“失土农民”社会保障制度建设探讨，本文主要内容关键词为：制度建设论文,社会保障论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着农村工业化和城市化进程的加快，农村集体土地大量被征用，出现了“失土农民”这一特殊群体。如何帮助失土农民解决生活出路问题，为他们提供最基本的生活保障，已成为关系到整个社会稳定与发展的一项重大的基础性工作。最近，我们围绕建立健全农村社会保障制度、解决失土农民基本生活问题，先后到我市一些农村以及上海、嘉兴、绍兴、宁波、台州等地进行了一系列的调查研究，努力进行一些思考和探讨，以期为我市的下一步工作提供参考。
一、“失土农民”的现状及特点
据有关资料表明，我市在2001—2003年的三年时间中，征用的农村集体土地有147120亩，被征地农民约有44万人。而在市区的三个区，从1986年开始到2003年，共征用农村集体土地约10.6万亩（其中瓯海区从1988年起统计），按照平均人土比约为3人/亩计算，市区失土农民总数已达到31.8万人，其中农村劳动力约有21.2万人。从全市总体上看，失土农民主要有以下几个特点：
（一）总数偏多，增幅不断提高。从1988年到2000年，市区征用的农村土地只有4.5万亩，失土农民约有13.5万人。从2001年开始，随着建设用地需求量的增加，土地征用速度明显加快，市区每年征用的土地面积在2—3万亩左右，全市约在4—5万亩左右，失土农民总数迅速增加。经测算，市区近三年平均每年增加的失土农民在6万人以上，年增长率约为35％，到2003年，失土农民已占市区农业人口的40％左右，特别是地处城郊的乡镇，更是高达60％以上，小部分村甚至超过90％。当然，全市平均水平要低于市区，约占15％左右。
（二）涉及面广，分布极不平衡。据统计，全市6108个行政村中，涉及到土地征用的村约有1000多个，占总村数的20％以上。显然，土地征用的涉及面已相当广泛，特别是在市区，除瓯海区部分地处山区的村以外，其余大部分的村都有土地被征用。但是，征用的土地分布却不平衡，从而导致失土农民相对集聚。从行政区域来看，近三年市区的三个区征用土地较多，占全市的42％，其他两市六县共占58％，而市区因人土比高于全市，失土农民所占比例超过50％。从地理位置来看，大致可分为三类，第一类是城镇建成区范围内，失土农民最多，约占总数的50％—60％左右；第二类是地处平原、经济相对发达的乡村，约占总数的30％—40％左右；第三类为偏远农村，所占比例在10％以下。
（三）老年人多，结构日趋老化。失土农民人口结构变化情况与全市的人口结构基本上处于同步状态。据第五次人口普查资料表明，65岁以上人口比例除一普没有统计外，二普（1964年）时为3.98％；三普（1982年）时为5.16％，四普（1990年）时为6.16％，五普（2000年）时为7.39％，人口结构呈现逐步老化状态。到2002年末，全市农业人口中男性满60周岁以上的有67.55万人，占农业人口的11.24％；女性满55周岁以上的有78.02万人，占农业人口的12.98％。两者合计共有145.57万人，占农业人口的24.23％。若按此比例计算，目前市区失土农民中已有7.7万人达到退休以上年龄。
二、失土农民面临的困难和问题
土地是农民最基本的生产资料和生活保障，一旦失去，无论是其生产、生活，还是今后的发展，都将面临严峻的考验。从我市的现状来看，失土农民面临的主要困难和问题具体体现在以下四个方面：
