试论国民政府基层组织——区署建制在四川的推行及其影响，本文主要内容关键词为：国民政府论文,基层组织论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国古代历史上沿袭二千多年的地方行政层级分省、府、县三级，其中，县级政区属于最稳定的一级基层政区，皇帝任命的地方官员到县级为止，国家主要依靠地缘性的保甲制来实现对广大农村的控制，县衙以下的基层社会因而常常出现“行政真空”的特殊状态[1]，形成由附属于县衙的职业化吏役群体、乡约地保群体和乡土士绅等三个非正式权力系统相互交接和运作之格局（注：吴吉远的《试论清代吏役的作用和地位》（载《清史研究》1993年第3期）、丛翰香主编的《近代冀鲁豫乡村》（中国社会科学出版社1995年版）和张仲礼著《中国绅士》（上海社会科学院出版社1991年版）有相关论述，并可参见周积明、宋德金主编：《中国社会史论》（下），湖北教育出版社2000年第1版，第549～550页。）。晚清以后的近代中国面临着国家现代化的挑战，为了维持并巩固皇权统治，清末民初发起了“地方自治”运动，试图以“参与政治”改造中国传统政治组织，重新编整国家与地方社会权力之间的复杂关系，但因历史条件不成熟及政治基础所限制，这场运动很快销声匿迹。1928年南京国民政府成立之后，继续以“自治”、“新政”为旗号，掀起了持续近20年的全国性县政改革运动，力图强化基层行政职能而使国家权力向乡村社会有效延伸，其中增设县以下区级行政机构，是国民政府地方改制的重要环节，但学界一直未能给予应有关注，已有研究成果甚少（注：相关论著主要有：〔美〕杜赞奇著，王福明译：《文化、权力与国家——1900～1942年的华北农村》，江苏人民出版社1995年版，第55～56页；〔美〕罗伯特A.柯白著，殷钟崃、李惟健译：《四川军阀与国民政府》，四川人民出版社1985年版，第135页；〔美〕费正清编著：《剑桥中华民国史》（第二部），上海人民出版社1992年版，第378页、382页、383页。另沈松侨：《从自治到保甲：近代河南地方基层政治的演变，1908-1935》（载台湾《中央研究院近代史研究所集刊》第18期，1989年6月，第189～219页）等文章有所论及。），其中费正清主编的《剑桥中华民国史》（第二部）虽有较重分量的论述，但相关内容也不到五百字。因此，本文拟以四川省为个案，着重考察国民政府基层组织——县以下区署机构（注：国民政府的地方行政管理体系分省、县两级。在县之上有省设派出机构——行政督察专员公署，县下设有区、乡（镇）、保、甲等基层组织（参见朱汉国主编：《中国社会通史》（民国卷），山西教育出版社1996年版，第395页）。其中，行政督察专员公署创设于20世纪30年代，是介于省制之下、县制之上的行政层级，上承历史上郡、府、州、道制，下启当代中国之专员区制度（参见翁有为：《南京政府行政督察专员制废止时间考》，载《历史研究》2003年第1期）。本文主要探讨民国时期四川省内县以下区署层级的设置及其演变过程。）的设置特征及其运作效用，并通过这一考察，进而探讨民国时期国家政权与地方社会的整合关系。
一
民国时期创建的县以下区级组织大约有区公所、区署及其他区制。区公所，是由清末民初的“自治机关”演变而来的行政组织。晚清政局动荡不安，各种政治势力竞相登台，受维新运动（注：主要是指戊戌庚子年间新学士绅接纳欧美近代民主宪政的“以民权兴民政”之意识以及开始用西法进行实际的政治动员和组织活动（参见桑兵著：《庚子勤王与晚清政局》，北京大学出版社2004年第1版，第137～138页）。）