市场过程、信息协调与结构调整：产业政策分析的一个新思路，本文主要内容关键词为：产业政策论文,结构调整论文,新思路论文,过程论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.9文献标识码：A文章编号：1008-4533(2002)03-0033-05
一、产业政策的内容和性质
产业政策是政府为了实现某种经济和社会目标而制定的特有产业指向的政策总和。由于产业政策在很大程度上是政府为改变产业间的资源配置而采取的政策，这与没有明确产业指向的宏观经济政策有着明显的区别，所以我们将它界定为政府微观经济干预的一种特定方式。对于产业政策的分类，国内外经济学者有着不同的观点。一种较为普遍的看法是认为产业政策包括产业结构政策、产业组织政策和产业布局（或区域）政策三个部分，也有学者在此基础上加上产业技术政策和产业国际竞争力政策。在上述分类中，产业组织政策实际上与通常所说的竞争政策或反托拉斯政策相重合。事实上，尽管人们对产业政策可能赋予多种经济目标，但是其直接目标是（广义的）产业结构的调整（包括所谓的结构优化和升级）。
产业结构是资源配置的结果，它在本质上是一个演进的过程。在市场经济条件下，资源配置是市场遵照公平竞争的原则、通过优胜劣汰的过程选择产品和企业来实现的。在这一过程中，社会对之需求量大但供给较少的行业，就能获得较高的利润，吸引更多的资源进入这些行业；反之，那些社会需求量小但有较大生产能力的行业，利润率就会低于社会平均水平，资源就会从中流出。这个资源配置的过程，也是产业结构不断调整的过程。这就是马克思所分析的部门间的竞争导致平均利润产生的过程。在市场经济条件下，结构调整的主要途径应是市场机制，而不是政府。
对于推行产业政策的必要性，经济学家曾有多种理论解释，但是主要是围绕着两条主线展开的：新古典经济理论中有关“市场失灵”的观点和发展理论中有关后进国家“赶超型发展”的观点[1]。从通常认为实行产业政策最早也最为典型的日本来看，事实上也存在着这两种观点的演变。在早期，人们对产业政策必要性的讨论，主要集中于后进国家“赶超型发展”的观点。例如，日本通产省对于产业政策必要性的理论解释，最早源于官厅经济学家筱原三代平1957年论文“产业结构与投资配置”中提出的“动态比较成本说”。筱原对产业政策必要性的理论解释是，日本经济在当时之所以落后于欧美发达国家，问题在于产业结构的后进性。而在当时日本具有比较优势的产业，其市场扩展和技术进步的前景都不乐观，依托这些产业无法使日本经济迅速赶上欧美发达国家，而且完全依靠市场机制，不可能改变自己的比较优势，因此需要政府借助产业政策的力量，使自己的比较优势得以改变，即实现所谓的产业结构的“高级化”，以便使日本的产业结构趋近于欧美发达国家的产业结构。以“动态比较成本说”为理论基础的产业政策属于“赶超型”的产业政策。到20世纪80年代，日本已成为仅次于美国的世界第二经济大国，日本经济进入了发达国家水平分工和水平竞争的俱乐部，于是“赶超型”的产业政策基本完成了其历史使命，这时一些经济学家对产业政策的必要性做出了新的解释。小宫隆太郎等经济学家(1988)再探产业政策的基本原理，将产业政策的功能定位于“弥补市场失灵”，小宫等人不赞成通过政策引导产业结构的演化过程，认为这应是由市场完成的事情。他把筱原三代平称为“史前期”人物，并将以“弥补市场失灵”为主题的产业政策称为“竞争性产业政策”。[2]植草益教授(1992)也是持这一种观点。此外，欧美一些讨论产业政策必要性的经济学家也基本上是集中于“市场失灵说”。如果将产业政策也与政府其他微观经济干预行为一样定位于“弥补市场失灵”，那么，产业政策就不是由日本在20世纪50年代才开始推行的，而是早已存在于各主要的工业化国家中，如政府对基础设施的支持政策或直接参与行为，对基础科学研究、高新技术开发的支持政策，在完善信息和直接提供信息方面的政策，为维护竞争而制定的反垄断政策等。这些政策与政府的微观规制和公共供给职能存在着一定程度的重合。