（一）就业问题难解决。我市对被征地农民主要采取货币安置的方式，即农民在土地被征用后自寻门路解决就业问题。但失土农民与城镇失业人员相比，就业更为困难，原因有四：一是失土农民的自身条件、文化素质、职业技能等方面明显不如城镇失业人员，在寻找工作中处于劣势；二是农村社会本身就业岗位不多，难以消化、容纳失土农民；三是失土农民缺乏就业信息，就业机会不多；四是失土农民对收入期望值过高，不愿从事一般的体力劳动。目前，我市失土农民中，小部分有一技之长的自己当老板，或经商做生意，而大部分无一技之长的宁愿在家闲着，也不愿出去做工，后一种情况尤为突出。2003年市场上劳动力奇缺，许多企业招不到工人，而大量失土农民却不愿到企业打工，还要求政府解决就业问题，这显然是不正常的。因此，对就业难的问题，必须进行全面、深入的分析，提出有针对性的解决措施，提高就业率。
（二）经济收入难提高。据统计，我市2002年农民人均纯收入为5091元，比上年增加8.7％，而2002年全市城镇居民人均收入为13645元，比上年增加10.5％。两者比较收入相差8554元，增长率相差1.8个百分点。显然城镇居民人均收入大大高于农民人均收入，且差距仍在继续扩大。目前，按生活状况与经济收入可以把失土农民划分为三类：第一类是已经从事二、三产业，有稳定收入的，大约占20％左右，这部分人的经济收入和失土并无多大关系；第二类是原来从事农业生产的同时也做做小生意、打打短工的，大约占50％，这部分人的经济收入主要受市场影响，一旦没有其他收入，生活问题就难以解决；第三类是基本依靠农业而生活的，大约占30％，这部分人中绝大多数是年老体弱、文化程度低的，他们失去了土地也就失去了经济来源，征地后只能寅吃卯粮，花完了劳力安置费，几乎就陷入了贫困之中。
（三）医疗就学难应对。当前，对失土农民而言，生活支出中最重的负担是教育费用和医疗费用。以上大学为例，每个大学生包括学费在内平均一年至少需支出一万元以上，这对于我市农民人均年收入仅5091元的水平而言，是一笔相当大的负担，许多失土农民不堪重负。特别是医疗费用，近年来居高不下。从市卫生局公布的我市部分医院医疗费用情况看，每门诊人次费用最低为83.98元，最高为272.61元，平均为145.22元；人均住院费用最低为2466.05元，最高为14661.25元，平均为7050元。现在患感冒都需花费上百元的医药费，甚至高达三、四百元，几乎相当于一个农民一个月的全部生活费用。许多失土农民反映，土地征用后日常生活开支还不太担心，最怕的就是生病。一旦生了重病大病，被巨额的医疗费用压得喘不过气来。病治好了难还债，治不好给家人留下一屁股债，实在令人担心。
（四）老年生活难保障。我市目前农村的养老保障基本上还是依靠土地保障、家庭保障。随着经济社会的发展和计划生育政策的延续，这种保障模式已经很难对农民养老起到切实的保障作用。在调研中，一对六十多岁的老夫妇说，他们女儿嫁到外县去，一年难得来一次，儿子远在云南做小生意，家里原来有一亩地，种点粮食蔬菜，也能马马虎虎过日子，土地被征用后得了三万多安置费，一年的利息还不够一个月用，等补偿费用完了就不知道怎么过日子。调研中，我们还发现对养老问题最担心的倒不是老年人，而是四五十岁的中年人。他们说现在还干得动，去打工也可以赚几个钱，但十年、二十年以后干不动了呢，儿子不一定靠得住，女儿迟早要嫁出去，自己养老真成问题。这说明农村生儿养老、土地养老的观念已经发生变化，农民对今后的养老问题开始担忧，特别以失土农民最为突出。
三、解决失土农民基本生活问题的重要意义
失土农民作为农村社会中的一个特殊群体，有着不断被边缘化的趋势。努力帮助失土农民解决基本生活问题，不仅是我们各级党委、政府的职责所在，更是贯彻落实“三个代表”重要思想的具体要求。对此，各级党委和政府必须引起高度重视，充分认识解决失土农民基本生活问题的重要意义。
（一）解决失土农民基本生活问题是保持农村社会稳定的重要保证。当前，影响农村社会稳定的因素很多，其中一个主要的因素就是农民特别是失土农民的生产、生活困难问题。从我市信访、上访情况来看，失土农民所占的比例在三分之一以上。随着时间的推移，失土农民会越来越多，年龄越来越大，如果不能很好地解决他们的基本生活问题，可能会造成更大的社会不稳定现象。现在，城镇人口已经有了较为完善的就业、失业和社会保障体系，农村人口依靠的仍然是土地，而且土地也越来越难以有效地解决其基本生活，但失土农民却什么依靠都没有。因此，努力帮助失土农民解决就业问题，不断增加他们的经济收入，为他们提供最基本的生活保障，能够在一定程度上有效地消除农村社会的不稳定现象。
