方式也发生了转变。1985年以前，政府对高校采取的是“基数加发展”的拨款方式。这种拨款方式是指财政部门和学校主管部门按照学校的规模及各种日常经费开支的需要核定一个拨款基数。由于该方式简单易行，在高等院校数量较少、结构单一的情况下具有一定适用范围。但由于其基数的确定缺乏系统明确的科学依据，可能造成高校之间的不平衡，难以形成公平竞争的机制，不利于高等教育事业更快更好的发展。为此，1985年，在充分调查并吸取国际国内高等教育财政体制改革的有益经验的基础上，原国家教委和财政部提出采取“综合定额加专项补助”的方式核定高校年度教育事业费预算。“综合定额”指财政部门或高校主管部门制定的生均教育经费的定额标准，并对不同层次、不同种类的学生分别规定不同的定额标准，这部分占绝对比重；“专项补助”是对前者的补充，它是在考虑学校的各种特殊需要后，由财政部门或学校主管部门单独安排。但改革后普通高等教育事业费拨款的本质仍然是基于教学工作量（学生人数）的投入因素公式拨款，而普通高校科研经费中的科研事业费则根据专职科研人员的规模确定。因此中国普通高校的财政经常性经费仍然以传统的投入因素公式分配，不利于有效地刺激高校提高经费使用的效率和效益。
20世纪80年代后，中央政府实施了一系列以提高绩效为目标的高等教育财政改革政策。其中，逐步设置的国家自然科学基金和国家社会科学基金等竞争性经费的分配对象面向全社会，并非专门针对高校。教育部门早期设立的一些重点高校和学科建设政策尚不能称之为绩效拨款，因为这些政策都没有明确的、固定的、长期的经费资助安排，更多地体现为招生、人员配置、项目竞争等方面的政策性扶持和优先发展待遇，即使安排了专项经费，其实施也缺乏系统性，而且这些政策大都缺乏明确的高校或学科评选以及绩效考核机制。由教育主管部门负责管理或协调的、针对普通高校的绩效拨款中，规模最大的莫过于“211工程”和“985工程”专项资金。它们都是在高校经常性经费之外单列的、非公式化的绩效专项经费。
二、绩效专项经费——“211工程”和“985工程”专项资金
我国从1995年开始正式启动“211工程”以实现“面向21世纪，分期分批重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科……争取有若干所高等学校在21世纪初接近或达到国际一流大学的学术水平”[2] 的总体建设目标，建设内容包括学校整体条件、重点学科和高等教育公共服务体系建设三大部分。“211工程”采取国家发改委、财政部、教育部（和其他中央部委）、地方政府和高校多方共建的形式。目前“211工程”高校共有107所。“211工程”“九五”和“十五”两期建设已经圆满完成，期间重点学科建设项目共有1379项，总建设资金完成数高达368.26亿元，其中中央专项78.42亿、教育部等中央部委60.49亿、地方政府85.00亿、高校自筹144.35亿[3]。
1998年正式启动的“985工程”的总体建设目标是“创建若干所具有世界先进水平的一流大学和一批一流学科”，建设内容包括机制创新、队伍建设、平台建设、条件支撑和国际交流与合作五大项。“985工程”的建设资金来自教育部和财政部中央专项资金、地方政府和其他部委共建资金及高校自筹资金。到目前为止，“985工程”已经实施了两期：一期大致为1999年至2003年；二期为2004年至2007年。高校数量也从一期的34所增加到二期的38所。
绩效拨款的首要特征是将拨款与绩效挂钩。“211工程”和“985工程”都在不同阶段、不同程度上将拨款与绩效挂钩。首先，它们在重点高校、学科或平台和基地的评选过程中都考虑了绩效因素。“211工程”项目学校的选择采取部门预审、专家审核和国家发改委审批立项的方式，部门预审过程中对入选重点高校的前提条件和遴选条件以及重点学科的评选条件做出明确规定。“211工程”高校评选采取的是公开竞争（指以专家评审方式进行的淘汰性遴选）和政治协商相结合的方式；而“985工程”高校的选择主要通过非公开竞争（指专家非淘汰性审核）和政治协商相结合的方式[4]。其次，它们在执行过程中通过建设项目的可行性研究报告论证以及绩效考评衡量绩效。入选“211工程”和“985工程”并不代表着高校能自动获得一定额度的经费资助。