突破公职人员财产申报瓶颈_公职人员论文

突破公职人员财产申报瓶颈_公职人员论文

突破公职人员财产申报的瓶颈,本文主要内容关键词为:瓶颈论文,财产论文,公职人员论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

       公职人员财产申报制度是一项国际公认的防治腐败的制度,被称为“阳光法案”,目前世界上已有一百多个国家和地区实行了这一制度。我国公职人员财产申报立法的探索实践始于20世纪80年代末,但至今尚未立法。因此,厘清公职人员财产申报的关键环节,对于推动公职人员财产申报立法、加强制度反腐和依法治国都具有重要意义。

       提高公职人员财产申报的认同度

       从制度设计理念和域外国家的经验来看,公职人员财产申报制度是一项有效的治理腐败的制度安排。推行公职人员财产申报制度,有助于预防、揭露和惩治腐败,防止公共权力异化;有助于提升公众对公职人员的信任度,克服政府合法性的危机;有助于保护公职人员的合法权益,依法从事公务活动;有助于促进社会主义民主政治建设,拓宽“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”的渠道,增强政治生活的透明度。

       然而在我国,作为财产申报主体的公职人员特别是一定级别以上的公职人员对这项制度普遍存在抵触心理,立法的阻力很大。2008年,被称为“破冰之举”的新疆阿勒泰地区县处级领导干部财产申报试行时,当地干部只有一成坚决支持,七成反对。公职人员财产申报立法的阻力既有来自既得利益群体因惧怕财产申报引发腐败暴露遭到惩处而加以阻挠等因素的影响,又有思想观念上的阻力。在传统文化中,藏富与仇富是国人普遍的心理趋向,一些公职人员认为财产申报侵犯了个人的隐私权,担心财产申报与公开会给自己和家人的工作和生活带来困扰。由于腐败现象不断蔓延,并且已经渗透到社会生活的各个领域,一些公职人员担心财产申报会影响社会稳定,引发政治风险。还有人认为,在财产申报相关配套制度不健全的情况下不宜先行立法。这些观念都严重影响和制约着公职人员财产申报制度的立法进程。

       公职人员财产申报是大势所趋,因此,突破错误观念的束缚,澄清认识上的误区,提高认同度是公职人员财产申报立法所要解决的首要问题。一切权力来源于人民,公职人员作为委托代理关系中的代理方申报财产是其应尽的义务,其隐私权要服从于人民的知情权。制定公职人员财产申报制度是制度正义的内在要求,在人民要求根除腐败的强烈政治诉求与财产申报可能引发的政治危机之间,理性的选择不是放弃公职人员财产申报制度本身,而是要探索出化解政治风险的完善策略和有效途径。公职人员财产申报的相关配套制度是财产申报制度有效发挥作用的重要条件,但这些配套制度基本上属于“技术”问题,只要真正推行公职人员财产申报制度,这些配套制度的建立和完善只是时间问题。

       公职人员财产申报立法

       我国现阶段公职人员财产申报的依据是2001年中纪委、中组部联合发布的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》(以下简称《规定1》)和2010年中办、国办联合发布的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》(以下简称《规定2》)。由于两个规定的法律位阶较低,权威性不够,加之规定在设计上存在很多缺陷,导致我国目前公职人员财产申报的执行力较弱,没能真正发挥“终端反腐利器”的作用。所以,有必要将现存的公职人员财产申报制度的层次提升到法律层面。公职人员财产申报立法主要涉及三个核心问题,即立法模式、制度设计和制度衔接。

       关于立法模式,从大多数实施公职人员财产申报的国家和地区的情况来看,主要有两种:一是在反腐败法或公职人员伦理法等法律制度中规定财产申报的相关内容,比如俄罗斯的《反腐败法》、哈萨克斯坦的《反腐败法》、乌拉圭的《反对滥用公共职权法》及美国的《政府道德法》等;二是制定专门财产申报法,比如法国的《政治生活财务监督制度》、德国的《公职人员兼职收入申报与公示制度》、西班牙的《公职人员财产申报与公开制度》及韩国的《公职人员财产申报与公开制度》等。我国公职人员财产申报立法应当采取专门的立法形式,其主要原因一是公职人员财产申报单独立法与融在综合性的反腐败法律当中相比,二者虽然法律位阶相同,但所产生的影响是不同的。单独立法不仅是对人民群众强烈呼吁公职人员财产申报立法的正面回应,而且彰显了我们党铲除腐败的坚强政治决心。二是公职人员财产申报单独立法便于与其他相关制度衔接,使之更好地发挥预防和揭露腐败的功能。三是公职人员财产申报单独立法更容易在其制度运行过程中发现问题,为进一步完善法律创造条件。四是若将公职人员财产申报法融在反腐败法当中,在我国目前尚未颁布专门的反腐败法的背景下,势必延缓公职人员财产申报法的出台。

