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中图分类号：A849 文献标识码：A 文章编号：1007—9106（2006）08—0006—03
行政效率既是行政管理的核心问题，也是衡量行政管理活动优劣的综合性指标。邓小平非常重视行政管理的效率问题，他多次就行政效率问题表达了自己的看法，阐述了自己的观点，基于这些看法和观点形成的行政效率理念是邓小平行政管理思想的核心内容。
一、为人民谋利益：提高行政效率的根本价值观
行政效率是行政机关在从事行政管理活动中所得到的劳动效果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力和时间等要素之间的对比关系。对行政效率持什么样的价值观，决定了行政机关行政活动的价值取向和目标旨归。管理是“一个合作的群体将各种行动引向共同目标的过程。每个成员、每个群体的行为都要受到价值观的支配。”[1](p4)
针对我国行政机关办事效率低下的现实状况，邓小平曾经指出，就我国政治制度与西方国家三权分立制度而言，我国政治的效率是高的。“我们干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯，这是社会主义国家最大的优越性。”但是，至于“行政管理的效率，资本主义国家在许多方面比我们好一些。我们的官僚主义确实多得很。”[2](p328) 因此，他主张必须进行行政体制改革，以提高行政机关的工作效率，因为这事关社会主义现代化建设能否顺利进行。他说：“搞四个现代化不讲工作效率不行。现在的世界，人类进步一日千里，科学技术方面更是这样，落后一年，都难赶上，所以要解决效率问题。”[2](p328) 但是，邓小平在强调提高行政效率的重要性的同时，始终没有忘记提高行政效率与为人民谋利益之间的辩证关系。他认为，提高行政效率是手段和方法，为人民谋利益是根本和目的。
邓小平坚持马克思主义关于人民群众是历史的创造者的基本观点，始终尊重和热爱人民群众，时刻关注最广大人民群众的利益和愿望，把人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为制定各项方针、政策的出发点和归宿，把全心全意为人民服务、永远为人民谋利益作为行政管理和提高行政效率的根本宗旨。“各项工作都行政机关在提高行政效率的过程中，唯有树立为人民谋利益的价值取向，才符合要有助于建设有中国特色的社会主义，都要以是否有助于人民的富裕幸福，是否有助于国家的兴旺发达，作为衡量我们各项工作做得对或不对的标准。”[2](p328) 他坚信，“凡是符合最大多数人的根本利益，受到广大人民拥护和支持的事情，不论前进道路上有多少困难，一定会得到成功。”[2](p142) 行政机关不断创新，精简机构，克服官僚主义，竭力提高行政效率的工作当然也不例外。在他看来，人民群众是我们开展各项工作的力量源泉，“中国的事情要按照中国的情况来办，要依靠中国人自己的力量来办。”[2](p3) 他认为，在革命实践中形成并经过实践检验的群众路线和群众观点是我们的传家宝。党和政府只有紧紧地依靠群众，随时听取群众呼声，了解群众疾苦，关心群众生活，真正代表群众利益，我们的工作才有坚实的基础和力量依托，各项工作才能顺利完成。他指出，执政党的干部愈是全心全意为人民服务，人民群众的觉悟性、积极性、创造性就愈是得到发展，工作效率也就越高，社会主义建设事业就越能得到发展。“在全国人民中，共产党员始终只占少数。我们党提出的各项重大任务，没有一项不是依靠广大人民的艰苦努力来完成的。”[2](p4)
为此，邓小平认为，首先，为了实现行政机关提高行政效率的根本价值，行政机关工作人员，从高级领导到一般干部首先必须树立“公仆”意识。邓小平说，“什么叫领导？领导就是服务。”[3](p121) 其次，各级干部必须廉政与勤政，反对和根治一切形式的特殊化和腐败现象。在他看来，艰苦奋斗，为民谋利，是我们党的优良传统和立党之本，同时，提高现代行政效率，最重要的是正确行使人民赋予的权力，防止由于特殊化和腐败而导致的权力变形。他指出，反对特殊化，抗击腐败，是一场严肃的政治斗争，要将其贯穿于建设有中国特色社会主义的全过程。他强调：“党和政府愈是实行各项经济改革和对外开放的政策，党员尤其是党的高级负责干部，就愈要高度重视、愈要身体力行共产主义思想和共产主义道德。否则，我们自己在精神上解除了武装，还怎么能教育青年，还怎么能领导国家和人民建设社会主义！”[4](p163) 最后，以人民利益为出发点，进行科学决策。领导决策是否正确是行政效率高低的集中表现，因为决策错误就谈不上效率；而衡量决策正确与否的标准在于是否符合人民群众的根本利益。早在抗日战争时期，邓小平就发现“没有正确的政策，就谈不上经济建设；而这些政策的制定，必须以人民福利和抗战需要为出发点。”[3](p85) 为此，邓小平一再强调，一定要根据群众的根本利益制定路线、方针和政策。他反复要求各级领导干部，要认真贯彻执行民主集中制原则，坚持党的群众路线和群众观点，建立健全民主且科学的行政决策和执行程序。
