美国早期城市图书馆的组织与治理体系研究_图书馆论文

美国早期城镇图书馆组织治理制度考察，本文主要内容关键词为：美国论文,城镇论文,图书馆论文,组织论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      1 研究背景和研究意义

      1.1 内涵丰富的样本：美国早期城镇图书馆的样式与形态

      1848年美国马萨诸塞州波士顿市议会通过了在该市建立公共图书馆的法案，1850年英国议会通过了《公共图书馆法》，这些发生在19世纪中叶的事件标志着现代意义上的公共图书馆正式登上历史舞台。在此以后，以图书馆理事会为代表的图书馆现代治理制度逐渐形成并发展成熟，并且成为今天我们研究海外图书馆治理制度的重要参考。

      但是当前我们在研究海外的图书馆治理机制时，还缺乏对于图书馆治理制度发展源流和历史背景的考察，也鲜有对于19世纪中期以前图书馆治理形态的关注。而在此之前，公共图书馆的诞生其实经过了百年的酝酿和进化。

      单就美国的情况而言，在19世纪中期以前，并由此上溯到美国建国前的殖民地时期，在北美这块独特的社会土壤上曾经诞生过各种各样的图书馆形态，它们的称谓形形色色，如会员图书馆（Subscription Library）、成员图书馆（Membership Library）、社会图书馆（Social Library）、流通图书馆（Circulating Library）、私营图书馆（Proprietary Library）、商业图书馆（Mercantile Library）等，它们的组织和运营方式五花八门，在概念和存在形式上互有交织，也常令人混淆。它们有的虽然冠名以“Library”之名，但并不完全具备图书馆的属性；它们有的在历史长河中逐渐销声匿迹，也有的存在与影响延续至今。但不容否认，这些图书馆的产生与发展深植于当时的社会土壤，也正是在这片土壤上孕育了现代公共图书馆的雏形。以上谈及的美国早期图书馆形态多出现于城镇地区，并且有很多在后来构成了新生的城市公共图书馆的发展基础。可以说这些图书馆为日后的公共图书馆发展提供了养分甚至种子，因此也是具有研究价值的、尚待发掘的珍贵样本。

      1.2 跨越时空的坐标：考察美国早期图书馆形态的参考意义

      美国著名图书馆学家谢拉在其博士论文《公共图书馆基础——新英格兰公共图书馆运动的起源（1629～1855）》中，将会员图书馆和流通图书馆作为公共图书馆早期发展的主要形式。谢拉认为从各个意义上说，公共图书馆都是会员图书馆由来已久的衍生物，但是它的管理方式代表了一种革新[1-2]。

      在谢拉提出的“社会认识论”中，图书馆作为一种社会部门，受到社会环境的影响和制约，并为满足社会的需求而存在与发展。

      始于这种认识视角，我们在考察美国早期城镇图书馆时，就不仅仅关注其具体形态和机构属性，而是试图考察其社会属性，探索和分析其背后反映的社会条件与社会关系。继而，当我们上升到制度层面考察美国早期图书馆时，就能勾勒出一套历史与社会的坐标与尺度，并能够通过环境与制度比较关照当下的现实。

      1.3 立足现实的视角：我国图书馆治理体系的建立完善

      有了制度分析的框架，我们也就有了在不同历史阶段、不同国家地域、不同社会环境中进行图书馆制度观察比较的可能，也就具备了分析现时图书馆发展模式的参照坐标。如果将图书馆视为一种满足社会需求的制度安排[3]，那么美国早期图书馆各类存在样式也就反映了不同的制度设计和运行机制。这类制度安排在当时很大程度上源于自发形成，而非来自政府的强制性制度安排。

      而立足于我国现实，可以看到当前市场经济、公民社会、社会治理结构等要素正在快速发展成熟，国家基本公共文化服务体系建设、新型城镇化建设等政策要素的驱动作用日益明显，这些都有利于我国健全和完善图书馆等公共文化服务机构的建设、组织、管理和运行机制。

      美国早期城镇图书馆的发展和演化反映了美国社会环境日趋成熟的成长过程，也体现了在制度安排上来自民间社会、私人领域和政府公共部门的协调与平衡演进。因此，正如有研究者通过考察美国近现代的“西进运动”来比照我国的“西部大开发”一样，考察美国早期城镇图书馆组织治理制度这一独特样本属性，同样可以在制度比较分析的框架下，为我们更好地组织和开展图书馆公共服务带来借鉴。