之影响，光绪三十四年颁布《城镇乡地方自治章程》和宣统元年颁布的《府厅州县地方自治章程》，仿照日本成文提出“地方自治”概念，确立“自治组织”按区域划分为两级：第一级为城镇乡自治，府厅州县所在的城市为城，人口在5万以上之村为镇，不足5万者为乡；第二级为府厅州县自治，以各该府厅州县行政区域为准，从形式上构成以“自治区域”为单位的地方行政议决与执行机关。进入民国后，中央政府于1914年12月29日公布《地方自治试行条例》，明确规定按县为单位、以人口为标准，每县设置4-6个自治区域，通常在较大的乡、保所在的村镇设立区公所作为全区执行机关，拥有征派摊款权，设区董1人，由本区选民中选出3人报请县知事遴选1名，任期2年；每区设“自治员”6-10名，由县知事圈定任免[2]（61-63页）。此后，国会于1919年9月2日制颁《县自治法》，1921年6月制定《省参议会条例》，同年7月订立《市自治制》、《乡自治制》等，内容与前条例大同小异，且因国内政争益烈、内战频仍，这些法规并未实行。
1928-1929年间，南京国民政府立法院先后颁行《县组织法》、《乡镇自治施行法》、《区自治施行法》、《市组织法》及《乡镇坊自治职员选举及罢免法》等，规定基层行政机构由县以下区、村、（里）闾、邻四级所组成，县的直接下属单位是“区”，全县按户口及地形分划为若干区，每区至少以20村里组成，区为自治区域，设区公所、区民大会及区监察委员会等机关，区公所管理区自治事务；区的下面是各自然社区，由百余户人家组成的村或由相同规模的城镇街道居民组成的里，在乡镇为乡镇公所，在闾邻为闾邻长；县以下行政首脑经选举产生后由县长直接任命，各层政府工作人员也由县长任命。其中，1929年10月2日公布的《区自治施行法》（1930年7月7日修正），从法律上确立区公所为“一种自治机关”，同时又为“行政组织”，其职权包括户口调查及人事登记、土地调查、道路桥梁公园及一切公共土木工程之建筑修理、教育及其他文化事项、保卫事项、国民体育、卫生疗养、水利事项、森林之培植及保护、农工商业之改良及保护、粮食储备及调节垦牧渔猎之保护及取缔、合作社之组织及指导、风俗之改善、育幼养老济贫救灾等之设备事项、公营业务、区自治公约之制定、财政收支及公款公产之管理、预算决算之编造、县政府委办事项、其他依法赋予该区应办事项等21项行政事宜[2]（127-128页），明确提出区公所是“县政府与乡镇公所之中间机关，为承上启下之组织”[3]。由于国内尚未完全统一，各省实施上述法规大为悬殊，处于防区割据时期的四川更是各自为政，仅有部分县份完成区公所的设置，区公所的规模很小，实际办事人员不过3～5人，无独立财政，职员待遇很低，事务承办空洞敷衍。1934年4月，国民政府颁布《改进地方自治原则》，规定县以下之区公所均为辅助县市政府之办事机关，“区”的性质法定为“官治组织”[3]，各地可酌量保留或改组之。时处政局飘忽不定的四川，则在沿袭民国初年实行的县佐制的同时，从形式上保留了区公所机构。代区公所而起者即为区署之设立。区署，是1932年间由“豫鄂皖三省剿匪司令部”发起推行的一种地方基层建制，被国民政府视为国家权力延伸和加强的重要机构。1935年2月，由刘湘一手包办的四川省政府成立，四川防区制从形式上解除而逐步纳入了国民政府“统一行政”革新方案之中，此后，中央政府对四川事务的影响从省而下，逐层扩展。首先引入了行政督察专员制度，把全川划分为18个行政督察专员区（注：1935年2月四川省政府在重庆成立后，随即按照行政院颁行的《行政督察专员兼保安司令组织条例》划全省为18个行政督察区，辖150县、2市及1个设治局。1938年9月有两区内16个县局划归西康省，截至1944年底，四川计有行政督察专员区16个，共辖137县、2个设治局、1个管理局（参见胡次威：《四川民政》，载《县政》第4卷第2期，1945年3月31日出版）。），从1935年6月1日起次第派设专员兼任区保安司令及驻在县县长，肩负“监督与视察”本区各县的重任[4]；与此同时，中央政府在川省实行加强县和县级以下的行政改制计划，四川省新政府给予积极回应，遵令改组县级政权、扩充地方行政机能，尤其把增设县以下行政组织——区署，视为“直接亲民之行政机关”[5]，从而推及全川，其设置及调整概况如下：