值得指出的是，并非是市场不能充分发挥作用的领域都需要政府进行干预，因为如果政府比市场做得还要更差（即政府失灵比市场失灵更甚），就不如仍然让市场去发挥作用，政府行动必须根据其预期成本和预期收益加以慎重选择。如果前述定位于“弥补市场失灵”的产业政策确实是市场经济有效运行的必要前提，那么可以认为这种性质的产业政策是内生于市场机制的政府职能，而这类产业政策由于不改变特定产业的资源配置状况，只是针对“市场失灵”的产业部门，通常也被称为功能性产业政策。与之相对照，赶超型产业政策则是国家根据自己确定的“产业结构变化趋势和目标的设想”，采取多种措施，干预资源在产业间的分配，这种干预使资源配置方向不同于在市场机制引导下的配置方向，因此它是完全外生于市场机制的政府职能，是国家“积极主义”(stateactivism)的一种表现。这类政策往往针对一些重点（或战略性）产业，通过提供税收、价格和金融等方面的倾斜政策，以形成优于其它产业的市场环境，促进这类产业的超常规发展。因此，它也被称为差别化产业政策。如果说第一种类型产业政策在理论上具有一定合理性的话，那么对于后一种产业政策我们仍需作进一步的理论分析。事实上，经济学家所关注的主要是后一种产业政策，而大多数发展中国家（包括中国）醉心于向日本学习或模仿的也正是这种赶超型的产业政策。
“后进国家需要赶超型发展”是发展中国家推行产业政策的主要理论依据。仅从这一点出发，产业政策就有很大的存在空间。由于发展中国家的经济结构与发达国家、新兴工业化国家和地区的结构状况相比，存在着巨大的差距，需要赶超的目标很多，这样产业政策被发展中国家的政治人物或政府部门寄予厚望。但是，建立在这一理论基础上的赶超型产业政策尽管曾在日、韩等国的某一个时期取得过一定成效，但是更多发展中国家的实践表明，由于在实践中过分强调政府积极干预（甚至政府替代市场）的正面作用，而忽视了市场的发育，它往往是人们的一厢情愿。从总体上看，除极少数国家外，二战后实行赶超型产业政策和政府主导型发展战略的发展中国家并没有像人们最初想象的那样解决发展问题，相反其经济绩效令人失望。事实上，20世纪50年代中国掀起的毕其功于一役的“全民大炼钢铁”闹剧就是这种超超性产业政策的恶果。
二、市场过程、信息协调与结构调整：检视产业政策合理性的新视角
合理的产业政策有其一定的客观判断标准，要根据产业结构的变动趋势和产业结构的变动信息，适时对产业政策进行必要的调整。由于产业政策制定主体的行为及其不同的偏好，往往会使实际制定的政策偏离客观标准。荷兰经济学家丁伯根在20世纪50年代曾分析政策制定者的偏好对政策倾向的影响。他认为，政策制定者总是自觉不自觉地把他们的行动建立在偏好的基础上，他们选择某几个目的，无非因为他们认为这些目的值得追求；有时候他们在两个目的中选择一个或偏重一个而忽视另一个，所有这些都包含某种偏好。由于每个政策制定者的偏好有所不同，当所有参与政策制定的个人意识到自己对整个集体意义上的经济负有责任而考虑进去的那种偏好，形成了政策制定者们的集体偏好。此外，政策制定者的社会福利函数，还受到某些政策原则的影响，如自由主义者强调自由，民族主义者突出民族利益等。这些都可被视为影响经济政策目标选择的“非经济”因素。
在传统的经济分析中，往往将政府看作是社会总利益的代表，忽略了政府和政府官员自身利益的存在。而且暗含这样一个假定，即政府不需要任何激励，便会自觉形成完全的公众利益动机。公共选择学派则将“经济人”范式扩大到非市场决策的主体，包括政府官员。这样，政府官员的基本行为动机与普通市场中的个人一样，也是个人利益的最大化。尼斯卡南的官员理论指出，虽然增进公共利益也可能是政治官员目标函数中的一个变量，但是这个变量却只是决定政策制定者目标的许多诱因之一。当其他变量更加强有力时，反映公众利益的目标有可能被压倒。因此，政府官员追求个人目标时未必符合公共利益或社会目标，而在众多其他诱因中，特殊利益集团的要求具有重要影响。布坎南则认为，在公共决策或集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益集团之间的“缔约”过程。由于产业政策使政府掌握了干预产业（企业）活动的权力，因此政府（部门）极有可能在执行产业政策时谋求自身的利益，而利益集团的影响则可能使政府在产业政策制定阶段就被他们“俘虏”。