      2 问题提出和概念界定

      2.1 研究问题的界定：美国早期城镇图书馆组织治理的制度分析

      美国早期城镇图书馆的组织治理制度是本文的研究对象。虽然在之前的国内研究中，已有一定数量关于美国图书馆历史及其发展形态的介绍，但是缺少对19世纪中期之前的“前公共图书馆时代”的分析。虽然有个别研究关注了早期的图书馆形态，但是在资料整理和史实陈述过程中，缺少对于制度层面和社会环境的分析。

      在这种情况下，关于美国19世纪中期之前的图书馆形态，既伴随着潜在的研究意义和参考价值，也伴随着许多研究空白、概念混淆、争论歧义乃至认识谬误，例如对上文所述的会员图书馆、私人图书馆、社会图书馆、商业图书馆等概念的混淆；再如对于美国最早的公共图书馆出现时间的争议（公开发表的论著有分别认定1653年波士顿城图书馆、1790年富兰克林“公共”图书馆、1803年索尔兹伯里镇儿童图书馆、1833年彼得堡镇图书馆以及1848年波士顿公共图书馆等）；还有较为明显的谬误，如将后来的波士顿公共图书馆和早先的波士顿城图书馆相等同和混淆等。

      在承认一些史实认定和概念内涵存在争议的同时，来自治理制度层面的分析或许也可以为我们厘清以上迷雾提供一些帮助。将图书馆作为一种制度安排加以分析的理论与方法在国内也是直到本世纪初才得以倡导，因此从制度与治理角度分析美国早期图书馆的存在形态和运行机制也是本文所希望做出的尝试。具体的理论基础和分析框架将在下文中详述。

      2.2 研究对象的界定

      （1）考察时间段的界定。本文所指的“美国早期”概念综合考虑了美国历史发展阶段和美国图书馆发展历程。19世纪中期的美国，在社会环境的各个方面都发生着影响深远的变革，包括在工业化带动下的城市化、西进运动、铁路等交通运输方式的快速发展、资本主义和大资产阶级势力的加速上升等。近代美国公共图书馆运动也发端于19世纪中期，并催生了现代意义上的公共图书馆。本文所研究的图书馆形态，均诞生于公共图书馆正式诞生之前。因此本文的“早期”时间段以公共图书馆的正式出现时间为分界线，定位于19世纪中期之前，由此追溯到北美殖民地时期，可以称其为“前公共图书馆时期”。

      （2）城镇图书馆的界定。本文中“城镇图书馆”的定义综合考虑了美国近代城镇化进程和图书馆设置的特点。美国早期移民多集中于美国东海岸的港口居民点，由于自然条件、道德规范、信仰凝聚、种族血缘、商业交通等原因推进了典型居民社区的成熟，成为日后大城市的雏形，如纽约（1625年建城）、波士顿（1630年建城）、费城（1681年建城）等，而这些城市在当时规模都尚小。在此后数百年间，随着美国的发展，原先一些小规模的城镇于19世纪在人口和规模上出现了飞速的增长。我们所考察的早期图书馆也处在这种发展的城镇形态中。

      需要指出，如果从当前的行政概念理解，本文所考察的“城镇”应该包含了美国市政府（municipal government）管理框架下的城市（city）、城镇（town）等层级，而并不是单指基层的建制镇，这也与我国所说的“村镇”、“乡镇”等概念有所区别。此外，考虑到本研究立足于公共视角，美国早期的学院和大学图书馆、设立于政府机构的图书馆以及只面向个人收藏、学习和爱好的私人图书馆不在本文重点讨论范围之内。

      3 理论基础和分析框架

      制度图书馆学在国内最早由蒋永福教授提出[4]，认为从制度视角观察图书馆现象，图书馆不仅是一种组织机构，而且是一种社会制度安排。作为制度安排意义上的图书馆制度，决定着作为机构意义上的图书馆个体的存在与发展。同样，作为机构的图书馆个体形态的存在和发展，受制于图书馆制度安排的状态[3]11。这种制度安排在历史上不仅来自于国家和政府层面，也来自于民间和自发。

      治理理论自20世纪70年代提出以来逐步从公司治理领域拓展到公共领域。在公共领域，治理理论主张通过合作、协商、伙伴关系等方式对公共事务进行管理，重点研究公共产品与公共服务供给的方式与体制，倡导各种公共的和私人的机构与政府一起提供公共产品与公共服务[5]。组织治理属于制度治理思想的延伸与深化，是指社会中各个利益主体为协调其利益达成系统目标所采取的契约、指导、控制等所有方法措施制度化的过程与成果体现[6]。