（二）解决失土农民基本生活问题是加快农村城市化进程的必然要求。2003年，市委、市政府提出要建设“一港三城”的发展战略，更加明确了加快我市城市化进程的长远目标和具体思路。今后几年，我市城市化的步伐必然大大加快。在这种情形下，各种城市化进程中的难题就会大量涌现，比如征地难、资金缺、产业单一、科技含量低等等，其中首要的是征地难问题。目前，在征地过程中，农民除了认为补偿价格过低和不统一以外，最大的要求就是建立健全农村社会保障机制，以解决今后的基本生活问题。这一问题若不解决，势必会增加失土农民的后顾之忧，从而增加今后土地征用的工作量和难度，影响城市化进程。
（三）解决失土农民基本生活问题是统筹城乡经济社会发展的战略任务。党的十六大首次把统筹城乡经济社会发展写入报告，十六届三中全会更加明确了这一工作的具体措施，这是我们党解决“三农”问题的全新思路。统筹城乡经济社会发展，就是要打破城乡二元结构，尽量消除城乡壁垒，缩小城乡差距，使广大农村获得更大的发展空间，使广大农民获得与市民同等的发展机遇。我市城乡差异从政策层面来看，最大的就是社会保障这一块。从我市已经建立的最低生活保障、医疗统筹（农村合作医疗）等保障制度来比较，农村的标准、覆盖面都低于城市，农民享受的待遇要低于城市居民。作为社会保障体系最重要的组成部分——养老保险，在城市早已建立，而农村至今尚未建立，致使广大农民群众被排除在外，这显然是不合理的、也不公平。失土农民作为农民中的特殊群体，从身份看依然是农民，但实质上已与一般的城市居民无异。因此，统筹城乡经济社会发展，首先要从失土农民入手，为他们解决基本生活问题，然后逐步扩大到广大的农民群众，最终与城市人口接轨，实现统一的国民待遇。
四、解决失土农民基本生活问题的对策建议
解决失土农民基本生活问题必须综合考虑，统筹兼顾，既要维护农民的利益，又要考虑政府的承受能力；既要保障农民的基本生活，又要引导农民勇敢面对市场挑战、走自我发展之路。从各地的实践和我市的现实情况来看，解决失土农民基本生活问题着重要从以下五个方面入手：
（一）加快建立失土农民养老保险制度。失土农民养老保险制度作为农村社会养老保险的重要部分，为失土农民的养老提供了最基本、甚至是唯一的保障作用。当前我市应把建立失土农民养老保险作为农村社会养老保险制度建设的首要任务来抓。原因有三：一是失土农民要求迫切，已经影响到征地工作和农村社会稳定；二是失土农民数量庞大，越迟实施资金缺口越大；三是失土农民年龄逐渐老化，养老问题亟待解决。
制定失土农民养老保险制度，我市应根据失土农民养老保险制度出台前后的不同情况，分别采取两个解决方案。
1、解决政策出台前的失土农民养老保险方案：
（1）保险对象：年满18周岁具有本市户籍的被征地农民。
（2）退休年龄：男60周岁，女55周岁。
（3）保险金（享受待遇）标准：分三档，A档258元/月，B档358元/月，C档458元/月。
（4）保险费标准：A档3万元，B档4万元，C档5.5万元。
（5）资金分析：
①静态保险金支付总额：按领取保险金年限为男15年、女20年，（平均为17.5年）测算如下：
保险金支付总额（元）
男性女性平均
A档（258元/月）
46440
61920
54180
B档（358元/月）
64440
85920
75180
C档（458元/月）
82440
109920 96180
②保险费增值：投保时间到退休时间按平均15年，保险费增值率按三年期一级国债年利率2.89％测算，则保险费增值率大约为50％，即A档1.5万元、B档2万元、C档2.75万元。
③缺口资金：每份保险缺口资金为保险金支付总额减保险费减保险费增值金额，具体如下：