即使政府（官员）没有自身的特殊利益，并能判断出社会公共利益所在，这里仍然存在着一个根本性的问题，即信息问题。政府有能力制定和推行合理的产业政策，显然要求政府具有超过市场及其主体的信息能力。然而实际情形却未必能这样。因为在市场经济中，资源配置从而经济活动的决策是在市场机制中由经济主体自主而分散地作出的。在现代奥地利学派看来，市场是一个学习和发现的竞争性过程，它永远没有终点，只有通过这一过程，经济主体才能获得有关的(relevant)信息。现代奥地利经济学认为经济分析的出发点不能将所有有关信息视作是给定的，而是认为必须把信息解释为一个竞争过程的产出或结果。这一点，早在20世纪30年代关于社会主义经济计算的大论战中，哈耶克就曾指出，只有经过现实的市场竞争过程，人们才能获知有关资源稀缺的真正信息，而由中央权威机关以代替市场来定价的市场社会主义不能解决信息问题。在“作为一个发展过程的竞争”(1968)一文中，哈耶克则进行了更为明确的表述：“哪些商品是稀缺商品，或哪些东西是商品，它们多么稀缺或价值几何，这正是有待于市场去发现的事情。”[3]
市场过程在每个阶段造成的暂时结果，只能告诉个人应当去寻找什么。要使广泛散布在一个分工彻底的社会中的知识得到利用，不能指望个人对于他们在个人环境中所了解的事情可能起到的一切具体作用全部了如指掌。价格引导着他们去注意，在市场提供的各种物品和服务中，什么是值得发现的。这意味着，具有一定独特性的、市场可使之得到利用的个人知识和技能组合，不仅仅是那些只要某个权力当局一声令下就可被罗列出来并加以传播的有关事实的知识。在一个分工社会中，人们面临着根本的不确定性，他不可能了解其他人的私人信息，价格制度不可能减少根本的信息不对称，相反它可以在每个人只知道全社会信息的极小一部分时充分利用所有分散在各地、各个专业的信息，而这种制度的功能对个人理性和信息能力要求极低，正如哈耶克所说，“价格体系最重要的特点就是，其运转所需要的知识很经济，就是说，参与这个体系的个人只需要掌握很少信息便能采取正确的行动。最关键的信息只是以最简短的形式，通过某种符号来传递的，而且只传递给有关的人。”[4]（着重号为引者所加）正因如此，价格制度大大促进了劳动分工，而劳动分工又会增加信息不对称和不完全。支持产业政策的人们通常认为政府掌握着“全面”的信息，可以从全局出发考虑问题，而企业或个人存在严重的信息不完全和不对称，因此需要政府从全局角度对产业发展进行全盘规划。在一定意义上，政府的确在信息方面具有一定的优势（如先进的信息系统，精干的人员等），但是对于大量具体问题的决策而言，政府掌握的“全面”信息只是有用的信息之一，不一定是最重要的，更不是唯一的，而且政府掌握的信息完全可以通过各种渠道向公众公布。更为重要的是，只是决策者或组织者的知识才能进入政府的所谓“全面”信息之中，而众多分散行为的决策者各自的当前知识都没有纳入其中。相反，自发的市场秩序则可以充分利用全体成员的知识，而这种掌握在大批分散的决策者手中的信息和知识，对具体问题的决策往往至关重要。在这里，市场机制实际上起到了协调各种分散的、甚至对立的计划的作用。考虑到动态的市场过程，政府更是难以像直接参与交易的企业或个人一样获得有关市场需求情况的准确信息。例如，在制定产业政策过程中，政府可以通过一定时期的统计资料得到某个行业产品是过剩的，这种信息可能是一种“全面”的信息。但是其信息量却非常有限，产品的过剩可能是由多方面的原因引起的，或是由进入者过多引起的，或是产品质量差引起的，也可能是生产成本方面的原因引起的。对于这些信息，政府却很难得到，这样政府就不能一概地对新进入者进行限制。因为如果新进入者比现有企业能具有更强的竞争力，那么即使该种产品已经过剩，也不能成为限制其进入的充分理由。