依照南昌行营1935年颁布的《剿匪省份分区设署办法大纲》之规定，四川省政府下令各县在年内一律废除原有区公所而改称“区署”，设甲、乙、丙、附等4种级别，每县境域内划分为4至10区。实际运作中，各县一般最多设置4区，如川中的资阳县政府于1935年7月18日改原有9个区为4个区[6]，重新划定的各区地域比原来的“自治区域”略见扩大；川东的江北县也于1936年7月在县政府以下设4区，每区设区长1人，下设区员辅助区长办理区内一切行政事宜[7]。到1943年底止，全省只有仁寿、宜宾、酉阳、巴中等4个县份所设置的区署有4个，其余各县区数全部在4个以下（注：笔者根据《1943年四川省各县局区署设置及其等级表》（《县政》4:2,1945-03-31）所列数据统计而来。）。为了使区署呈现新的风貌，四川省政府要求各县统一办公场地布置格式，从涪陵县政府于1935年7月印发的由党务专员办事处特制的《区署及镇乡公所布置格式》[8]来看，当时区署及乡镇公所的办公条件非常简陋，但已表明中央加强基层行政机关管理之意图。四川及河南、湖北、山东、江西、福建等省份率先分区设署后，1937年6月，行政院公布《各县分区设署暂行规程》，设立区署遂成为全国普遍推行的制度。但各省关于区制的存废一直存有很大争议，有的主张废止区制，由县直接管辖乡镇；有的主张扩并乡镇区域以外，分区设置县政督导人员。当时若干省份特别是实验县，均实施分区督导制，如湖南省于1938年废区，将全省2800多个乡镇扩并为1800余个乡镇，设置县政督导员到指定区域巡回辅导；江宁实验县则设立自治指导员，常驻区协助乡镇筹备或办理自治工作；河北定县的农村建设辅导员，侧重于技术上之指导[9]（170-172页）。而四川省政府“为求区政推行尽利起见”[10]，于1937年底重新订定全省区署等级、区界及驻地之改进，进一步提高区署地位，至1938年年初，全省计有150个县共划设513个区，平均每县3.42区，计有甲种区署82个、乙种区署234个、丙种区署196个、附区1个。1938年9月，因雅安等16县局划归西康，四川省内县以下区数减少为472个，此后有所增减，其逐年调整数量详见下表：
附表一《1938～1945年度四川省裁撤恢复县以下区署概况》[11]
上表反映了四川省在1938～1945年间县属区署增减变化态势，其主要特点是在“新县制”实施之前的区数基本未变，至1939年2月底止，全省共有474个区署。此后，随着区级行政机关成为“县之辅助虚级”[11]，四川省政府兼顾中央法令而拟定各县区署设置标准，分别予以裁留，裁撤之区即指定为“指导区”，其地域之辽阔者则酌予重新划分，虽间有县份呈请恢复、或予保留、或新增区署者，但为数甚少，计1940年度裁撤区署182个，恢复区署2个，尚存294个，成立指导区186个。从1941年至1944年4月间，共计裁撤区署195个，恢复区署49个，成立指导区146个。1945年内又裁撤区署5个、恢复区署8个，实存区署151个。指导区自1944年9月重新划分，至1945年8月划分完毕，全省共计有指导区456个，比1940年增加1倍还多。据国民政府内政部统计，至1941年底，全国共计19省1469县，已实施新县制者244县，其中四川137县，占全国实施总数的56.15%；依照新县制裁撤区署241个，为全国同期裁撤总数809所的29.80%；裁撤数量，位居第一。而存留数量238个，仅次于浙江省的278所，为全国同期存留区数1570个的15.20%，位居全国第二[12]。以上数据表明，国民政府基层组织——区署建制在四川的推行尚属通畅，川省地方政府在实施基层行政改革过程中，与中央步调基本保持一致。