缺口资金情况（元）
支付总额 缴费金额 增值金额 缺口金额
A档（258元/月）54180 30000 15000 9180
B档（358元/月）75180 40000 20000 15180
C档（458元/月）96180 55000 27500 13680
（6）保险费筹集：保险费由政府、村集体和农民个人三方承担。政府对每份保险不论选择哪一档均补助2万元，其余由村集体补助和农民个人承担。村集体补助比例视各村经济实力而定，但最高不得超过剩余部分的80％，最低不得低于剩余部分的20％。
①政府补助资金筹集：以市区为例，失土农民总数约31.8万人，其中18周岁以上的按全市平均水平78.73％计算，有25万人，需补助资金总额为50亿元。当然，这部分资金可以逐步分期分批到位，而对于我市年财政预算内收入100多亿且增幅达20％以上的水平而言，解决资金问题并无多大困难。同时，也可以采取土地平衡、项目开发等方式予以解决落实。
②村集体补助资金筹集：原则上按土地补偿费的多少确定合适比例予以补助。对原来土地补偿费未足额到位的，由截留单位负责解决。对土地补偿费已经使用了的村，各级政府要努力创造条件予以解决。
2、解决政策出台后的失土农民养老保险方案：
（1）保险对象：年满18周岁具有本市户籍的被征地农民
（2）退休年龄：男60周岁，女55周岁。
（3）保险金标准（享受待遇）：每人458元/月。
（4）保险费标准：每人6.5万元。
（5）保险费筹集：全部由用地单位负担。同时征地时取消除青苗补偿费和附着物补偿费以外的一切政策处理费用，包括交村集体的土地补偿费也一并取消。
（6）保险金分析：
①静态保险金支付总额：按领取保险金年限为男15年、女20年（即平均年限17.5年）计算，则每份保险需支付458元×17.5×12=96180元。
②保险费增值：按增值率50％计算为3.25万元。
③收支基本平衡，节余金额为：65000+32500-96180=1320元。
④节余资金划入保险基金。
3、配套政策：
（1）建立失土农民养老保险基金。今后征地时将上交政府的有关规费按30％的比例划入保险基金，用于保险金支付的缺口部分和今后保险金支付标准提高的部分。
（2）出台户籍制度改革政策。目前，我市一些村土地被大量征用后所剩无几，人均耕地面积已经降到0.1亩以下。今后，土地不可能再增加，但农业人口若再持续增加，必然会给社会带来巨大的压力，因此，必须控制新增的农业人口。建议在实施失土农民养老保险制度的同时，出台相应的户籍改革政策，主要包括三个方面：一是对城镇范围内今后新出生的人口，一律登记为非农业户口（即对新增人口取消农业和非农业区别）；二是对18周岁以下的被征地农民统一将户口转为非农户口，安置方式继续采用货币安置的形式；三是所有被征地农民参加养老保险前，必须将户口转为非农户口，不参加保险的按市政府69号令的标准领取劳力安置费，同时户口也必须转为非农户口。
（3）开展社员资格认证、登记。为防止因户口制度改革而导致农民对村集体资产的争议，建议对现有年满16周岁以上的农民统一进行社员资格认证、登记，确认其拥有村级集体资产的权益，禁止今后再有新增的社员。有条件的村可以实行农村社区股份制改革，并逐步在全市推行。
（4）实行不参保申请制度。即对所有被征地农民预先认定为全部参保。不愿参保的，必须提出书面申请，经公证后报有关部门批准同意方可不参保。这一制度对今后新的被征地农民尤其重要，以防发生不必要的纠纷。
（二）全面推行新型农村合作医疗制度。在当前农村，农民视看病为一种奢侈，甚至部分包括失土农民在内的群众，因疾病而导致生活陷入贫困。按照中央有关建立农村新型合作医疗制度的精神，前阶段我市在瓯海区开展了试点，共有137785人参保，约占该区常住农业人口的50％。从试点情况来看，新型农村合作医疗制度是保证农民获得基本医疗服务，落实预防保健措施，防止或减少因病致贫和因病返贫的一项民心工程，建议在我市推广。