      在美国早期的“前公共图书馆”时代，有许多图书馆之所以在后人的研究与记叙中被冠以“公共”图书馆头衔，并非由于其受到了现代意义上公共财政的支持，而是可以视之为承担了某种程度上面向“公共服务”的职能，其出现满足了当时某些社会群体的需要，其组织和运营机制契合了当时的社会关系和社会环境，其后期发展和演变伴随着与政府背景下的公共图书馆制度的融入与整合。因此，蕴含在这类早期图书馆背后的一系列组织和治理机制是值得并适合使用治理制度分析进行考察的。

      本文对图书馆组织治理制度分析的焦点在于考察有关图书馆在特定历史环境下的设置背景、图书馆设立的目标及其实现形式与效果、图书馆规则与制度的内容与形成过程、图书馆组织和运营的具体情况，以及有关个人、组织和机构等利益相关者对于图书馆事务进行共同管理的协调、互动和演化过程。

      在微观考察层面，本文借助了蒋永福教授所提出的图书馆治理结构，认为图书馆治理结构是图书馆制度的本质与核心，由治理单元、治理主体和治理评价等要素构成。图书馆治理结构来源于公共治理结构，由于公共治理结构是现代社会的概念，我们不能否认其对于早期的图书馆形态的解释力局限，但是我们也发现其中有关治理主体的概念内涵在美国早期城镇图书馆的发展历程中有所体现，并为我们提供了一个认识和解释其组织治理形态的入口。因此在本文中我们主要引入治理主体这一要素对研究对象进行分析。治理主体又可以进一步划分为所有者（对图书馆事务行使所有权的主体）、建设者（负责保障图书馆建设所需经费的主体）、管理者（负责图书馆决策和管理事务的主体）以及实施者（开展图书馆具体业务和服务的主体）[7]，如图1所示。

      

      4 美国早期城镇图书馆发展历程回顾

      为把握美国早期城镇图书馆发展的背景，这里首先对其发展历程和时间线加以简要描绘。已有的研究成果能够方便我们了解这一时期的图书馆发展概貌。

      16世纪初欧洲殖民者踏足美洲时，除了带有征服的野心和火器，也带有建立理想社会的信仰[8]。在殖民者视为荒蛮的美洲大陆，书籍作为知识和教育的主要承载物，成为殖民者与欧洲文明世界之间的精神维系，也成为他们建立新社会的武器，这产生了当时社会对图书和阅读的最初需求。北美土地上最早的图书馆多由神职人员建立，神学院图书馆和教区图书馆就是这一时期的产物。随着18世纪印刷机引入美洲和印刷业的兴起，出版物逐渐增多，当地社会的知识和教育水平也在不断提升。18世纪初，出身印刷和出版业的本杰明·富兰克林和一些志趣相投的学者及爱书之人成立了一个小型社团，为了满足他们查阅学习资料的需要，该社团于1731年成立了北美首个“会员图书馆”（Subscription Library），以会员缴纳的会费作为采购经费，采购图书供会员共同使用，后演变为费城图书公司。该图书馆的意义和影响深远，会员图书馆很快在北美殖民地得到大规模推广和仿效。稍晚于会员图书馆，1762年北美第一家“流通图书馆”（Circulating Library）在马里兰州开放。流通图书馆一般由印书社或书店运营，在出售图书的同时提供租书业务，收取少量费用，与会员图书馆相比流通图书馆更加依赖随意性的读者[9]。在19世纪中叶之前，数量庞大的会员制图书馆和流通图书馆等“社会图书馆”（Social Library）在“前公共图书馆时代”对于满足城镇成年人的一般阅读需求、培养人们的阅读兴趣、减少文盲等方面发挥了重要作用[8]。

      在19世纪上半叶，除了服务一般成年人的社会图书馆之外，还有商业图书馆、学区图书馆等几种类型。商业图书馆（Mercantile Library）最初旨在面向商店和工贸团体的职员为其提供一种教育途径，目的在于加强职业教育和职业技术[10]。始于19世纪30年代的学区图书馆（School District Library）是公共图书馆服务的早期探索，其重要意义在于允许地方征税作为学校图书馆经费，是使用公共资金办理图书馆事务的尝试，但终因缺乏专职人员和场所、馆藏质量较差、经营不善等原因而失败[9，11]。直到19世纪中期波士顿公共的图书馆建立，标志着以法律形式保障图书馆获得公共经费支持制度的确立，美国现代公共图书馆终于正式登上历史舞台[9]。

