房地产市场运行中的经济法：现实矛盾与理论破解，本文主要内容关键词为：经济法论文,房地产市场论文,矛盾论文,现实论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、从福利分配到市场化运作：我国房地产市场发展的历史溯源
房地产市场在中国兴起的时间不长，但其发展的势头和速度确实极为惊人。在传统计划经济体制下，国家对职工实行大包大揽的“大锅饭”房屋分配与租赁政策，住房没有进入商品和市场的领域。改革开放以后，我国的住房市场在20世纪70—80年代开始了初步的启动与试点，但成效并不显著。由于国家机关、事业单位和国有企业对职工依然实行论资排辈的住房分配政策，因而商品房在市场上难以销售。为了鼓励民众购买商品房，各地政府以各种优惠政策和措施刺激销售。①
自20世纪90年代中叶，国务院取消住房分配政策文件出台，② 而商业银行为配合国家的住房改革，启动和刺激国内住房消费，也相继出台了住房按揭、公积金贷款等多项消费信贷金融支持，从而使得房地产市场走上了快速发展的道路。1998年7月3日，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发［1998］第23号，以下简称《通知》），明确规定：“深化城镇住房制度改革的指导思想是：稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求。”这是国务院以正式文件的方式将住房改革与房地产业作为国民经济新的增长点联系在一起加以推动的重要举措。
国务院的《通知》明确指出，“深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”要求全国各地自1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，具体时间、步骤由各省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际确定。停止住房实物分配后，新建经济适用住房原则上只售不租。职工购房资金来源主要有：职工工资、住房公积金、个人住房贷款，以及有的地方由财政、单位原有住房建设资金转化的住房补贴等。
《通知》要求全面推行和不断完善住房公积金制度。到1999年年底，职工个人和单位住房公积金的缴交率应不低于5％，有条件的地区可适当提高。要建立健全职工个人住房公积金账户，进一步提高住房公积金的归集率，继续按照“房委会决策，中心运作，银行专户，财政监督”的原则，加强住房公积金管理工作。在停止住房实物分配后，房价收入比（即本地区一套建筑面积为60平方米的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比）在4倍以上，且财政、单位原有住房建设资金可转化为住房补贴的地区，可以对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴。住房补贴的具体办法，由市（县）人民政府根据本地实际情况制订，报省、自治区、直辖市人民政府批准后执行。
根据《通知》要求，推动住房改革和市场化的主要手段是扶持和加强经济适用房和廉租房的建设。要求建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。住房供应政策具体办法，由市（县）人民政府制定。国务院的《通知》应当说对于住房改革的步骤和措施是非常谨慎和善意的，按照其政策要求，住房市场化改革的主要方式是调整住房投资结构，重点发展经济适用住房（安居工程），加快解决城镇住房困难居民的住房问题。新建的经济适用住房出售价格实行政府指导价，按保本微利原则确定。其中经济适用住房的成本包括征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费（含小区非营业性配套公建费）、管理费、贷款利息和税金等7项因素，利润控制在3％以下。要采取有效措施，取消各种不合理收费，特别是降低征地和拆迁补偿费，切实降低经济适用住房建设成本，使经济适用住房价格与中低收入家庭的承受能力相适应，促进居民购买住房。
问题在于，这种违反市场竞争规律和价值规律的经济适用房政策，③ 或是由于利润微薄，难以引起开发商的兴趣，使得经济适用房难以建成；或是在房屋的管理与分配过程中，由于缺少应有的监督与制约，使得真正需要经济适用房或符合经济适用房申请与使用条件的困难户无法享受政府提供的这一福利，而那些与掌握经济适用房分配大权有这样那样关系的人却可以获取远低于市场价格的经济适用房；或是各种利益群体，利用国家关于经济适用房的土地、金融、规划等政策，以建设经济适用房的名义获得土地和规划，而最终则以商品房的面积和价格出售房屋，从而使得国家对城市困难群体给予补助的经济适用房福利政策与财政投入不能获得应有的效果。
《通知》解决居民住房的另一个思路就是由政府兴建或提供廉租房。廉租住房可以从腾退的旧公有住房中调剂解决，也可以由政府或单位出资兴建。廉租住房的租金实行政府定价。具体标准由市（县）人民政府制定。购买经济适用住房和承租廉租住房实行申请、审批制度。具体办法由市（县）人民政府制定。要继续推进现有公有住房改革，培育和规范住房交易市场，按照《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发［1994］43号，以下简称94年《决定》）规定，继续推进租金改革。租金改革要考虑职工的承受能力，与提高职工工资相结合。租金提高后，对家庭确有困难的离退休职工、民政部门确定的社会救济对象和非在职的优抚对象等，各地可根据实际情况制定减、免政策。按照94年《决定》规定，进一步搞好现有公有住房出售工作，规范出售价格。从1998年下半年起，出售现有公有住房，原则上实行成本价，并与经济适用住房房价相衔接。要保留足够的公有住房供最低收入家庭廉价租赁。经省、自治区、直辖市人民政府批准，稳步开放已购公有住房和经济适用住房的交易市场。已购公有住房和经济适用住房上市交易实行准入制度，具体办法由建设部会同有关部门制定。