在市场过程中，是企业家对净利润机会的敏感以及发现在引导着资源的配置进而引导着结构的调整。由于赶超型产业政策大多涉及到对微观经济活动的直接干预和资源的倾斜配置，例如所谓的评选优胜者行为，实际上由政府取代市场对信息的判断，是政府行为对市场机制的替代，这样就会窒息市场自发的发现过程，扭曲资源的配置。在能享受到各种补贴、信贷和价格支持的情况下，企业几乎无一例外地会出现预算软约束综合症，在国有企业作为微观经济基础的情况下，这种情况更为严重，这一点和计划经济下的国有企业行为并没有什么根本的不同。在转轨经济中，很多企业由于“战略目的”的需要而享受各种支持，但是在市场经济条件下大多数此类企业仍然未能培育起自生能力。更有甚者，在一个行业出现生产能力过剩的情况下，如果由政府依据企业的规模来决定哪些企业可以保留或退出，就会引发企业竞相扩大投资规模，以使本企业能够保留下来，这种行为类似于投资回报率规制约束下的企业行为，即所谓的“A-J”效应。这样不仅未能解决生产能力过剩的问题，反而使得问题进一步恶化，而这正是20世纪90年代中期我国曾出现过的事情。
值得指出的是，当前我国有一大批经济学家强调“产业低级化”、“产业结构失衡”制约了经济发展，并大量著书立说，建议政府通过“强有力的产业政策”进行结构调整，以促进经济发展，并缩小与发达工业化国家产业结构的差距。这些研究实际上隐含着一个极其重要的前提：经济学家或政府比市场具有更强的信息能力。但是正如我们前面所分析的，我们并不能轻易地得出这样一个结论，因为在开放的市场过程情境下，市场上自发演进的组织模式所包含的信息，其实比这些经济学家和政府知道的要多得多。此外，那些倾心于日本式“产业政策主导的市场经济”的经济学家也大都忽略了两个国家于不同时期在国际经济环境、制度条件、微观经济基础以及机构能力等方面的重大差异。
三、新视角的规范方面：简短的结论
随着市场经济的逐步建立，我们应该重新检视产业政策的合理性、功能及其作用条件。
首先，在瞬息万变的市场活动中，产业的信息也是不断变化的。这样，在制定产业规划时，即使政府能不受自身利益和部门利益的影响（实际上这是不可能的），并且能按照经济原则进行决策，它也面临着信息能力问题。因此，在面对复杂现象时，我们只能进行模式预测而无法预测具体的事实。人们往往根据所谓的产业结构的演变规律来制定产业政策，但是经济学中有关产业结构演变规律的成果（配第—克拉克规律和霍夫曼定律）只是粗线条的，产业的划分非常笼统。如配第—克拉克规律只指出劳动力三次产业之间转移的规律，很难说有多少实际指导意义。于是人们更多是通过对数据的统计分析来进一步揭示产业结构演变规律，并据此制定政策。对此，哈耶克曾提醒过人们，认为仅仅依靠观察，而不必拥有正确的理论，就可以用统计分析发现投入产出关系中的规律，是无益的和幼稚的。统计学往往是通过消除复杂性来处理数据的，它对于解释复杂现象没有多少帮助。[5]这一点提醒我们要防止建构论理性主义者的“致命的自负”，它也决定了产业政策只能是粗线条的和指导性的。
其次，在市场经济平等竞争、产权清晰的情况下，差别化的产业政策会干扰市场机制的作用，且政府也往往不能及时撤出市场机制已经良好运行的产业领域。因此，产业政策主要应是作用于“市场失灵”的领域，即功能性产业政策。但仅仅“市场失灵”也并不是推行产业政策的充分理由，还必须考虑推行产业政策可能导致的“政府失灵”问题。根据我国的具体情况，产业政策主要应包括以下四个方面：(1)构建信息服务系统，为企业收集和传播与产业有关的宏观信息，这是政府产业政策大有作为的一个方面；(2)创造公平有效的竞争环境，取消所有制歧视，限制人为垄断尤其是行政性垄断；(3)支持高新技术产业，主要是扶持一些规模经济显著、投资额较大、风险较强的高新技术的发展，但并不全面包揽或替代民间企业，尤其是要为这类企业创造必要的基础设施和宽松的软环境；(4)推行产业结构调整援助政策，援助在结构转换中陷入困境的一些行业（主要是国有企业），包括帮助实现区域转移，安置失业和解决再就业等问题。由于历史原因，这类政策将是今后我国产业政策的一个重要方面。即使如此，也要慎用这类政策，以防止诱发企业的不当行为，导致生产能力过剩。
最后，对日本等国成功的产业政策的研究表明，要使产业政策能够发挥作用，还要创造一些基本的社会条件：第一，产业政策的实施要求具有完备的法治基础，即有比政府权威更高的法律权威为效力依据，有完善的经济法律体系和独立公正的司法系统，使政府的干预行为得到约束；第二，产业政策的实施要求有良好的信息沟通渠道或机制，如日本的官民协商和民间协商机制，这就要求培育起独立于政府的行业中介组织；第三，产业政策的实施还要求发达的市场条件，包括发育良好的要素市场以及产权明晰的微观经济主体。
收稿日期：2002-03-21