二
在国民政府统一策划下，四川各县从1935年6月开始设建区署，每区设1名区长，由县长任命并向县长负责，由省政府支付区长薪金和提供区署的行政经费。区署职员的配置任用，中央政府要求“以有县长资格者乃许充任区长，并须回避本籍；以有相当学识经验者乃许充任区员，而区长区员，皆加以一定期间之训练”[9]（161页），把区长任职条件与县长相提并论。四川省政府制订的《四川省各县分区设署办法施行细则》也强调职员素养训练，如该文第10条规定：区长应就分发之县训毕业人员尽先任用，如县训人员不敷分配时，才考虑其他人员[13]。
附表二《四川省资阳县各区署区长姓名履历册》（1936年12月制）[19]
经过长期防区行政统治的四川在分区设署之初，因县政人员训练尚未完毕，区长人选严重缺乏，于是，川省各行政督察区专员于1935年7月16日联名电呈省政府刘湘主席，提出：“现有区镇乡长，多半因循敷衍、旧习难除，于新政推进上不无障碍，请准暂行觅人，先组区署，一俟县政人员训练所学员毕业后，再行更调。”省政府接报后认为“此事关系较大”，随即提交省务会议讨论决定[14]。此间，四川各县变通处理，由县长对所属区长遴选任用，如涪陵县县长李子仪，荐委别动队中队长郭盛全充任该县属难治之区（第五区）区长，郭区长于1935年9月奉委就职后，首先清查户口，并躬自监督修筑区署附近各马路，令该区民众产生了“不觉耳目一新”[15]之感。同时，该县中心区则由县政府秘书冯均琏兼任区长，其兼职两个多月中督编保甲、登记吸户、调查旱灾，使区署要政规模粗备[16]。
1935年10月，四川第一期县政人员训练班毕业（第一期学员220人，除中间因故退学者外，尚余214人），在所训练3个月后，又赴峨山受训，10月1日，在省政府举行毕业式，由省府主席按其成绩分别委任县长、县佐（科长秘书等）及区长等职[17]，其中第八区分发9名，全部指定到涪陵县就任区长职务[18]。此后，各县区长大多由省县政训练所毕业人员充任，如：
上表所列县份的现任区长，全部为省县政人员训练所毕业学员，年龄在28～42岁之间，正当年壮，并遵守了地籍回避规则未在自己家乡县份任职。另据资料记载，四川省县政训练所第三期毕业生共计1000人，其中分发各县担任区长者即在50%以上（注：参见王玉娟：《刘湘政府对川省基层行政人员的任用倾向(1935-1938)》（载《四川大学学报》［哲社版］2002年第4期），文中指出：刘湘在蒋介石的帮助下成立新政府，蒋氏中央势力也随之入川，其时防区制的影响尚未完全清除，地方派系主义仍旧存在。在这种情况下，为巩固自己的政治基础，刘湘政府从蒋介石手中夺得“县政人员训练所”的控制权，培植出大批县政人员，县训出身者大多就任各县科长、秘书及区长职务，并被刘湘视为四川基层政权的“骨干力量”而倚重之。），在1937年时，全川500多个区长，完全是由县训人员充任，直至刘湘死前，川内各县区长“几乎全为县训人员”[20]。可见，四川自1935年推行县属区署建制后，一直比较严格地执行了中央规定的区长任用标准，区长整体素质并不低劣，未出现湖北等省“区长职位被土劣侵夺者比比皆是”[21]之现象。
县以下分区设署，最初分为甲、乙、丙及附区等四种，各区人员配置与经费数额有所不同，但性质、职掌完全一样，即区长承县长之命，辅助县长执行职务，监督指挥区内保甲人员执行其职责。同县长一样，区的权力也集中于区长之手，区署职员分任区内一切事务，其配置有定额标准，主要根据区署的4个等级分别设置区员2～4名、书记1人、录事2人、区丁2～3人，除附区外各区均设有巡官、事务员各1人。区署人员分工职责、经费开支情况，参见下表：