       制度设计是公职人员财产申报立法的核心,参照《联合国反腐败公约》和其他国家通常的做法,结合我国的国情,特别是要结合《规定1》与《规定2》实施以来的经验和教训,按着公职人员财产申报制度的要素进行设计,设计时要注意以下问题:一是申报义务主体采取“级别与领域”模式。国际上通常有全员模式、级别模式、级别与领域模式和职位模式四种。全员模式运行成本高、立法阻力大,目前不适合我国。单纯的级别模式和职位模式都有明显的缺陷,比如我国2010年发布的《规定2》并未将易发生腐败的重点部门如工商、税务、城建等部门的一般公职人员列入其中。同时,将申报主体的级别一刀切为副处级以上的公职人员也缺乏合理性。事实上,县乡两级政府的科级公职人员同样握有很大的权力,腐败现象严重,但并不构成申报义务主体。所以,我国应采取“级别与领域”模式。二是明确申报范围。申报范围包括申报义务主体及相关家庭成员的财产和财产性收益及有关事项,具体可分为财产性事项和非财产性事项两类。财产性事项包括申报财产的来源、性质、价值、形式、申报标准等内容。非财产性事项的规定既要有利于平衡申报事项与隐私权的关系,又要考虑到财产可能转移的对象,而不仅限于配偶、未成年子女的狭小范围。三是申报种类可分为初任申报、日常申报、离职申报和特定申报。由于担任领导职务的公职人员变动频繁,故要明确界定“初任”的内涵与外延。日常申报一年一次。离职申报既要考虑不再担任公共职务时的财产申报,又要考虑权力腐败期权化的可能。特定申报是指公职人员及其相关的家庭成员可能导致利益冲突的财产性事项和非财产性事项发生重大变化时的申报。四是设立专门的财产申报主管机关。该机构应具有足够的权威和影响力,并对各级人民代表大会负责。该机构履行职能时实行上一级机关受理下一级申报主体的申报材料,国家领导人的申报材料由全国人民代表大会设立专门机构受理。五是明确财产申报法律责任。不仅要明确直接的财产申报主体拒绝申报、不按期申报、不如实申报等行为应承担的法律责任,而且还要明确与直接财产申报主体相关的人员、申报主管机关工作人员、申报材料利用者应承担的法律责任。

       制度衔接是公职人员财产申报制度有效发挥作用的重要保障。公职人员财产申报立法要以《宪法》为依据,在《行政法》的框架下进行设计,且要符合《联合国反腐败公约》和《公职人员国际行为守则》的基本要求。对于拒不申报、虚假申报等违法行为的问责要与《刑法》对接,申报种类、申报主体义务等要与《公务员法》对接,申报材料公开要与《信息公开法》对接,以维护法律体系的统一性。

       建立和完善相关配套制度

       相关配套制度是公职人员财产申报制度有效运转、发挥制度功能的载体,但每项配套制度除了具有促进和保障公职人员财产申报制度实施的功能外,还具有其他功能,因此其涉及的内容较多,范围较广,仅就与公职人员财产申报制度直接相关而言,主要有不动产登记制度、金融实名制和个人信用制度。

       不动产登记制度是指经权利人或利害关系人申请,不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的确认物权公示的行为。推行不动产登记制度对于保障公民房屋等不动产交易安全、维护交易秩序和权利人的合法权益以及预防腐败都有重要作用。我国自2015年3月1日起开始施行《不动产登记暂行条例》,但该条例总的来说是原则性的规定,还有进一步完善的空间,主要应改进以下几个方面:一是建立统一的不动产登记制度,打破由多个行政部门负责的不动产登记管理体制;二是健全不动产登记的类型,合理扩大不动产登记的范围;三是规范不动产登记机关的职责,明确不动产登记具有的法律效力;四是健全不动产登记查询制度与不动产登记机关的责任赔偿制度。

       金融实名制是指任何金融活动的参与者(自然人和法人)在金融往来时必须使用其真实姓名或法人名称的一项金融管理制度。推行金融实名制对于有效遏制贪污、贿赂、走私、贩毒、诈骗、偷税、漏税、藏匿转移非法所得等违法行为以及防范金融风险、促进公平竞争等都具有十分重要的意义。现阶段我国不仅具备实施金融实名制所要求的政治经济环境,而且公职人员财产申报、社会保障、个人信用等制度的建立要求必须同步或先行实施金融实名制。推行金融实名制要解决好四个基本问题。一是身份确认。任何人从事金融活动必须提供真实、有效的身份证件,建议大陆公民统一以公民身份证为唯一有效的实名证件,港、澳、台居民和外国公民以通行证和护照为实名证件。二是建立金融交易报告制度。金融机构除要保存金融交易原始记录外,还要对于短时间内金融交易频繁、数额较大、跨国往来或其他可疑金融交易进行报告。三是建立金融交易保密制度。在合理平衡公众知情权和个人隐私权关系的基础上建立金融交易保密制度,规范职能部门、金融机构关于金融交易信息收集、查阅、传递和发布的方式、途径和范围,切实保障金融资产的安全性。四是建立监督机制。对于金融机构违反规定为开户人开立金融账户、转移藏匿金融资产、修改原始金融交易记录、拒绝配合职能部门执法等行为进行问责。

       个人信用制度是由国家建立的个人信用档案,用以查验自然人资信级别和信用状况的一系列具有法律效力的规章和行为规范。个人信用制度建立的基础是社会公民都能坚守信用,我国自古就有传统的个人信用观,但这种信用观过于依赖个人自律,缺乏广泛的契约精神和契约文化的支撑。市场经济也是契约经济,契约关系的维系在于信用制度的建立和有效运行。因此,应建立与社会主义市场经济相适应的个人信用制度。构建个人信用制度,应包括以下主要内容:一是个人信用登记制度;包括个人社会档案、金融账户、收入来源、资产构成及个人信用记录等信息,形成完备的信息数据库系统;二是个人信用评价制度,包括建立专门的个人信用评估机构,科学的评估指标体系、标准及合理的评估方法;三是个人信用监管制度,监管的内容应包括相关个人信用法律法规的执行情况、个人信用记录的真实性与完整性以及个人信用信息的使用与保护等;四是个人信用惩戒制度,要依法保存个人失信行为的不良记录,建立黑名单制度,同时根据失信行为的具体情节,依法给予公开曝光、行政处分、金融制裁和追究法律责任等处罚。

标签:;  ;  ;  ;  

突破公职人员财产申报瓶颈_公职人员论文
下载Doc文档

猜你喜欢