      5 美国早期城镇图书馆典型治理形态分析

      5.1 美国早期城镇图书馆典型样式归纳和辨析

      图2简要梳理了美国早期城镇图书馆的发展脉络，并归纳了几类典型的图书馆形态。在这一时间线中的不同阶段，都出现过所谓“公共”图书馆的称谓，出现这种争议的主要原因是缘于对“公共”概念的不同理解。从今天的认识来看，当谈及公共图书馆的“公共”属性时，应该包含以下要素：（1）在资金经费来源上，来源于公共财政的支持；（3）在经营管理上，来源于公众（及其代理人）的维持；（3）在服务对象上，面向一个地区的所有社会成员开放。从以上要素来看，在1850年之前美国真正意义上的公共图书馆极为罕见[10]。但是许多美国早期的城镇图书馆又在不同程度上接近或契合了“公共”的内涵，如有限度地向公众开放、一定程度地使用来自公共的资金等，因此我们可以将其称为“半公共图书馆”。

      在此基础上，我们进一步对美国早期图书馆形态中一些容易混淆的概念内涵进行了辨析。如Private Library和Proprietary Library，二者虽然在字面意义上都代表“专有”，但前者仅供少数人甚至仅供一人使用，后者虽为私人或私人团体所有，但是面向会员乃至一些非会员开放，因此Proprietary Library可以翻译为私营图书馆，并常和会员图书馆（Subscription Library）相等同。而会员图书馆和流通图书馆（Circulating library）相比，二者均收取会费，有时也难以做清晰的区分，但是后者多依附于书店或印书社，商业化程度更强，也更能反映乃至迎合当时的社会阅读品味。会员图书馆和流通图书馆满足了当时的社会阅读需求，因其较为低廉的费用使得一般城镇居民接触到书籍读物，二者关系密切且数量庞大，并为日后的公共图书馆诞生奠定了基础，社会图书馆（Social Library）应该主要包含了这两种类型，社会图书馆在“前公共图书馆时代”扮演了非常重要的角色。最后，流通图书馆虽然带有较强的商业属性，但是并非我们所说的商业图书馆（Mercantile Library），Mercantile Library多由商界人士赞助，面向商业领域的职员和有志青年提供服务，其最大的特征是“私人建立供他人使用”[9]，同时也要收取一定的会费，因此也可以理解为是会员图书馆的发展。

      5.2 典型图书馆组织治理形态分析

      在对美国早期城镇图书馆典型样式归纳和辨析的基础上，我们可以从制度和治理层面对其形态进行考察。在表1中，以上述典型图书馆形态按出现时间顺序罗列作为横坐标，并且在这条时间谱系左右两端分别补齐了私人图书馆（Private Library）和公共图书馆（Public Library）。在表1的纵轴中，以图书馆治理主体为主要线索，引入了图1所示的图书馆治理结构分析要素，如图书馆设立目标、规则制度、建设者、管理者、实施者等。这样在表1中就能对比观察美国早期城镇图书馆治理形态的矩阵，更方便我们观察到图书馆形态变化背后的制度变迁。

      在表1中，几种典型图书馆类型按顺序分布在从私有领域到公共领域的谱系之上。随着时间发展，图书馆治理的目标不断明确、规则不断健全、组织不断规范、利益关系复杂化、治理难度也不断加大。

      通过表1我们将早期图书馆的不同存在形态和表现样式通过治理制度的线索联系起来，下面对不同类型图书馆的产生环境、治理主体特征等因素加以简要说明。

      （1）教区图书馆。教区图书馆的典型案例如英国牧师托马斯·布雷在1695年至1705年间在北美所建立的一系列图书馆，其创建的初衷主要是传教的需要。布雷神父本身隶属英国教会，英国教会是英国本土和许多英属殖民地的正式宗教，教会官员必须由英国任命[8]，教区图书馆的所有者也应为教会，教区图书馆的建设离不开布雷个人的奔走。在具体的管理实施上，教区图书馆任用牧师主理馆务，并且制定了关于藏书使用的详细说明。但是由于早期教区图书馆的发展极受个人能力的影响和制约，且缺乏持续的制度支持，在布雷去世后，社会对于教区图书馆的兴趣逐渐冷淡，以至于大多数的教区图书馆最终销声匿迹。