《通知》要求采取扶持政策，加快经济适用住房建设。经济适用住房建设应符合土地利用总体规划和城市总体规划，坚持合理利用土地、节约用地的原则。经济适用住房建设用地应在建设用地年度计划中统筹安排，并采取行政划拨方式供应。各地可以从本地实际出发，制定对经济适用住房建设的扶持政策。要控制经济适用住房设计和建设标准，大力降低征地拆迁费用，理顺城市建设配套资金来源，控制开发建设利润。停止征收商业网点建设费，不再无偿划拨经营性公建设施。经济适用住房的开发建设应实行招标投标制度，用竞争方式确定开发建设单位。要严格限制工程环节的不合理转包，加强对开发建设企业的成本管理和监控。在符合城市总体规划和坚持节约用地的前提下，可以继续发展集资建房和合作建房，多渠道加快经济适用住房建设。经济适用住房建设要注重节约能源、节约原材料。应加快住宅产业现代化的步伐，大力推广性能好、价格合理的新材料和住宅部件，逐步建立标准化、集约化、系列化的住宅部件、配件生产供应方式。对经济适用住房开发建设贷款，实行指导性计划管理。商业银行在资产负债比例管理要求内，优先发放经济适用住房开发建设贷款。
为了推动住房市场化的发展，《通知》要求大力发展住房金融，扩大个人住房贷款的发放范围，所有商业银行在所有城镇均可发放个人住房贷款。取消对个人住房贷款的规模限制，适当放宽个人住房贷款的贷款期限。完善住房产权抵押登记制度，发展住房贷款保险，防范贷款风险，保证贷款安全。调整住房公积金贷款方向，主要用于职工个人购买、建造、大修理自住住房贷款。发展住房公积金贷款与商业银行贷款相结合的组合住房贷款业务。住房资金管理机构和商业银行要简化手续，提高服务效率。
二、住房的市场化到产业化：房地产市场背后的政府之手
国家和地方大力推动房地产业发展的各种政策举措，使得房地产市场迅速升温。而在房地产市场快速发展的过程中，也出现了房地产投资过大、商品房价格上涨过快等问题。2003年8月12日国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发［2003］18号，以下简称2003年《通知》），将房地产业定位为“拉动国家经济发展的支柱产业之一”，明确提出要保持“房地产业持续健康发展”，要求对符合条件的房地产开发企业和房地产项目，继续加大信贷支持力度，增加普通商品房供应，搞活住房二级市场，规范发展市场服务，扩大市场机制的作用范围，以完善房地产市场体系。特别引人注目的是，2003年《通知》明确界定了政府在房地产市场发展中的职责，强调政府在经济适用住房和廉租住房供应中的住房保障责任、对房地产市场的宏观调控责任、规范房地产市场主体行为的监管责任，要求政府各部门从规划、土地、金融等方面拿出相应的措施，同时要求各政府部门之间加强协调与配合，在全国建立对房地产进行市场宏观调控的协调机制。
问题在于，由于房地产市场在其发展过程中始终没有能够解决在规划、征地、招标、融资等方面的官商勾结问题，加上国家对商品房的定价无法控制，至2004年底，全国各地的房价呈迅速上升的态势，导致民众极为不满。2005年3月26日，国务院办公厅发布《关于切实稳定住房价格的通知》（国办发明电［2005］8号，简称“老国八条”，以下简称2005年《通知》）。2005年《通知》指出：“随着宏观调控政策措施的贯彻落实，房地产投资过快增长势头得到了一定的控制。但是，由于市场需求偏大，部分地区投资性购房和投机性购房大量增加，以及住房供应结构不合理，开发建设成本提高等，导致一些地方住房价格上涨过快，影响了经济和社会的稳定发展。”为抑制住房价格过快上涨，促进房地产市场健康发展，《通知》提出了八点稳定房价的意见：“一、高度重视稳定住房价格。二、切实负起稳定住房价格的责任。三、大力调整和改善住房供应结构。四、严格控制被动性住房需求。五、正确引导居民合理消费预期。六、全面监测房地产市场运行。七、积极贯彻调控住房供求的各项政策措施。八、认真组织对稳定住房价格工作的督促检查”④。
2005年《通知》认为“住房价格上涨过快虽然是局部性和结构性问题，但如不及时加以控制或处理不当，有可能演变为全局性问题”。因此，国务院要求各级政府“要在继续支持城镇居民改善住房条件的基础上，整顿房地产市场秩序，加大控制投资性购房需求的力度，严肃查处违规销售、恶意哄抬住房价格等非法行为，有效遏制投机炒作。要加大宣传力度，适时披露土地供应、住房供求及价格涨落等相关信息，正确引导居民合理消费和心理预期。同时，要规范引导措施，避免挫伤市场信心，引起房地产市场大的波动”。2005年《通知》特别强调，要求“各地区、各部门要充分认识房地产业的重要性和住房价格上涨过快的危害性，高度重视，加强领导，把做好稳定住房价格工作作为加强和改善宏观调控的一项重要内容”。具体来说，要求“省级人民政府对本地区稳定住房价格工作负总责，同时要落实市、县人民政府的责任。为强化地方各级人民政府的责任，对住房价格涨幅超过当地居民消费价格指数一定幅度的地区，有关部门可采取暂停审批该地区其他建设项目用地、暂停提高公用事业价格和收费标准等措施；对住房价格上涨过快，控制措施不力，造成当地房地产市场大起大落，影响经济稳定运行和社会发展的地区，要追究有关责任人的责任。”
