中美城市生活垃圾的计费法比较研究，本文主要内容关键词为：中美论文,生活垃圾论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济的发展、城市化水平和人民生活水平的不断提高，城市垃圾产量与日俱增，城市垃圾产生速度已经远远超过环境的自净能力及现有垃圾处理设施的治理能力，垃圾处理的效果及其庞大的管理成本，已成为影响环境保护、城市建设、人民生活和可持续发展的重要因素。单纯依靠政府投入，财政难以承受高昂的垃圾处理费用，对居民排放生活垃圾合理计量收费是解决城市生活垃圾问题的一种重要经济手段。目前我国城市生活垃圾计量与收费无论从理论还是实践上看都缺乏相应的科学依据和指导。以理论分析为工具，借鉴发达国家的先进经验结合我国的实际情况，对制定我国市场经济环境下的城市生活垃圾计量与收费制度具有重要意义。
一、城市生活垃圾计费的主要类型与模式
按照不同的收费对象采取不同的计费方法，生活垃圾处理费全部用于垃圾的收集、运输和处理费用。根据不同的收费目标可以采取不同的计费法与收费方式，具体来说，主要类型有定额费制、计量费制、超量费制三种。
(1)定额费制。是指按户或人头计算并收取固定金额，与居民产生的垃圾数量无关。采取这种方式，城市政府主要是为了增加部分财政收入，同时提高居民的环境卫生意识，具有操作简单的特点，但对于垃圾的减量化和资源化没有太大的帮助。
(2)计量费制。按垃圾的数量计算收费，目的在于实现垃圾的减量化和资源化，具体做法包括按容器收费、按质和量收费、按垃圾袋收费等。计量费制对提高居民的垃圾减量化意识会起到很好的促进作用，费用负担也比较公平，但该模式操作较复杂，需要生活垃圾收集设施的配套。该模式通常适用于居民环境意识水平较高的城市，在公众环保意识薄弱的地区实行计量用户收费。
(3)超量费制。在一定数量内免费，按超出数量收费。目的在于垃圾减量化，资金收入比价少，同时具有惩罚的性质。
目前国外多数城市已经实行通过垃圾收费制度，实现垃圾的减量化、资源化和无害化。达到促进居民在可能范围内，尽可能减少垃圾排放量的目的。其中按排计费法因在减少垃圾产生量和增加垃圾循环量方面收效显著。因此，研究美国的按排计费法可以促进将传统上税收支付的垃圾处理费及服务费转化为固定费用和变动费用相结合的新型计量与收费方法。
二、中国城市生活垃圾的收费现状
2002年，国家计委、财政部、建设部、环保总局发布了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》，各城市根据其要求制定了各自的生活垃圾收费法规，指导本市的垃圾收费。
中国大多数城市生活垃圾收费主要包括：卫生清理费、生活垃圾有偿服务费两种。
卫生清理费的征收对象是：凡在市区居住和工作的所有固定工资收入的干部、职工、个人(包括合同工、计划内临时工、城区内镇村办企事业单位职工、离退休干部职工)；垃圾有偿清运费的征收对象是：根据垃圾量签订有偿服务协议方。在具体收费方面，很多城市实行平价费率法，即无论产生的垃圾量是多少，所有居民都付相同的垃圾费。垃圾收费没有把费用跟居民个人实际产生的垃圾量联系起来，也就是说没有把污染者付费原则运用到垃圾收费系统中来。另外，有些城市实行垃圾单价收费法。由于受到较低的环保意识、初级的垃圾源头分类，经验缺乏的环境税收等因素的影响，垃圾单价收费方式实施效果不理想，征收困难。中国已有的法律、法规没有特别地鼓励或压制不同垃圾收费方式的采用，这两种方法使居民对城市政府实际发生的垃圾处理费用缺乏关心，对居民进行垃圾的减量化、循环化缺乏激励作用。
垃圾收费标准偏低，绝大多数城市政府每年都要投入很大一部分资金来贴补垃圾处理企业。在市场经济的经济环境下，垃圾费还在执行计划体制下的标准。一般情况下，大多数城市居民垃圾收费是每户每月3-10元左右，这个标准与实际成本严重不平衡。据测算，一吨垃圾从扔出来到装上垃圾车，再经过运输到达垃圾填埋场，其运行成本约为158元，按照垃圾费收缴率百分百的情况，一吨垃圾收上的垃圾费只有70元到80元，收支绝对不平衡。特别是近几年，随着垃圾处理量的增加，资源分类和垃圾收集计划的实行，费用上涨速度加快。