附表三《资阳县政府各区署人员配置及经费开支》（县政府1936年8月制）[22]
机关名称
人员设置 主要职掌
经费开支
甲种区1个，设区长1员、区 区长综理全区政务
甲种区月支经
员4名、书记2员、录事2员；
；区员协助区长办
费421元；乙
乙种区1个，设区长1员，区
理一切区务；书记
种区月支经费
员3名、书记1员、录事2员；
、录事办理撰拟缮
346元；丙种
丙种区1个，设区长1员、区
写文件并襄理区务
区月支经费27
员2名、书记1员、录事1员；
；区警奉办警察事
5元；县府附
县府附区1个，设区长1员、
项。区月支费181
区员3名、书记1员、录事2员
元。合计月支
。（合计4区、28人）
1223元，全年
共计14676元。
上表反映区长的主要职掌是“综理全区政务”，具体划分有四大项：第一，辅助县长执行职务；第二，宣达区内奉饬遵行之法令；第三，监督指挥区内保甲人员执行其职务；第四，办理依保甲条例及其他法令应由区长执行之职务[9]（160页）。而全部区级官员都必须接受县政府和省政府的考核[4]（135页），区长任满2年以上成绩优异者，以县长任用或存记，区员任职2年以上成绩优良者，以区长任用或存记。此外，各县区署还配设有“保卫武力”即武装组织。如1936年的资阳县政府下设各区级机关，分别成立有“四川第二区保第三团第一大队第三中队”、“第四中队”等，每中队下设6个分队，由各区署保送“土著粮民”途补训练组成，每一中队有队丁90名，步枪90支，计官员13名，军需、军医、书记、录事各1名，月支经费洋1740.82元，来源于粮食附加，由县征收局收解，保安司令部统收统支[22]。
1940年3月实施新县制，中央命令县以下各级行政组织实行县与乡镇两级制，“区”成为“虚级”机关。四川遵令改定区署编制，区署分为甲、乙两种，各设区长1名、指导员2～3人，分掌民政、财政、教育、建设、警卫及军事，另配有雇员2名、公役2～3人，同时还设立了区警察所（设所长2名、所员2名）、区卫生所（设主任2人、卫生员4名）、区职业训练班（主任2人、教职员10人）等区属机关[23]，使区署层级有所扩充且更具规范性。1942年又将区署分为甲、乙、丙三种，以后员额增减不大，据当局统计，至1943年初，四川省县以下区署人员合计1314名，其中区长131人、指导员558人、事务员96人、雇员151人、公役378人[24]。
区署属于县政府下设行政机构，其经费本应由县政府就地方经费项下支给。由于各县地方经费为数不多，区署创办之初筹措经费困难，对新政推行反生阻碍，因此，四川省政府于1935年6月25日颁行《全省各县区署经费支给办法》，主要规定：(1)自1935年10月1日起，全省区署经费一律在省款项下挹注拨支，专署县府以后不得借词另筹款项；(2)各区开办费，量地方财力紧缩开支，最多不得超过300元，由各县地方公款支给，核实报销；(3)区署旅费，每区每月补助15元，由各县地方公款支给，核实报销；(4)区署员丁名额，虽可增减，但以不超过等级及额定经费为原则，并须报省府核准[25]。由此，各县区署经费系由省款开支，各县既未负担分毫，故不管地方情形及是否需要，恒请增区或升等。1936年改由县款支付，则各县因防预算超越、财力不胜，多有请由省库补助暨请城区降级。表三所列资阳县的四个区署，在1936年全年开支经费约1.47万元，项目包括俸给费、办公费、旅费及准备费等，占该县行政经费同期年支总数3.83万元的38.38%[26]，其开支数目不逊于县级政府。在1938～1939年间，四川省各县区署经费标准统一为：甲种月支461元、乙种361元、丙种296元，以后逐年有所增加，据官方不完整统计，1945年达最高数，比抗战初期的1938年增长7倍之多（注：本数据未考虑抗战期间物价上涨因素（参见《四川民政要览》，载《县政》第5卷第5、6期合刊，1946年7月31日出版，第35页）。）。