2005年4月27日，国务院召开常务会议，分析当前房地产市场形势，研究进一步加强房地产市场宏观调控问题。会议认为，近些年来房地产业持续快速发展，对经济和社会发展的作用不断增大。目前房地产市场存在的主要问题是：房地产投资规模过大，商品房价格上涨过快，商品房结构不合理，房地产市场秩序比较混乱。会议提出，当前加强房地产市场引导和调控要采取以下措施：
一是强化规划调控，改善商品房结构。各地区要尽快明确2005～2006两年普通商品住房和经济适用住房建设规模、项目布局以及进度安排，并向社会公布。
二是加大土地供应调控力度，严格土地管理。各地区要在严格执行土地利用总体规划和土地利用计划的前提下，对居住用地土地价格、住房价格上涨过快的城市，适当增加中低价位普通商品住房和经济适用住房建设用地供应量。依法制止炒买炒卖土地行为。
三是加强对普通商品住房和经济适用住房价格的调控，保证中低价位、中小户型住房的有效供应。经济适用住房价格要严格实行政府指导价。
四是完善城镇廉租住房制度，保障最低收入家庭基本住房需求。着力扩大廉租住房制度覆盖面，城镇廉租住房制度建设情况要纳入省级政府对市（区）、县政府工作的目标责任制管理。
五是运用税收等经济手段调控房地产市场，特别要加大对房地产交易行为的调节力度。
六是加强金融监管。各商业银行要加强对房地产贷款和个人住房抵押贷款的信贷管理，防范贷款风险。
七是切实整顿和规范市场秩序。强化法治，严肃查处违法违规销售行为。
八是加强市场监测，完善市场信息披露制度。加强舆论引导，增强政策透明度。⑤
这次会议所提出的八项引导和调控房地产市场的措施，被媒体称为“新国八条”。
2005年4月30日，国务院转发建设部、发展改革委、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局、银监会等七部委联合发布的《关于做好稳定住房价格工作的意见》（国办发［2005］26号，以下简称2005年《意见》）指出：“保持房地产市场持续健康发展，事关国民经济和社会发展全局，事关全面建设小康社会目标的实现。”而在房地产业发展过程中，存在的突出问题是“当前一些地区存在房地产投资规模过大，商品住房价格上涨过快，供应结构不合理，市场秩序比较混乱等”。为进一步加强对房地产市场的引导和调控，及时解决商品住房市场运行中的矛盾和问题，努力实现商品住房供求基本平衡，切实稳定住房价格，促进房地产业的健康发展，2005年《意见》提出了以下调控房地产市场的几点对策：
一是强化规划调控，改善住房供应结构。具体对策是：严格控制低密度、高档住房的建设。对中低价位普通商品住房建设项目，在供应土地前，由城市规划主管部门依据控制性详细规划出具建筑高度、容积率、绿地等规划设计条件，房地产主管部门会同有关部门提出住房销售价位、套型面积等控制性要求，并作为土地出让的前置条件，以保证中低价位、中小套型住房的有效供应。各地要加强房地产开发项目的规划许可监管，对两年内未开工的住房项目，要再次进行规划审查，对不符合规划许可的项目要坚决予以撤销。
二是加大土地供应调控力度，严格土地管理。要求对居住用地和住房价格上涨过快的地方，适当提高居住用地在土地供应中的比例，着重增加中低价位普通商品住房和经济适用住房建设用地供应量。要继续停止别墅类用地供应，严格控制高档住房用地供应。要严格土地转让管理，对不符合法律规定条件的房地产开发项目用地，严禁转让，依法制止“炒买炒卖”土地行为。加大对闲置土地的清理力度，切实制止囤积土地行为，严格执行法律规定，对超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，征收土地闲置费；满两年未动工开发的，无偿收回土地使用权。要规范土地出让公告和合同的内容，加强房地产开发用地供后监管，对违反土地出让合同约定或有关规定的，依法追究违约违规责任。
三是调整住房转让环节营业税政策，严格税收征管。要充分运用税收等经济手段调节房地产市场，加大对投机性和投资性购房等房地产交易行为的调控力度。自2005年6月1日起，对个人购买住房不足两年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税；个人购买普通住房超过两年（含两年）转手交易的，销售时免征营业税；对个人购买非普通住房超过两年（含两年）转手交易的，销售时按其售房收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税。各地要严格界定现行有关住房税收优惠政策的适用范围，加强税收征收管理。对不符合享受优惠政策标准的住房，一律不得给予税收优惠。
四是加强房地产信贷管理，防范金融风险。加强对房地产开发贷款和个人住房抵押贷款的信贷管理，调整和改善房地产贷款结构。要加大对商业银行房地产贷款的检查力度，切实纠正违规发放贷款行为。对市场结构不合理、投机炒作现象突出，房地产贷款风险较大的地区，要加强风险提示，督促商业银行调整贷款结构和客户结构，严格控制不合理的房地产贷款需求，防范贷款风险。