项目学校必须按建设项目编制可行性研究报告，经专家论证后由发改委或教育部和财政部审批下达具体的项目经费预算。它们均实行年度总结、中期检查和项目验收三个阶段的检查和监督。“211工程”验收结果成绩显著和效益突出的学校、重点学科建设单位和个人将获得表彰；而对于未达到验收要求的高校，其列入“211工程”的资格将面临被取消的危险。“985工程”绩效考评的依据是批复的可行性研究报告和项目预算确定的绩效目标；内容是专项资金的使用效益。“985工程”建设项目的检查、审计和绩效评估均由教育部和财政部组织，并根据结果对项目学校进行奖惩。
作为传统投入因素公式拨款的补充，以绩效专项经费为主要形式的绩效拨款在中国普通高等教育系统形成了集中有限财政资源，重点扶持基础较好、实力较强的高校和学科，提高拨款的效率和效益，推动办学和科研水平迅速发展的良好局面。
三、两项绩效专项拨款存在的局限性
尽管“211工程”和“985工程”建设取得了很大成效，但是“211工程”和“985工程”专项资金按绩效分配的机制仍有其不完善之处。
首先，绩效——实力和成就并非影响高校入选这两工程的唯一因素。“211工程”高校的择优遴选过程中还同时考虑了地区的平衡和行业的代表性等非绩效因素，尽量使各部门和各省、市、自治区均拥有一所“211工程”高校。比如，目前107所“211工程”高校分布在全国27个省、市、自治区，只有青海省、海南省、宁夏回族自治区和西藏自治区尚未有高校入选。“985工程”高校的选择则是一个以政治协商方式为主、专家绩效审核为辅的过程。和“211工程”不同，“985工程”高校的评选没有具体的前提条件和遴选条件，主要通过高校（和其主管部门）和教育部协商确定。“985工程”高校的评选是一个逐个协商、分批实施的过程。最早获得教育部“985工程”专项资助的高校只有2所——北京大学和清华大学。1998年，教育部宣布3年内（1999－2001）对这2所高校各投入18亿元额外的专项建设经费。这一决定在其他大学和一些省、市、自治区及中央部委中引起强烈反响和高度关注。1999年，经教育部与高校及其所在省、市、自治区和主管部门协商，决定通过共建的方式增加中国科技大学、南京大学、复旦大学、上海交通大学、西安交通大学、浙江大学和哈尔滨工业大学这7所高校为“985工程”建设高校。2000年至2003年，教育部又陆续与有关省、市、自治区和主管部门签订共建协议，对其他25所高校实行重点建设，使“985工程”一期高校总数达到34所。“985工程”二期又增加了4所高校，使总数上升至38所。高校与教育部和其他共建部门共同签订的共建协议中对该校的“985工程”建设目标、建设周期和各方投资金额都做出明确规定。34所“985工程”一期高校中（其中1所大学的专项资金未知），建设目标为“世界一流大学”的只有北京大学和清华大学，各获得教育部最高的18亿中央专项资金；建设目标为“国内一流、国际知名高水平大学”的共11所高校，分别获得教育部和其他中央部委提供的达到或超过6亿的中央专项资金：其余建设目标为“国内外知名高水平大学”的高校分别获得1至4亿的中央专项资金[5]。
其次，高校的专项资金总控制数是与政府通过协商方式确定，而不是直接根据建设项目可行性报告的论证结果确定。高校与相关部门首先确定“211工程”和／或“985工程”专项资金的总控制数。各高校的项目申请人根据该校获得的“211工程”和／或“985工程”专项资金总控制数，首先在校内竞争，然后由高校评选、汇总形成总建设项目可行性报告报有关部门审核立项。
第三，“211工程”和“985工程”建设项目的验收和绩效考评有较大的局限性。验收和绩效考评只是监督和评价建设项目是否取得可行性报告中制定的目标和建设项目完成的质量。这一评价既缺乏客观的评价标准，又缺乏与同类项目完成质量或成果的比较。“211工程”和“985工程”专项资金分配的组织结构、管理办法和方式已经具备了绩效专项经费的基本条件，只要在具体的操作方式上，比如项目学校和建设项目的评选和成果的评价方式上进一步完善。
四、绩效专项拨款机制框架的完善