      （2）会员图书馆。会员图书馆典型的案例当属由本杰明·富兰克林组织的“Junto”社团所创建的全美第一家会员图书馆。该图书馆在1731年创立的初衷是为了解决社团成员在学习、论辩时所受书籍缺乏的困扰。在筹建阶段，富兰克林建议社员将各自的图书募集起来成为公共的图书。在此基础上，到后来演变成会员通过缴纳会费作为图书的采购和使用经费，图书馆的建设模式从简单的“书籍实物募集”发展成为“入股”的模式，这或许可以看作是图书馆建设“众筹”的鼻祖。

      

      富兰克林利用数度赴欧的机会，亲自为图书馆采购图书，所购图书提供会员共同使用。图书馆的地点也从最初的位于一位社团成员家中移至宾夕法尼亚州议会的长久馆址。在具体的管理经营上，该图书馆的第一任馆长由富兰克林的妻子担任，富兰克林本人也一度主理馆务[10]。图书馆面向公共开放的程度也不断加大，从最初的只面向会员开放到允许公众在特定时段到图书馆阅览再到公众只要缴纳一定费用就可以外借图书。

      在第一家会员图书馆实体和“股份制”的治理模式基础上，费城图书公司（Library Company of Philadelphia）于1742年成立，并在1791年费城成为美国临时首都时承担过城市图书馆乃至国家图书馆（国会图书馆）的职能。直到19世纪中期，它都是全美最大的具有公共性质的图书馆。经过百年延续，费城图书馆公司一直存在到今天，已经转型为一家面向公众开放的独立研究型图书馆[12]。

      （3）流通图书馆。流通图书馆的产生晚于会员图书馆，其产生也反映了社会环境的变化。18世纪后期随着社会知识文化水平和出版物的同步增长，由社会精英人物创建的具有高雅品位的会员图书馆已经无法满足普通民众对于大众读物的需求和口味。商业性的机构如印书社和书店最先捕捉到了这样的趋势，建立了提供租书业务的流通图书馆，其最大的特色是拥有大量小说[8]。流通图书馆的建设者是商业机构，其管理运作也依附于书店整体的经营。在公共图书馆出现之前的岁月里，流通图书馆满足了随意性的读者对于大众化读物（如通俗小说和流行读物）的需要。但是随着19世纪中后期免费公共图书馆的出现，收费的流通图书馆失去了其竞争优势和商业价值，也逐步淡出了历史的舞台，其中有很多都被纳入了公共图书馆体系[13]。

      

      （4）商业图书馆。商业图书馆的兴起是美国进入19世纪后城市化、商业化和工业化不断深化的产物，1820年，最早的商业图书馆在波士顿和纽约先后出现。波士顿商业图书馆建立的初衷是为了给城市商业领域的年轻人提供阅览室和读物。但不同于后来的工厂图书馆或企业图书馆等专业图书馆，商业图书馆的发起者和建设者主要是由商界人士所组成的商业图书馆协会，例如纽约商业图书馆协会就是在纽约商会的推动下建立[14]。商业图书馆的馆藏内容及服务对象也不仅仅限于职业领域，而是面向一般公众提供各种类型读物。商业图书馆协会的管理人员只有商业界人士才有资格推选[15]。

      商业图书馆的存在满足了正在形成中的大城市社区和某一类读者社群的教育文化娱乐需求。这种职能在后来也逐渐被制度更为完善的公共图书馆所取代。波士顿商业图书馆的主要馆藏于1877年并入波士顿公共图书馆，而纽约商业图书馆到今天则转变为一家支持小说等文学作品创作和阅读的非营利性机构[14]。

      6 美国早期城镇图书馆治理制度的演进规律

      为满足社会信息、知识和文化需求而建立的一系列制度安排，美国早期城镇图书馆存在形态演变背后反映的是组织治理形态的进步以及更深层次的制度变迁和社会环境变迁。我们将美国早期城镇图书馆的典型形态置于表1的矩阵中进行比较观察时，能够得到以下可供讨论的趋势：

      （1）从整体趋势上看，和时间变量所契合的是图书馆的社会属性从完全的私有领域向公共领域的变迁过程。在本文中，图书馆的“公共性”一直作为辨析图书馆早期形态的重要指标，当深入到制度层面考察时，“公共性”也可以作为影响图书馆治理制度复杂性的变量。图书馆从最早的私人图书馆到社会图书馆再到公共图书馆，从“私人建立，私人使用”到“私人建立，他人使用”再到“公共建立，公共使用”，经过了从“非公共”到“半公共”再到“准公共”的发展过程。