二、精简机构，克服官僚主义：提高行政效率的重要环节
官僚主义是影响行政效率的毒瘤，它不仅造成社会公共资源的大量浪费和行政官僚的腐化堕落，而且严重阻碍了行政管理价值目标的实现。在工作方法上，官僚主义表现为命令主义，即脱离群众，脱离实际等，造成党群关系、干群关系的紧张，对政府产生极坏的影响；在工作效率上，官僚主义表现为文牍主义和事务主义，即墨守成规，机构臃肿，公文旅行，文山会海，流于形式，办事拖拉，消极被动，互相推诿，不负责任，人浮于事，欺上瞒下，玩忽职守，以权谋私等，造成行政的低效和失范。
作为中国改革开发的总设计师，邓小平对我国行政机关中大量存在的机构臃肿、办事效率低下的官僚主义作风早有所察觉。在1956年9月，他在党的八大报告中就严肃指出了官僚主义对社会主义建设事业的严重危害性。他说：“不少领导同志，喜欢在自己的工作岗位上建立庞大的机构，由于机构臃肿，层次重叠，不能使群众的意见和要求正确、及时地反映上来，也不能使自己的决议和指示正确、迅速地贯彻下去，在自己和群众之间，设置了许多人为的障碍。”[2](p222)
在他看来，由于官僚主义脱离了人民群众，也就无法为人民谋福利，因而，官僚主义严重背离了党和人民政府的根本宗旨。而臃肿的机构，过多的编制不仅造成行政效率低下，也加重了行政管理的财政负担。“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题……这无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。”[4](p262) 在分析这些问题产生的原因时，他敏锐地认为，根源在于一些干部忽视了人民群众的根本利益以及我们在制度设计上存在一些缺陷。为此，邓小平坚决主张必须进行行政体制改革，而行政体制改革的“目标之一就是克服官僚主义，提高工作效率。”[3](p180)
第一，消除权力过分集中现象，建立个人负责制。长期以来，中国的行政管理缺乏科学化和法治化，从而衍生了职责不清、职能重叠，有利时争着去管，无利时则无人去管等诸多问题。这些现象与官僚主义和体制问题不无关系，“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”[4](p327) 邓小平认为，一方面，由于权力过分集中，导致了有些部门、机构、单位“管了很多不该管，管不好，管不了的事。”[4](p328) 另一方面，一些制度设计不健全。邓小平认为，官僚主义和行政效率低下是与党政领导机关长期缺少完备的规章制度和个人负责制紧密相连的，由于缺少对行政机关以及个人权、责、利的科学规划和制度设计，致使“绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。”[4](p328) 一些行政机关的决策层热衷于“画圈”，本来极易解决的问题在画圈中一转就是半年一年；集体负责又常常等同无人负责，一项工作布置后，落实了没有，无人过问，结果好坏，谁也不管；没有明晰的责任制，对官员的考核也就没有一个公正的标尺。于是不少干部精于做表面文章，大搞形式主义，追求短期政绩，狠抓形象工程等现象就难以避免。为此，他力主权力不宜过分集中，必须完善和坚持行政法治，建立分工明确、责权合理的集体领导下的个人负责制。“集体领导解决重大问题，某一件事、某一方面的事归谁负责，必须由他承担责任，责任要专。”[4](p282)
第二，精简机构。行政机构是行政组织的实体，也是行使行政权力的载体。而机构设置是行政组织的核心，是决定行政效率的关键。然而，极易膨胀是政府机构的通病。邓小平认为，机构臃肿、人浮于事、冗员膨胀带来的最大问题是处理事情拖拉，决策慢，解决问题不力。这种情况是和“法治、高效、廉洁”的现代政府理念背道而驰的。邓小平特别强调精简机构的重要性，在他看来，“精简机构是一场革命。”[4](p396) 并以高度的战略眼光指出：“如果不进行这场革命，不论党和政府的整个方针、政策怎样正确，工作怎样有成绩，我们却眼睁睁地看着党和政府的机构这样地缺少朝气、缺少效率，正确的方针、政策不能充分贯彻，工作不能得到更大的成绩，我们怎能得到人民的谅解，我们自己又怎能安心？”[4](p397) 为此，他认为，精简机构势在必行，但精简机构需要“制定编制，规定定额，规定各单位和各个人职责界限。”[4](p396) 他强调指出：“编制要严格搞，要切实遵守编制。可以说编制就是法律。”[4](p400)