政策，包括绩效拨款政策，已经成为我国政府宏观调控高等教育发展的重要手段之一。20世纪七八十年代西方国家的公共政策领域中，阶段启发理论（the stages Heuristic）盛行，成为政策分析的“教科书”式理论[6]。该理论将政策过程划分为一系列的步骤，如议程制定、政策形成与合法化、政策执行和评估等。但是80年代以来，诸多学者批评该理论不是一个因果理论，没有识别主导某个阶段或者整个过程的原因，因而只是时间上的流水账，缺乏逻辑上的严密性[6]。虽然该理论存在诸多的缺陷，但是由于它的简约性、包容性和概括性仍然在政策分析领域占据重要地位[6]。80年代以来又涌现了一批政策分析理论和框架，其中最有潜力的包括制度理性选择理论（institutional rational choice）、多流框架（Multiple－Streams Framework）、中断－均衡框架（Punctuated－Equilibrium Framework）、倡导联盟框架（Advocacy Coalition Framework）、政策扩散框架（Policy Diffusion Framework）以及大数量的比较研究框架（Frameworks in Large－N Comparative Studies）[6][7]。这些政策分析理论的假设、方法、侧重点和优势各不相同，其应用的公共政策领域也不尽相同，其中一些也被我国学者所采纳。比如，陈学飞教授将倡导联盟框架运用于分析“985工程”的政策形成过程，从拥有共同政策信仰的高校和政府等政策倡导者形成联盟的角度探索“985工程”的形成及其延续[4]。
在以上这些理论中，制度理性选择理论被广泛运用于美国和其他国家的政策分析，被政策分析专家保罗·萨巴帝尔视为诸多政策分析理论中最成熟的[6]。而美国印第安纳大学奥斯特罗姆教授的理论被公认为是制度理性选择理论中最完善的。该理论不仅被人们认为在美国和德国的背景中运用得最好，而且在最近10多年的经验研究应用也表明，这一框架在发展中国家也有广泛的应用前景[8]。笔者根据自身研究经验，认为这一理论框架也可用于分析我国公共管理及政策发展的制度基础问题。为此，笔者在本文采用了奥斯特罗姆教授的制度分析和发展框架来进行分析与研究。该分析框架的优势在于它有利于对涉及多个公共部门和多层次政府的复杂政策过程进行分层次和多角度的全面剖析。它将政策过程视为行动场所，并将其分解成行为人（参与者和职能机构）和行动环境（允许的行动、可获得的信息、选择的控制程度、可能的结果和成本收益分析）两大部分[9]。基于此框架的绩效专项经费政策的全面剖析有助于了解该政策在行为人的职能分配和行动环境安排方面的不足之处，促使其进一步完善，更好地实现政策目标。基于该制度分析和发展框架，笔者认为仍需进一步改进以下几个方面，才能更好地发挥优势。
1.行为人。政策制定和执行过程中行为人的角色和职能的分析阐明其对政策制定和执行的权力分配和结果的影响。绩效专项经费的参与者和职能机构主要包括政府主管部门和高校两类。处于主导地位的行为人——政府主管部门由于数目众多而导致权力分散，而且承担主要协调和管理职责的教育部缺乏财政自主权。实际协调能力有限，影响了政策执行的效率。“211工程”的最高管理机构是由国务院办公厅、教育部、财政部和发改委成立的“211工程”部际协调小组办公室，其他政府管理机构包括相关主管部门或地方政府。“985工程”的最高管理机构是教育部和财政部成立的“985工程”领导小组和工作小组，其他政府管理机构包括共建省、市、自治区政府和相关主管部门。
从最高管理机构的构成来看，尽管教育部被赋予主要的协调职能，但是其相对于财政部和发改委等中央部委的实际协调能力有限。如在2000年和2005年，国家宏观政策就已经明确表示继续支持“211工程”二期及三期的建设，但由于财政部与发改委的资金未及时到位，教育部不得不延期到2002年和2008年才正式启动二期及三期的建设。因此为了提高绩效拨款政策的执行效率，必须明确政府主管部门的职责和权力，加强担负主要协调和管理职责的教育部的财政自主权。