由于四川地方政府比较严格地遵守了各县区署用人标准并对其运作经费有所保障，使区署组织以协助县长推行政令为主要目的，名副其实地成了“官治之行政机构”[9]（161页），从而确保国民政府的地方行政改革计划随着区署建制的推行而深入到全省县以下各级，并成为中央势力渗入四川基层社会的重要途径和有效方式。
三
四川各县区署设立后，不仅承担了辖区统计人口、丈量土地、征收赋税、维护治安、兴办教育、多种经营、发展经济等地方社会基础建设任务[27]，还要办理属员、巡官、雇员暨区内保甲壮丁队之监督指挥、区内民众之组织及训练和各职业团体之监督指挥，凡与管教养卫一切县政有关者，统由区长秉承县长之命负责执行，县属区署实际成为协助县长推行中央与省县政令之机关，相当于县政府之支部[9]（162-163页），例如：嘉陵江实验区署于1936年4月由三峡防局改组成立，共辖5个乡镇，全区人口65000人，区内有高级小学4所、初级小学10余所。该区署承担了区内的治安、调查户口、训练民众、指导合作、推行教育、清丈土地、实施工役以及农村水利建设等工作，重点在于协助县政府编制保甲、厉行禁烟及剿除股匪等，其具体任务包括13大项、35小项，详见下表：
附表四《嘉陵江实验区署内务》（1936年制）[28]
一，保甲方面
1.保甲编制 A清查户口 B复查全区户口 C取具联保切结 D公私枪炮烙印
E办理户口异动
2.保甲训练 A保长小队长集中训练 B全区壮丁训练 C保甲长分区训练 D举
行保甲会议 E各保设备定期刊物
3.保甲经费 A过去的办法 B现在的办法
4.联合办公 A促成联保办公处与公安队联合办公 B派助理员帮助各镇乡联保
二，治安方面
1.协助剿匪 A搜捕翠云寨劫案 B攻剿大茅坪股匪 C会攻大茅坪股匪 D围剿
白峡口股匪
2.办理冬防
三，公益方面
1.办理赈务 A成立赈务分会 B办理年关急赈 C春赈 D办理收容所
2.粮食调剂
3.兴利除弊 A清理公款积谷 B提倡节约运动
4.公共卫生 A甄别医生
5.厉行禁烟 A帮助检举瘾民 B设立戒烟所 C强迫烟戒 D辅助禁烟分局
四，训练方面
1.属于自身的 A管理公安各队教材 B勤务兵夫训练 C课查训练
2.帮助他人的 A帮助民生公司训练茶房水手 B帮助蔡家乡训练壮丁队 C帮
助炭厂训练工人
县以下区级机关所承担的职掌任务实际不止上表所列内容，如嘉陵江实验区署设置一年之内所开展的具体工作还有：(1)会集，每日各股各事业机关开会1次，讨论办事的方法；每周开区署署务会议1次，全体工作人员参加，讨论一周间工作得失及应兴应革事宜；每星期一开周会1次，区属员兵学生均一体参加，人人都可出席发言、练习说话，起着讨论工作、相互影响、相互比赛的作用。(2)训练保甲长，在1936年秋季，集会全区保长、甲长、小队附200人，定期1月施以军事训练，然后分布到各乡训练民众。(3)设立义务小学75所、完全小学4所、民众学校15所、短期小学1所，下令取缔所有私塾。(4)协助县政府三次大规模的剿匪，受到上峰嘉许，区长记功1次。(5)推行禁烟政令，该区署设立戒烟分会后，于1936年10月正式开办戒烟医院1所，收容煤矿工人戒烟者，由天府、北川两公司供给经常费用，用血清戒烟，当年有脱瘾者259名[28]。