第三，解决党政不分，以党代政问题。在我国，中国共产党处于执政党地位，它对国家各方面的事务起着政治领导、组织领导和思想领导的作用，而这种领导作用常常与政府作用发生重叠，从而，易于走向党政不分。尽管党和人民政府的价值目标高度统一，但在机构设置、职能分工、运行机制等方面有着明显的不同。因而，在邓小平的视野中，如何有效地发挥党政各自的职能，防止并克服我国政治运行中存在的党政不分现象，是克服官僚主义，提高行政效率的重要条件。行政机关“效率不高同机构臃肿，人浮于事，作风拖拉有关，但更主要的是涉及党政不分，在很多事情上党代替了政府工作，党和政府很多机构重复。”[4](p329) 为此，他强调必须对党和政府的职能进行恰当的划分，要解决党如何善于领导的问题，主张党委应该只管大事，不能管小事。
三、行政法治：提高行政效率的根本途径
行政法治既是依法治国的关键，也是现代政府进行社会治理的客观诉求。现代意义上的行政法治是资产阶级革命的产物，“自资产阶级革命以后，行政才有可能从国家的职能中分化出来，并与法的价值结合，成为制度与法约束下的法治行政。行政与法的结合是国家行政走向民主行政、法治行政的重要标志。”[7](p7) 在行政管理的方法论意义上，邓小平特别强调，行政法治是提高行政效率的根本途径。他认为，行政法治的实现，是一个复杂的系统工程，需要从行政立法、行政组织法治、依法执法等方面加以全面、综合的落实。邓小平认为，行政立法是行政机关遵守法律、依法执法以及依法对违法者进行制裁的前提，是一切行政管理活动得以顺利进行的制度基础。邓小平特别强调行政立法在社会主义法治国家建设中的战略价值和实践意义。他指出，健全行政法制体系是个“带有根本性、全局性、稳定性和长期性”的问题[4](p333)；在进行行政体制改革过程中，关键在于健全各项制度，它“关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[4](p333)
第一，加强行政立法是实现行政法治的前提，行政法律体系必须完备化。行政法律体系是由行政实体法、行政程序法、行政组织法和行政编制法构成的一个相互关联、有机联系的整体。邓小平针对我国法律不完备、不健全的状况，提出必须加强立法工作，不断提高立法质量，集中力量制定各种必要的法律，逐步形成以宪法为核心和基础的、具有中国特色的、各种法律相互配套的科学的法律体系。他说：“要集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”。[4](p146) “要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化。”[4](p146) 对于构建有中国特色的行政法律体系而言，邓小平的这些思想无疑具有重要的指导意义。
邓小平行政法律体系完备化思想的主要内容有：首先，行政立法民主化。民主是国家制度的重要内容，邓小平将社会主义民主建设纳入我国政治体制改革的范畴，表现出对这一问题的高度重视。“进行政治体制改革的目标，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。”[2](p177) 他认为，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，社会主义民主是法治的前提和基础，社会主义法治是民主的体现和保障，因而，社会主义行政法治与人民民主是有机统一的。邓小平行政立法民主化思想主要体现在两个方面。一是行政立法内容的民主化。邓小平认为，行政立法必须保障和发展公民的民主权利和基本人权，这是我国公民的宪法权利在行政法律领域内的具体体现，因而，在完善行政法律体系时，要增加能够充分反映人民民主和利于人民行事民主权利的内容。二是行政立法程序的民主化。邓小平多次指出，要充分发扬社会主义民主，通过各种形式和途径保证人民真正享有管理国家、管理经济和社会事务的权利。其次，行政组织法治化。行政组织法治化首先表现为行政组织本身的法治化，即行政组织的性质、任务、职权、组成、活动方式，以及成立、变更、撤销等，均由法律予以规范，同时，必须使行政职能法治化，即必须以法律的形式确定各级政府及其职能部门的管理领域以及实现该管理任务所应具有的行政职权；其次表现为行政人员的录用、任命、晋升、奖惩、待遇等由国家公务员法予以明确规定。