2.允许的活动。各行为人被允许采取的活动反映了特定政策影响下的行为选择可能性。绩效拨款的活动主要包括评价和拨款两项。政府主管部门被允许采取的行动包括评选项目学校、确定专项资金的总控制数和每所项目学校的专项资金控制数、审批项目学校的可行性研究报告和经费预算、监督和验收建设项目的执行情况、监督专项资金的使用并考评绩效。高校被允许的行动包括竞争和协商进入“211工程”和／或“985工程”建设名单、争取专项资金份额、准备项目可行性报告论证、准备和上报建设项目预算、执行和完成建设项目。政府主管部门和高校主要通过协商的方式进行相关的评价和拨款行动，而且评价和拨款行动之间的界线比较模糊。为了完善“211工程”或“985工程”的绩效拨款机制，首先应该改进其评价和考核标准、方式和机制，然后明确评价结果与拨款之间的关系。
3.可获得的信息。高校可获得的信息与绩效拨款与评价的公开程度和高校拥有的资源息息相关。如果绩效拨款与评价的公开性和透明程度较高，高校可获得的信息量比较大，准确度也较高；反之，高校可获得的信息量比较少，准确度也较低。资源丰富的高校获得的信息通常比较充分和准确。资源不仅指物质资源，更重要的是指高校在学术界和政府部门享有的地位和影响力以及高校获得信息的渠道。资源丰富的高校拥有更加雄厚的财力和在学术界和政府部门具有影响力的人力资源，可以获得更加准确和详细的信息，做出更加及时和准确的判断和选择。
“211工程”和“985工程”专项资金的分配过程公开性和透明度较低，高校可以获得的关于自身和其他高校竞争力与竞争策略的信息比较有限。项目学校每个建设周期的中央专项资金的控制数、地方配套经费等信息即使确定之后，也很少通过官方的渠道公开，项目学校之间也只是通过非正式、非公开的渠道取得相互了解。
4.选择的控制程度。高校对其选择行为的控制程度，即对其竞争策略和结果的控制程度，取决于绩效拨款政策的规定、高校被允许采取的行动和高校可获得的信息等因素。“211工程”和“985工程”专项资金的管理规定比较详细，高校被允许采取的行动较为有限，高校可获得的信息较少，因此高校对选择行为的控制程度基本上局限于他们在与政府协商过程中所拥有的地位、影响力和资源。“211工程”和“985工程”高校能够自主控制的选择权大部分局限于建设项目的选择权。因此提高绩效拨款和评价的公开性和透明度对于增加高校可获得的信息和选择的控制程度都非常重要。
5.可能的结果。绩效拨款可能的结果中最直接的莫过于拨款的集中程度，因为绩效拨款政策的实施，中国高等教育拨款的集中程度已经相当高。据估计，“211工程”和“985工程”专项资金的年平均财政拨款额占普通高等教育财政拨款和总经费的比例分别达到18％和10％左右。这些高校不仅专享绩效专项经费，而且囊括了大部分竞争性经费。这虽然有助于提高拨款的效率和效益，但是对高校办学和科研体制的多样性、科研活动基础的广泛性和活力的冲击也比较大。
一个有活力的高等教育系统必须拥有一定数量、分布较为广泛、多样化的教学和科研单位。国内多位教育专家都建议改革“211工程”和“985工程”专项资金的分配方式，比如按学科或专业而不是学校分配专项资金。这一改革建议一方面可以缓解绩效拨款在少数高校的高度集中程度；另一方面可以提高建设项目可行性论证和成果评审的有效性。
6.成本和收益。由于竞争过程不够透明且相关信息不够公开，“211工程”和“985工程”专项资金的执行成本难以计算。这里的执行成本包括高校争取成为“211工程”和“985工程”项目学校的竞争成本，以及之后政府主管部门和高校准备与执行建设项目可行性报告、预决算以及审核和验收的成本。虽然这些执行成本难以公开计算，但是相关建设项目管理办法和专项资金管理办法的具体规定都显示其执行成本可能较高。比如“985工程”专项资金管理办法规定，“985工程”项目预算每年进行一次，而且预算一经审定，必须严格执行；确有必要调整时，应按项目预算审批程序重新报批。高校本身也很少计算成本，尤其对于一些高校，“211工程”和“985工程”的名誉意义大于其经费价值。跻身于“211工程”和“985工程”能使高校在招生和争取其他经费，尤其是在争取政府支持和横向科研项目经费时处于优势。但是作为绩效管理的一个要件，只有增强成本收益意识和分析才能完善绩效拨款，而成本收益的分析里离不开拨款和评价的公开性。
综上所述，绩效专项经费充分发挥其优势还有待于增强教育部的财政自主权，提高拨款与评价的公开性和增强成本收益意识与分析。