五是明确享受优惠政策普通住房标准，合理引导住房建设与消费。大力发展省地型住房，在规划审批、土地供应以及信贷、税收等方面，对中小套型、中低价位普通住房给予优惠政策支持。享受优惠政策的住房原则上应同时满足以下条件：住宅小区建筑容积率在1.0以上、单套建筑面积在120平方米以下、实际成交价格低于同级别土地上住房平均交易价格1.2倍以下。各省、自治区、直辖市要根据实际情况，制定本地区享受优惠政策普通住房的具体标准。允许单套建筑面积和价格标准适当浮动，但向上浮动的比例不得超过上述标准的20％。
六是加强经济适用住房建设，完善廉租住房制度。要求各地要按《经济适用住房管理办法》（建住房［2004］77号）和当地政府的规定，落实经济适用住房项目招投标的制度，加强经济适用住房建设，严格实行政府指导价，控制套型面积和销售对象，切实降低开发建设成本，建设单位利润要控制在3％以内。有关具体要求在《国有土地划拨决定书》中予以明确，并向社会公示。鼓励发展并规范住房出租业，多渠道增加住房供给，提高住房保障能力。各地要抓紧开展城镇最低收入家庭住房困难情况的调查，全面掌握本地区廉租住房需求情况，并建立保障对象档案。要根据廉租住房需求，切实落实以财政预算安排为主、多渠道筹措廉租住房资金，着力扩大廉租住房制度覆盖面，加快解决最低收入家庭基本住房需要。
七是切实整顿和规范市场秩序，严肃查处违法违规销售行为。根据《城市房地产管理法》有关规定，禁止商品房预购人将购买的未竣工的预售商品房再行转让。在预售商品房竣工交付、预购人取得房屋所有权证之前，房地产主管部门不得为其办理转让等手续；房屋所有权申请人与登记备案的预售合同载明的预购人不一致的，房屋权属登记机关不得为其办理房屋权属登记手续。实行实名制购房，推行商品房预销售合同网上即时备案，防范私下交易行为。要严格房地产开发企业和中介机构的市场准入，依法严肃查处违法违规销售行为。对虚构买卖合同，囤积房源；发布不实价格和销售进度信息，恶意哄抬房价，诱骗消费者争购；以及不履行开工时间、竣工时间、销售价格（位）和套型面积控制性项目建设要求的，当地房地产主管部门要将以上行为记入房地产企业信用档案，公开予以曝光。对一些情节严重、性质恶劣的，建设部会同有关部门要及时依法从严处罚，并向社会公布。
八是加强市场监测，完善市场信息披露制度。要加快建立健全房地产市场信息系统，加强对房地产特别是商品住房市场运行情况的动态监测。加强对同地段、同品质房屋销售价格和租赁价格变动情况的分析，准确判断房价变动趋势。要建立和完善土地市场动态监测制度，加强对建设用地供应、土地价格变动情况的监测分析，科学预测商品住房对土地的需求。各有关部门要加强信息沟通与整合，适时披露土地供应、商品住房市场供求，以及土地和住房价格变动等信息。⑥
现实的问题在于，国务院强有力的“调控措施”似乎并没有起到任何实质性的效果。2005年应当说中央对房地产市场的调控政策是比较密集的，但全国70个大中城市房屋价格涨幅却高达7.6％，出现了“越调控经济越升温”的情况。2006年5月17日，国务院总理温家宝再次主持国务院常务会议，提出了促进房地产业健康发展的六项措施（以下简称“国六条”），主要内容是：一、重点发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房，切实调整住房供应结构。二、进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用，严格执行住房开发、销售有关政策，完善住房转让环节税收政策。三、合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓被动性住房需求过快增长。四、加强房地产开发建设全过程监管，制止擅自变更项目、违规交易、囤积房源和哄抬房价行为。五、进一步整顿和规范房地产市场秩序，加快城镇廉租住房制度建设，规范发展经济适用住房，积极发展住房二级市场和租赁市场，有步骤地解决低收入家庭的住房困难。六、完善房地产统计和信息披露制度，增强房地产市场信息透明度，全面、及时、准确地发布市场供求信息，坚持正确的舆论导向。⑦
在“国六条”纲领性的文件颁布后，与房地产市场监管工作有关的一些中央部委开始密集出台一系列调控政策和文件落实“国六条”政策精神。2006年5月29日，国务院办公厅转发九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（国办发［2006］37号）（以下简称“九部委意见”），对“国六条”精神进行进一步细化，要求“各地区、特别是城市人民政府要切实负起责任，把调整住房供应结构、控制住房价格过快上涨纳入经济社会发展工作的目标责任制，促进房地产业健康发展。国务院有关部门要组成联合检查组，对各地2005年以来落实中央关于房地产市场调控政策的情况进行一次集中检查。对宏观调控政策落实不到位、房价涨幅没有得到有效控制、结构性矛盾突出、拆迁问题较多的城市，要予以通报批评，并限期整改。”
对于住房结构的调整，“九部委意见”规定“自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70％以上。直辖市、计划单列市、省会城市因特殊情况需要调整上述比例的，必须报建设部批准。过去已审批但未取得施工许可证的项目凡不符合上述要求的，应根据要求进行套型调整”。
为了遏制“炒房”和投机等行为，“九部委意见”从税收、信贷政策、土地供给等几个方面进行了比较详细的规定。