邓小平非常重视行政组织法治化建设问题，他第一次提出了编制就是法律的论断，强调行政组织必须要按照行政法治化的要求，做到机构、编制的法治化。早在1975年，邓小平就严肃地指出：“这一次编制要严格搞，要切实遵守编制。可以说编制就是法律。”[3](p120) 1980年，他又进一步指出：“法治化以后，编制就不会臃肿，该用一个人就是一个人，该用几个人就是几个人。”[3](p288) 1980年，他又特别强调：我们的党政机构以及各种“企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对每个机关及至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮。”[3](p328) 为此，他强调必须按照发展社会主义市场经济的要求，切实转变政府职能，解决党政不分、政企不分的问题；按照权责一致的原则，明确政府部门的职责权限，下放权力，正确处理中央与地方的关系；按照精简、效能的原则，精简机构，提高效率；按照行政法治的要求，加强制度和法治建设，健全行政组织法律制度，做到行政组织法治化。
第二，健全行政执法机制是实现行政法治的关键。国家行政机关的行政行为均依据行政法律，并严格遵循行政法定程序是行政法治的基本内容，也是行政法律规范在现实中得以实现的重要途径。邓小平认为，在执法问题上，一方面，行政机关及其工作人员要贯彻宪法至上和法律至上的原则，增强维护法律尊严和权威的自觉性和主动性，严厉打击各种违法犯罪活动，真正做到违法必究。“法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[2](p146) 他说：“执行规章制度要严一点。要有一点精神，不要怕挨批评，不要怕犯错误。你不严，规章制度就恢复不起来。”[4](p30) 法律的尊严和权威就会丧失殆尽，就等于无法。另一方面，行政机关在严格执法时，要遵循公平、公正原则，坚持在法律面前人人平等，“公民在法律和制度面前人人平等。党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法。”[4](p352) 在他看来，这是市场经济本质特征的体现，也是行政执法的基本要求。他指出，执法必严不是最终目的，而是行政法治的手段，行政执法作为一种公共权力，来源于人民的赋予，其根本的价值理应体现为社会服务的思想。
第三，强化行政法治监督是实现行政法治的重要保障。所谓行政法治监督是指现代国家监督主体对国家行政机关及其工作人员是否依法行政而进行的监察和督促活动。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇有界限的地方才休止”。[8](p154) 因此，权力必须受到监督和制约，否则，权力就会被滥用。如果权力被滥用，必将导致腐败，影响行政效率。
在行政法治监督问题上，一方面，邓小平指出了对行政权力进行监督的必要性。他认为，为了防止权力滥用，消除腐败，提高行政效率，必须对行政权力的运作进行监督，“我们要坚持共产党的领导，必须要有监督、有制约，如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”[2](p270) 并强调必须使这种监督法治化、经常化。“对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督。”[2](p332) 另一方面，邓小平又论述了行政监督和制约的层次性。他认为，行政法治监督主要来自五个方面：一是党的监督。“党必须认真地有系统地研究国家机关工作的情况和问题，以便对于国家工作提出正确的、切实的和具体的主张，或者根据实践及时地修正自己的主张，并且对于国家机关工作进行经常的监督。”[3](p237) 二是广泛的群众监督。“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”[4](p332) 三是专门机构的监督，主要包括人民检察院、行政监察部门及党的各级纪律检查委员会的监督。“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”[4](p332)。四是权力机关的监督。各级人民代表大会及其常委会是我国的权力机关，政府由人大选举产生，对人大负责，受人大监督。五是司法机关的监督。即人民法院通过审理行政争议案件，对行政行为的合法性和明显的不当行为以司法审判、司法建议等形式进行的监督。
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