1、基本原则。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。在实施过程中，应遵循政府引导、农民自愿、以收定支、保障适度的原则，促使这项制度能够不断完善、提高。
2、资金筹集。新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体补助和政府资助相结合的筹资机制。筹资总额为每人每年40元以上，其中农民个人不低于20元，但对农村五保户、低保对象和特困残疾人等弱势群体，则予以减免；村集体一般对每人补助5元以上，视集体经济实力而定；县（市、区）政府按每人每年5—15元予以资助，视各地经济状况而定，对欠发达地区应予倾斜。
3、享受标准。新型农村合作医疗制度以大病统筹为主，大病住院费用在1—3万元，报销30％；3—5万元的，报销35％；5—7万元的，报销40％；10万元以上的，报销35％。实报封顶为4万元。同时报销比例视医院级别和农民实际情况适当浮动，浮动比例控制在10％以内。对门诊医药费用，一般的小病小痛不予报销，列入门诊指定项目的大额医药费用则制定相应标准予以报销。
（三）不断完善最低生活保障制度。最低生活保障制度是贫困人口的一项基本生活保障制度。我市这项工作开展较早，但与发达地区相比较，仍存在较大差距，今后重点是做好两项工作：
1、努力扩大覆盖面，做到应保尽保。提高覆盖面的方法很多，在发达国家大多采用自愿申请、核实批准的方式。这种方式既考虑到每个人的现实状况，又可以防止虚报、错报。其缺点是运行成本较高，且我市一些山区信息闭塞，实行起来有一定难度。但这是提高覆盖面的一种有效方式，今后可考虑加以吸收改进。
2、不断提高保障标准。2003年我市三个区的农村最低生活保障标准为每人每月150元，这一标准只能解决最低水平的吃饭问题，还不能完全解决一个人的生存问题。随着经济社会的发展，政府应适当加大财政支付力度，提高保障金标准，为贫困人口维持最低水平的正常生活，尽可能提供基本保障。
（四）大力发展社会慈善事业。发展社会慈善事业是做好农村扶贫济困工作的一条重要途径和有效方式。我市从2000年开始筹建市慈善总会，于2002年4月3日正式成立，各县（市、区）也相继成立或正在筹建慈善总会。截止2003年10月，市本级已筹集慈善资金6341万元，全市共筹集资金13462万元。目前，市慈善总会开展了扶贫、解困、助医、救灾、助学、助残、安老以及“送温暖”等一系列活动，支出慈善金1149万元。但我市的慈善事业仍处于起步发展阶段，今后主要是做好宣传发动、资金筹集、扩大覆盖面等工作。
（五）实施相关的配套措施。由于我市城乡差别仍然较大，农村的基础设施建设相对滞后，农民的文化素质和劳动技能明显较低，因此，仅仅依靠农村社会保障体系，是无法解决农村弱势群体特别是失土农民所面临的诸多困难与问题，根本的还是要发展经济。同时，针对失土农民的现实状况，政府可以通过做好以下三方面的工作，帮助他们努力走出困境。
1、制订优惠政策，降低失土农民进入就业的门槛。对下岗工人，政府实行了一系列的优惠政策，帮助他们解决就业问题，这种方式完全可以而且应该适用于失土农民。
2、建立就业信息服务网络，为失土农民提供就业机会。我市的就业岗位应该说相对较多，大部分失土农民也还是愿意从事一般性的体力劳动。之所以就业不充分，其中一个重要原因就是缺乏就业信息渠道。建议各地都要建立就业信息服务中心（站），为广大农民提供就业信息服务。
3、实施就业培训，提高失土农民的劳动技能。农民找不到工作，在很大程度上是缺少劳动技能。比如我市的保姆市场，一般的保姆没有人要，可是衢州市政府专门组织培训的保姆大家抢着要。建议我市的各个乡镇都要建立劳动技能培训中心，有针对、有重点地组织培训。
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