1.税收方面。为进一步抑制投机和投资性购房需求，从2006年6月1日起，对购买住房不足5年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税；个人购买普通住房超过5年（含5年）转手交易的，销售时免征营业税；个人购买非普通住房超过5年（含5年）转手交易的，销售时按其售房收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税。税务部门要严格税收征管，防止漏征和随意减免。
2.房地产开发与购买的银行信贷条件方面。为抑制房地产开发企业利用银行贷款囤积土地和房源，对项目资本金比例达不到35％等贷款条件的房地产企业，商业银行不得发放贷款。对闲置土地和空置商品房较多的开发企业，商业银行要按照审慎经营原则，从严控制展期贷款或任何形式的滚动授信。对空置3年以上的商品房，商业银行不得接受其作为贷款的抵押物。为抑制房价过快上涨，从2006年6月1日起，个人住房按揭贷款首付款比例不得低于30％。但考虑到中低收入群众的住房需求，对购买自住住房且套型建筑面积90平方米以下的仍执行首付款比例20％的规定。
3.土地供给方面。要保证中低价位、中小套型普通商品住房土地供应。各级城市人民政府要编制年度用地计划，科学确定房地产开发土地供应规模。要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用住房）和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70％；土地的供应应在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位。继续停止别墅类房地产开发项目土地供应，严格限制低密度、大套型住房土地供应。同时，要加大对闲置土地的处置力度。土地、规划等有关部门要加强对房地产开发用地的监管。对超出合同约定动工开发日期满1年未动工开发的，依法从高征收土地闲置费，并责令限期开工、竣工；满两年未动工开发的，无偿收回土地使用权。对虽按照合同约定日期动工建设，但开发建设面积不足1／3或已投资额不足1／4，且未经批准中止开发建设连续满1年的，按闲置土地处置。由于2006年政府对房地产市场宏观调控的力度和深度前所未有，因而被学者们称为“房地产新政”。⑧
由于土地属于不可再生的稀缺资源，因而在房地产开发过程中，中央政府要求各级地方政府和部门应根据我国地少人多的特点，珍惜和合理使用土地资源，加强土地管理。切实保护耕地，严格控制农业用地转为非农业用地。国家垄断城镇土地一级市场。实行土地使用权有偿有限期出让制度，对商业性用地使用权的出让，要改变协议批租方式，实行招标、拍卖。同时加强土地二级市场的管理，建立正常的土地使用权价格的市场形成机制。通过开征和调整房地产税费等措施，防止在房地产交易中获取暴利和国家收益的流失。控制高档房屋和高消费游乐设施的过快增长。加快城镇住房制度改革，控制住房用地价格，促进住房商品化和住房建设的发展。同时要引入竞争机制，保护知识产权，实行技术成果有偿转让，实现技术产品和信息商品化、产业化。
2008年，突如其来的世界金融危机给包括中国在内的世界经济发展带来了前所未有的挑战，各国政府为了应对金融危机，纷纷主动出击，以政府之手进行“救市”。比如美国、欧洲国家以政府财政向金融机构注资，中国出台了4万亿人民币的“十大产业振兴计划”，加大了政府财政投资。而为了拉动包括房地产在内的商品市场消费，中国政府出台了一系列的政策鼓励措施，比如2009年初实行极为宽松的商品房购买和转让的住房贷款利率优惠、营业税下调和减免、放开外资购房、放松银行住房贷款限制等政策。这些拉动和鼓励房地产消费政策的出台起到了“立竿见影”的作用，2009年全国商品房购销两旺，房价一路上扬。而由于过快过高的房价上涨，引起了社会各界，尤其是中低收入阶层的普遍不满。2010年，中央和地方政府开始采取“收缩”政策，比如提高贷款首付款比例和贷款利率、限制购买第二套以上住房、取消税收优惠政策等。甚至，尽管无论从学理上，还是在实践中，都存在着极大的争议，但部分地方政府已考虑开征“房产税”或“物业税”的问题。中国市场经济发展，尤其是包括房市、股市等在内的实体经济与虚拟经济发展，在政府调控之手的不断干预下，发生着起伏跌宕的变化。
三、住房产业化背后的政府与市场：经济法面临的挑战与难题
面对极其复杂的房地产市场，尽管国家一再出台了旨在打压房价的调控措施，从税收、信贷政策、土地供给等方面进行了“釜底抽薪”式的遏制，但全国的房价依然呈现出快速上涨的势头，而且这种上涨从沿海发达城市和中心城市开始向二线、三线的中小城市转移，拉动了地、县级城镇房价的抬升。这种状况加剧了国内的通货膨胀态势，也给民众的生活和心理造成了很大的影响。而政府在对房地产市场进行宏观调控的过程中，究竟应如何定位，仍然属于需要法学界、经济学界、政治学界以及实践部门共同破解的重要课题。⑨
从对房地产市场法律监管的角度说，经济法学者确实应当要关注当前房地产市场运行中出现的诸多新情况和新问题，但是经济法学作为以市场经济法律运作规律为研究任务的部门法学科，经济法学者作为从事法学研究的专业人员，在观察与理解房地产市场运行中的混乱局面时，既要深刻地懂得市场经济运行的内在规律要求，更要了解房地产市场非理性状况产生的内在原因，从而在法律上能够找到一条治理之道。