      （2）从美国早期城镇图书馆的发展变迁上看，图书馆的“公共性”越强，组织治理制度越复杂。最早的私人图书馆仅局限于个人自我服务、自我消遣，治理难度最低，随意性最大，可以没有明确的规则制度。而随着图书馆面向建设者、管理者、使用者等利益主体的开放性日益增大，利益主体日趋多元化和复杂化，组织治理的成本和难度也不断增加，仅仅靠简单的馆藏使用说明、管理规章制度等已经无法涵盖和规范利益主体的活动，尤其是发展到以“公共性”为基本属性的公共图书馆阶段，图书馆在建设、管理和服务过程中所面临的利益主体和利益冲突已经空前复杂，必须要靠从法律规范到行政控制再到管理方法的一整套制度体系加以保障[7]。

      （3）具体的组织管理手段上，各类图书馆形态存在着补充和递进的关系。图书馆在逐步成为一种社会机构以及职业化活动的过程中，对于自身目标乃至使命不断“自觉”，从早期的教区图书馆到后来的公共图书馆，图书馆目标的设置与表述从模糊到日益明确规范。在保障目标实现的规则机制上，有关的保障体系从无到有，从简单规则到完备的制度体系，从兼职的图书管理员到职业的图书馆员队伍。同时，后来的图书馆形态经常建立在前期图书馆形态积累的基础之上，并在一定时间内存在新旧形态的共生与互补。例如当私人图书馆开始有限度地向读者开放时，便采取了会员图书馆的模式，而会员图书馆模式又在不同的方向上得到深化和发展，形成了流通图书馆、商业图书馆等形态。公共图书馆在19世纪中叶出现时，曾大量接管、吸收和整合了当时已经存在的各种社会图书馆，巩固了公共图书馆发展的基础。

      7 研究展望和研究启示

      本文借鉴蒋永福等学者提出的图书馆治理结构框架，用来分析美国早期城镇图书馆这一类典型样本，获得了一些关于图书馆形态发展背后治理制度形成演进的规律性认识。

      而研究历史和海外经验的落脚点在于关照现实，特别是寻求对于我国图书馆组织治理制度的经验、教训和借鉴。为了完成这一目标，在未来可能还需要跟进以下工作：（1）纵向的发展研究。需要在考察美国早期城镇图书馆治理制度形成的基础上，继续研究现当代美国图书馆法人治理制度和治理体系的变迁和新趋势。（2）横向的对比研究。在现代图书馆治理框架和实践经验的基础上，进行我国和海外（如中美两国）的图书馆治理制度比较研究以及对标研究，为我国实践提供参考借鉴，并最终提出适合我国现实情况和发展特色的治理体系和建设策略。

      最后，从美国早期城镇图书馆的治理制度考察中，我们可以获得如下启示，并可以作为下一步研究的切入点：（1）公共图书馆治理主体的多元性。从早期私人图书馆中设置主体、建设主体、管理主体和服务对象合于一体，到后来各类主体逐步分离，并且在公共图书馆阶段发展健全，形成所有者、建设者、管理者、实施者权责分明的治理结构，图书馆治理主体逐步从“一元化”走向“多元化”。（2）社会民间力量的重要性。美国早期城镇图书馆的发展历程中，由个人、社团、协会等民间力量所创办和经营的社会图书馆曾在满足社会需求方面发挥过主导的作用，私营图书馆至今在美国社会仍具有一定数量。当前的图书馆众筹、众创，图书馆理事会、图书馆志愿者等形态为民间力量参与图书馆建设提供更多助力因素。（3）治理制度和社会环境的适应性。制度安排需要根植于具体的社会关系和社会环境当中，以满足社会的现实需要。（4）法律保障的必要性。随着图书馆公共性和开放性的增强、服务范围和服务对象的拓展，所面临的利益关系也越来越复杂，需要法律规范以克服组织成本[7]。美国的公共图书馆在19世纪中期出现以后，从1848年波士顿市议会通过建立公共图书馆的法案到1851年马萨诸塞州通过美国第一部普通图书馆立法允许地方政府征税创建图书馆，再到19世纪后期公共图书馆运动过程中州政府形成对图书馆建设在立法和资金上的支持，直到现在美国在联邦政府层面通过《博物馆与图书馆服务法》以法律形式规定了图书馆经费拨款和协调机制[16]，这当中走过了一条立法层级不断提升、法律体系不断健全、法律效力不断扩大的道路，法律规范一直都是为图书馆治理体系保驾护航的保障。

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