由于资料所限，区署在赋税征收方面的功效不甚明显，但上述实例已经证实区署与县政府的职权相当且更加繁杂琐碎，它不仅承担起了辖区内全部行政工作，而且具体负责乡镇职员的工作考核及监督任务，连乡镇联保主任的考勤事务也要直接管理，如1938年3月10日，四川省资阳县第一区清泉乡联保主任张维丰“顷接成都敝戚函称家姐染病月余，病势甚危，家严命往至蓉省视弗敢违命”而报告区署查核给假1个月，经区长批示后从当月12日起方获假2周（注：笔者在民国资阳县政府档案中发现数起乡镇基层职员向区长请假报批案例，详见四川省资阳市雁江区档案馆藏：《民国资阳县政府综合档案（1937～1938年）》，案卷号：002/002/222。）。总之，区署建制增加了县以下管理层级，县政府等上级机关的各项指令和乡镇以下基层组织向上呈文全部通过区署周转，由它代表县政府向乡镇推动政务，县长对乡镇长不能直接指挥，乡镇长对县长不能直接秉承，区署实际成了最基层行政管理枢纽。
不过，区署在县政府与乡镇之间的沟通中往往充当着“和事佬”角色，影响公文传递和政令推行，例如：1936年3月，四川省资阳县第三区区署下辖76保，在推行上峰“查禁烟苗”、“登记枪支”、“填呈户口异动月报表”等政令时，逾期不缴各要政完成报告之保长就有76人，县政府派出专职督办要政委员直接在该区署办公，在区长协助下催逼各保长，但县政要员坐镇指挥的三令五申都毫不生效，各保工作依然如故，究其原因竟是区署管制比较松散，对所属保甲人员玩忽政令者从无彻查严办，甚至在联保主任请求严办保长时，区署却“均主和平”、“即作罢论”，因此滋长了保甲长拖延要政办理之风气[29]。此外，由于区署没有独立的财政，一些地瘠民贫、地方财力微弱之区，行政经费完全依靠省政府补助，而上级补助款中，仅治安费就占去一半，除去薪公各费之开支，事业费不到全数的四分之一，其工作推行相当困难[28]。因此，当局认为县以下区署建制的运作效应“利弊互见、得失参半”[9]（28页），不少官员指出其设置不仅影响行政效率，且区署经费之开支甚多，造成了一些削足适履之现象而主张废止（注：国民政府县以下区级组织在名称上迭有变更，其存废问题，在20世纪30年代中后期成为时人讨论之焦点，其中，主张废止者较占多数。这场长时间的讨论，直至国民政府颁行《县各级组织纲要》后方得平息（参见陈柏心著：《中国县制改造》第164-170页；新都实验县县政府秘书处编印：《新都实验县县政周刊》第14、15、16、17期合刊，1937年8月30日出版，第1-3页）。）。以后，随着新县制的推行，县以下区级机构逐步成为单纯的行政区划而非普设，主要限于面积过大、有特殊情形之县方可设置，且职责受限，规定只代表县政府督导各乡镇办理各项行政及自治事务；其职员缩减，仅设区长1人、指导员2-5人，分掌民政、财政、建设、教育、军事等事项，区署建制大多名存实亡。
1935年2月四川省新政府成立后，遵中央法令推行县以下区署建制，以后多次调整裁撤却废而不止，一直维持沿用至40年代末，其法律上的地位及性质几经变化，时或县政府的派出机构，时或独立的基层行政机关[30]，最后由实转虚，各县区务的办理成效殊异。事实上，这个基层组织始终都是“官僚化政府的分支”[27]，即县政府的辅助机关，它代表县政府和协助县长向乡镇基层推动一切政务，并成了地方建设事业的实际执行者，特别是由区长充当“县长的耳目，秉承县长办事”[9]（29页），监督指挥乡镇保甲人员执行职务，由区署深人民间推行政令，进而为中央、省、县等各级政权共同控制基层社会、维护地方统治奠定基础[20]。所以，县属区署层级的增设，充分显示了国家权力向基层社会的延伸意图并获得一定效应，从而成为国民政府基层政治“官僚化”（注：基层政治“官僚化”，主要是指地方社会官僚政治控制制度的确立（参见〔美〕费正清主编：《剑桥中华民国史》（第二部）第377页）。）标志之一。