应当说，我国的房地产市场自20世纪90年代末至今之所以会出现如此“火爆”的情形，个中原因确实非常复杂。长期以来，尤其是计划经济时代，在住房政策的制定和运行上，我国一直实行国家和企业对职工大包大揽的福利分房政策，这种状况一方面导致了居民普遍缺乏住房市场意识，另一方面，由于国家住房供给的相对稀少，使得城镇居民的住房需求一直处于高度紧张与矛盾状态。自20世纪80年代我国初步实行住房市场化政策后，民众的住房需求并没有转化为住房市场化购买与运行的行动。相反，对国家福利住房政策的依赖和期盼，使得绝大多数城镇民众将改善住房的希望主要寄托在国家和企业的住房分配上，这使得商品房的开发和销售一直处于市场的冰点。
在计划经济向市场经济转轨的时代，与我国社会城乡“二元结构”相适应的乃是国家在居民住房政策的设定上，有着农村住房利用宅基地自建自住、城镇福利住房分配与市场化住房双轨制并存的“二元结构”。其中，发展最为困难的即是市场化的住房政策推行。因为城镇居民对国家和单位的住房分配有着强烈的心理预期与依赖，而农村居民又被户籍政策、经济条件等各种主客观原因限制进城购买住房，这使得住房市场化的步伐无法前行。为改变这一尴尬局面，20世纪90年代末，国家开始实行彻底的住房改革政策，首先取消政府机关和各企业事业单位的福利分房政策。其次开始取消在住房销售中的户籍限制政策。⑩再次是在全国推行住房公积金制度，随着住房公积金结余资金的逐步增大而开始允许居民提取公积金存款，逐步允许居民申请住房公积金用以购房，并且逐步放宽了公积金贷款的条件及其额度。此外，国家开始允许银行为居民购买商品房提供贷款，这使得城乡居民不仅开始认真地面对住房的市场化现实，而且在国家各种住房信贷政策的鼓励下也具备了可以进行市场化购买住房的资金条件。而一批具有市场预见眼光，同时又有着一定经济实力的城乡居民开始将住房商品纳入到自己的市场投资与投机视线，住房的市场化运行步入到了快速发展的轨道，
问题恰恰在于，福利性的住房分配政策之门一旦关闭，而住房市场的闸门一旦打开，积蓄了几十年的城乡居民对城市住房的需求便迅速地转化为强大的市场力量，这是市场本身的供给与需求之间的矛盾。而这一矛盾同时随着城市的扩大而在不断地被放大：一方面，城镇居民长期的住房紧张造成了住房本身的供不应求，这构成了民众对住房的“刚性需求”；另一方面，全国各地的城市拆迁改造和城郊结合部的农民土地被大量征用，“制造”了大量的住房“刚性需求”。此外，大批来城市经商、求学、从业择业等人群同样对住房有着很强的购买需求。这些住房“刚性需求”因素的存在，使得住房由原来无人问津的商品迅速地变成了极其稀缺的市场资源，从而使得房地产市场由“冷市”转变为“热市”。
我国的房地产市场是在政府住房政策的变革过程中，伴随着国家经济的发展和城市化的大规模推进而迅速发展的。在这一发展过程中，政府开始认识到了房地产市场潜在的巨大价值：居民对住房的刚性需求将有可能使国内房价长期处于上涨状态，这使得房地产开发将成为最能盈利的行业。在这种情况下，相当部分地区的政府开始认识到自己所掌握的在土地征用、市场准入、税收管理等方面进行审批和政策设定的重要市场价值。由于房地产开发乃是高盈利的市场经营项目，政府在审批房地产开发项目时，开始将本应自己承担的市政建设、城市改造投资，甚至包括学校、医院、公园等公益、基础设施等建设义务转嫁给开发商，要求开发商在完成房地产开发项目的同时，必须完成项目周边的相关市政工程、公益设施、城市道路及美化等建设任务，这使得房地产开发商的项目建设成本大幅度增加，而这些建设毫无疑问将被开发商计入项目开发成本，并通过大幅度提高房价的方式转嫁给消费者。
政府除了将项目周边的市政、公益及美化等建设任务要求房地产开发商完成外，在土地征用和出让方面也开始逐步调高其市场价格，并将由此获得的收入作为政府主要的财政收入来源，这使得房地产开发商的商品房开发建设成本更是不断上升，从而进一步推动了商品房市场价格的不断攀升。而在商品房价格不断上涨的过程中，政府出台的所谓打压房价的政策，尤其是包括向商品房买卖双方设立和提高征收“营业税”、所得税和契税的做法，更是再次从商品房二级市场获得了大量税收收入。而政府从商品房二级市场所获得的收入在房价上涨过程中实质上起到了“火上浇油”的作用，因为政府从商品房卖方那里所获得的税收收入必定要在市场主体之间发生价格转移支付，使得卖方纷纷将自己所付出的这种税收转嫁给商品房的买方，从而使得商品房价格进一步拉升。所以，如果我们沿着国内房地产市场发展的基本脉络进行梳理，可以清晰地看到国内房地产市场中政府的主导身影：国内的房地产市场是政府一手托起来的，同时出现的相关问题也是政府自己造成的。(11)
在对国内的房价上涨进行检讨与研究的过程中，我们常常听到了一种声音，那就是房价是由无良的房地产开发商与部分富庶地区的“炒房团”（如媒体所披露的所谓温州“炒房团”）以及以投机性购房者共同推动上去的。其实，这样的观点无论从哪个角度都是不能成立的。因为所谓无良的房地产开发商应当是指在商品房建设质量上偷工减料的“无良”，在房价的决定问题上，开发商很难说有良还是无良。因为商品房同样也是商品，它存在着市场主体的交易和相互认可的问题，从法律的角度说，除非我们有证据表明开发商之间进行了价格合谋或者市场垄断，人为抬升市场价格，否则我们很难认定开发商自己提高商品房销售价格的行为属于无良的行为。而从经济学的角度说，开发商确定商品房的销售价格乃是受住房的建设成本、区位状况、级差地租、市场需求、商品房供给等诸多因素的影响，它并不是开发商自己一厢情愿或主观想象所能够确定的。况且房地产市场本身的竞争也非常激烈，买方对开发商及其建设的商品房品质和价格也是非常挑剔的，而开发商自己则面临着银行信贷资金、建设成本开支以及公司运营等方面的资金压力，同样迫切需要根据当时的价格销售商品房。所以，那种认为市场上的商品房可以由开发商自己随意定价或任意抬高价格的观点其实是非常幼稚的。
那么，所谓的“炒房团”或投机性购房者能够拉升商品房的销售价格吗？这其中有以下几个问题首先需要我们明白：
一是所谓的“炒房团”或投机性购房者由于自己并不是开发商，而是购买商品房的需求方，在商品房的价格是由开发商根据市场状况决定的情况下，除非这些人群在买房时自己故意拉升商品房的销售价格，否则，他们的购买与投资商品房的行为并不能拉升住房的销售价格。尽管这些购买者在购买住房时，可能使开发商感觉到他们旺盛的购买力或市场需求而有可能导致其在销售商品房时人为地抬高市场价格，但我们无论如何不能忘记的是，炒房团的规模再大，也仅仅是商品房购买者中的一员。真正拉升商品房价格的需求并不是来自炒房团的投机与投资需求，而是来自普通民众极为刚性的住房需求。正由于有了普通民众对住房旺盛需求的存在，才有了“火爆”的房市的存在。如果没有普通民众对住房的刚性市场需求，则不仅开发商难以生存，而且这些炒房团本身也就根本不能生存。所以，炒房团、投机性与投资性购房需求的存在构成了整个商品需求的组成部分。炒房团本身并没有也不可能拉升商品房的销售价格，其能够拉升的也只能是在自己作为卖方的二手房市场中的二手房价格，而不可能是商品房的销售价格。
二是在全国各地商品房建设摊子与规模铺得很大的情况下，国内商品房供给及其价值的数据乃是普通人难以想象的天文数字。在这种情况下，除非出现资金实力“富可敌国”的无比庞大的组织有意识地进行收购，否则，无论是什么样的“炒房团”或投机性购房者都不可能有这个能力和资金实力拉升某一地区甚至全国商品房的销售价格。其实，在每个楼盘总价值巨大，动辄数亿乃至数十亿总价值的情况下，这些强大的“炒房团”或投机性购房者能够拉升某个楼盘的商品房销售价格就已经难以想象了，因而无论从经济实力或操纵房地产市场的可能性角度看，我们都无法想象炒房团能够拉升某一城市甚至全国的房价。
三是从本质上看，无论是“炒房团”还是投机性购房者，在商品房销售市场上都属于商品房的买方或需求方，他们本身构成了市场供求关系中的一方当事人。无论这些人是不断斥资购买商品房，还是在能够套现时抛售商品房，其行为都属于商品买卖的正当市场行为，从法律的角度说是无可厚非的。而我们更要看到的是，由于商品房乃是价值巨大，且并不像粮食、食油等属于居民日常生活的必需品。同时，在房屋的市场价格不断上涨的情况下，即使对于社会上的无房户而言，同样存在着租房与买房的两种选择。换言之，买卖房屋作为交易标的的商品价值巨大，需要投入大量资金，且市场风险也极为重大的市场交易行为，在从事商品房的投机与投资活动中，需要交易者具备超人的市场判断能力、雄厚的资金实力和抵御包括还贷压力在内的各种市场风险的能力。所以，当我们看到那些在商品房的市场价格上涨过程中能够获得利润的投机者的时候，我们还要看到有一大批因不能抵御市场风险而不得不降低抛售商品房的投机者与投资者，两者相抵，商品房的投机者对房屋市场价格的推动其实是非常有限的。所以，那种只看表面现象而轻易地断言近年来商品房的价格是由投机者抬升的观点其实在经济学上和逻辑上都是站不住脚的。(12)
通过上文的回顾与分析，我们可以看到：当前房地产市场交易中的房屋价格持续上涨，主要来自于政府行为的主导。在各级政府追求GDP的片面政绩观指引下，发展房地产成为拉动地方经济发展的重要引擎。而政府的以下行为首先极大地提高了商品房开发的成本，使得商品房的成本投入居高不下：一是高价转让土地，使得城市地价不断上涨，加大了土地开发的成本。二是要求开发商在建设房地产项目的同时建设项目周边的设施与环境，从而加大了开发商的投资成本。三是包括房产管理、土地管理、城建、规划等部门的腐败官员在房地产开发中收受贿赂，加大了开发商的成本投入。四是采用各种优惠政策推动房地产市场的升温和兴旺，由此带动了建筑材料、运输、劳动力成本等大幅度上升，从而使得开发商尚未建成商品房项目前，其资金投入就相当庞大，成本高昂，由此必然导致商品房价格持续上扬。上述因素，应当是商品房市场价格上涨的根本原因。
由于房地产开发与各地经济发展和政府的财政收入紧密相连，政府通过出让土地获得大量收入，并且在房地产开发过程中运用开发商的资金和资源完成了包括市政和公益项目的建设任务后，政府毫无疑问成为房地产市场发展过程中最大的赢家。但问题在于，无论开发商在开发房地产项目时付出了多少成本，其在确定商品房销售价格时的第一判断应当是确认自己的商品住房能否为市场所接受，能否卖出去从而收回成本和赚取利润，这就需要存在一个对商品房有着购买力的市场需求存在才有可能实现。而政府在导引房地产开发兴旺的同时，又运用各种政策和干预之手导引了房地产需求的旺盛与繁荣。所以说，近年来国内房地产市场之所以能够出现迅速发展的态势，其根本原因在于政府主动地进行政策引导和调控。
在现代市场经济中，政府作为社会资源配置的重要力量，它在社会经济发展过程中有着其他任何社会组织所难以替代与比拟的重要性。而对于政府在推动经济发展和社会进步中的基本职能，经济法只能从政府经济功能的权力设定和行政程序设计的角度来对政府进行必要的法律规制，但经济法本身并没有防范市场风险的功能。房地产市场的迅速发展以及由此所带来的高房价和通货膨胀问题，其实只能依靠政府的经济力量和行政手段本身加以解决，而不能企望法律能够去遏止高房价或通货膨胀等经济问题，那样一些经济问题应当交给经济学家们和政府决策部门运用经济的手段去解决。
经济法的功能在房地产市场中最显露无疑：对于政府在房地产市场发展的功能与角色定位，经济法必须要给予承认，确认政府乃是现代市场经济中进行社会资源配置的重要因素，也是推动社会经济发展的主导力量，因而经济法实质上是授权政府推动经济发展，同时对国民经济发展进行宏观管理的法律。但经济法在授权政府进行经济管理与推动经济发展的同时，又承担着限制政府权力滥用的作用。但这种限制，很显然不是通过设定政府干预和引导房地产市场的实体权力来完成的，而是通过设定政府实施行政行为时的基本程序要求来进行的。比如说，经济法可以授权国务院和各级政府部门进行房地产宏观调控的权力和职权范围，但中央政府及其各部委以及地方各级政府在何时颁布调控房地产市场发展的措施，以及运用何种手段来调控房地产市场等，这些均不属于经济法所能调整的范围。经济法在对房地产市场进行调整过程中，主要有以下功能：
一是对政府及其各部门经济权力及行使的范围、程序等进行设定，要求政府按照公开、合法化的程序以及遵循信赖保护的原则颁布行政法规和规章，行使其经济行政权力。重点在于规范政府权力行使的方式及程序，防止、遏止与惩处行政腐败行为。
二是授权政府依照法律和法定程序对房地产开发市场主体的市场准入、项目开发和销售等市场行为进行监管，确保市场主体能够依法运营和从事市场活动。(13)
三是授权政府制定调控房地产买卖过程中的相关政策，要求政府按照经济、行政和法律的手段调整房地产市场的买卖活动，严格制约和控制囤积房源、哄抬价格、坑蒙欺诈、价格合谋、垄断与操纵市场等不法行为，使房地产市场能够按照理性化和法治化的秩序运行。
可见，经济法在房地产市场中的功能定位在于严格规范政府行政权力的合法行使，维护市场竞争秩序，维护消费者的合法权益不受侵害。(14)
注释：
① 比如上海、南京等地曾纷纷出台鼓励购房的政策，规定凡是购买本地商品房面积达到一定要求的，可以获得本市的蓝印户口。
② 1994年7月，国务院作出《关于深化城镇住房制度改革的决定》，其主要内容是：2000年租金原则上达到双职工家庭平均工资的15％；对公有住房出售依据核定标准价，按照成本价出售；全面推行住房公积金制度；加快安居工程和经济适用房的建设；1998年下半年全面推行住房分配货币化，取消住房实物分配制等等。
③ 对于经济适用房的政策规定，著名经济学家茅于轼直截了当地指出，经济适用房就是“腐败住房”。他认为经济适用房不仅不能根本达到促进“百姓安居乐业，享受人生”的目的，而且破坏性很大。认为经济适用房把财富分配的规则破坏了，它的分配规则不是市场规则，而是腐败规则，创造了很多贪污腐化的机会，使得大家想办法去钻营甚至行贿。参见http://vip.bokee.com/20070406265617.html，2008年3月30日访问。
④ 《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》（国办发明电［2005］8号），参见http://www.gov.cn/ztzl/2006-06/30/content_323694.htm，2008年3月30日。
⑤ 转引自《京华时报》2005年4月28日B50版。
⑥ 参见http://www.lingbi.gov.cn/Article_Show.asp?ArticleID=2219，2007年5月20日访问。
⑦ 参见http://news.tj.soufun.com/2006-05-18/710914.htm，2007年3月22日访问。
⑧ 参见http://news.xinhuanet.com/newscenter/2006-05/29/content_4616608.htm，2007年4月10日访问。
⑨ 对于上述政府运用政策性文件对房地产市场进行强制干预的行为，法学界有学者对此合法性及正当性提出了质疑。参见符启林、罗晋京：《对房地产宏观调控的法律思考》，载《河南省政法管理干部学院学报》2007年第5期。
⑩ 同注①。
(11) 对于国内的房地产政策调控，有学者指出，政府宏观调控的目的并不简单地是为了打压房价和整顿市场，而是为了稳定房地产商品的市场价格，理顺房地产消费和加强住房保障，使房地产业进入理性发展的轨道，满足广大消费者的基本住房要求。参见肖元真、郭明、郑英炜：《论我国新一轮房地产发展面临的困境与变革》，载《天府新论》2007年第5期。
(12) 当然，也有学者认为，恰恰是一些资金实力比较雄厚的企业和个人能够动用银行贷款购买了住房，使得住房价格居高不下。所以，政府调控房价的主要手段加息，迫使其“吐”出住房。参见付月：《海外国家房地产市场调控经验对我国的启示》，载《工业技术经济》2007年第10期。
(13) 有学者指出，宏观调控的合法性本是经济法治的应有之义，然而近几年房地产市场的宏观调控却屡屡呈“非法化”的运行态势。这是由于我们将宏观调控行为定性为国家行为以逃避司法审查以及由此所带来的宏观调控权限配置失当所致，而我国一元化的住房发展模式则更使宏观调控失去了正确的方向。有鉴于此，重新厘定宏观调控行为的性质、设置宏观调控合法化运行的协调机构、构建二元化的住房发展模式将是房地产市场宏观调控合法性的保障。参见陈承堂：《宏观调控的合法性研究——以房地产市场宏观调控为视角》，载《法商研究》2006年第5期。
(14) 有学者指出，国家宏观调控不能损害私人利益，而应当要做到保护市场主体的合法权益。参见张诺维：《宏观调控对市场经济主体保护的探讨》，载《山东省农业管理干部学院学报》2006年第3期。
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