中国城市生活垃圾费的征收率大多在30％-50％之间，部分城市自行探索采取由供水、电、气企业代收代缴方式收费，如江苏无锡市对居民垃圾处理费的征收由所在单位代扣代缴，其他企事业单位委托相关职能部门代收代缴，征收率为80％以上；广东中山市采取与水费联合收取，征收率为96％，征收情况较好。但大部分城市的征收手段不足，靠街道居委会催收，征收成本高，收缴率普遍不高。
三、美国城市生活垃圾的收费现状及按排计费法
垃圾按量收费在经济发达国家已经受到越来越普遍的重视和应用，日益成为垃圾收费政策的发展方向。美国、日本、欧洲、澳大利亚、韩国等国家或地区的很多城市都实施了垃圾按量收费。在美国20世纪80年代末期，仅有约100个社区实施了垃圾按量收费，1993年这一数字增加到1000个，1997年为4150个，2001年为5200个。2006年则有7095个社区采取了垃圾按量收费，占社区总数的26.3％。
美国实行的垃圾收费(税)制，其依据是根据家庭的丢弃垃圾的量。除资源垃圾的收集免费外，其他垃圾的收集全部收费。近20年来，按排计费法在美国的社区中使用最为广泛。
按排计费法是一个功能强大、有效的工具，它支持和优化了地方政府的垃圾管理政策，完善了城市垃圾收费系统，提高了居民垃圾减量和循环行为。按排计费法也被称为变动费率法或使用者付费法，它打破了传统的垃圾管理收费系统，参考了水、电等其他服务收费方法，把垃圾处理费及服务费用和居民生活垃圾的产生量紧密地联系起来，按照居民倾倒垃圾的数量多少进行收费，居民倾倒的垃圾越多，支付的费用越多，即用财政方式鼓励居民尽量地减少各类垃圾产生量，提高垃圾的循环利用率，避免居民采用对环境和社会影响较大的垃圾填埋行为的发生。对于居民这就意味着他们必须对使用的垃圾设施和垃圾服务方式进行付费。按排计费法是由三个相互作用的重要部分构成的，首先，确定垃圾产生者，作为问责对象；其次，测量垃圾量或居民获得的垃圾服务规模，作为居民在垃圾处置成本中应负担的份额；最后，按照单位定价的价格作为居民实际应负担的费用。
1.美国按排计费法的主要类型
美国的按排计费法具有灵活性，许多社区已经采用多种形式进行了实施。每种形式都以居民倾倒的垃圾量作为垃圾收费基础为原则，居民倾倒的垃圾越多，付费越多。美国的按排计费法主要有以下几种类型：
按箱付费：它要求居民选择适当数量和大小的垃圾箱(1个、2个或30-35加仑、60-65加仑大小的垃圾箱)作为居民每周垃圾标准处置量。签署需要2个或3个垃圾箱的居民要比需要1个垃圾箱的居民所付垃圾费率高。有些社区为了鼓励回收，还准备了13-21加仑甚至是10加仑容量的迷你型垃圾箱。
按袋付费：它要求居民购买印有运输商或城市特殊徽标的袋子。居民必须把垃圾分门别类地放在印有相应标志的袋子里。如果居民没有正确地放置，他们的垃圾袋就不会被收集。30-35加仑的袋子最普遍，有些袋子较小。这些袋子在社区中心、杂货店和便利店出售，最大限度地减少库存，同时有效地解决了发票问题。袋子的价格跟袋子里垃圾的收集、运输和处置所需费用有关。有些社区的袋子价格包括了垃圾的收集费、运输费和处置费；有些社区为了减少固定成本的风险，把袋子价格跟垃圾的收集费、运输费和处置费分开核算。
按量付费：Skumatz和Van Dusen(1995)最早进行了按磅付费(GBTP)试验，他们把卡车作为标准去测量垃圾箱的重量(它是通过贴在垃圾箱上的无线电频率标签识别居民垃圾箱的重量，并通过机载计算机记录下来)，居民按照实际被处理的垃圾重量付费。这种付费方法在美国进行了可行性测试，并取得了一定程度的成功。但是到目前为止，除了一个社区的商业区使用这个方法外，美国还没有大规模使用。
混合付费：它是当前使用的垃圾收费方法与诱导型收费方法——按袋付费法的结合。居民通过付费系统仅仅能够收集有限的垃圾，而不是每月只要居民付费，居民倾倒的垃圾就可以无限制地被收集，超出付费系统收集的垃圾必须使用按袋付费服务。对社区来说，混合付费法具有很大的吸引力，这是因为混合付费法不需要改变现有社区的垃圾计费系统、收集系统和垃圾箱系统，社区的基本服务系统经过调整就能够适应其要求。虽然很多居民的账单没有发生变化，但是却有效地刺激居民减少倾倒的垃圾量(Skumatz，1993b)。
2.按排计费法的法律、法规保障要求
美国国家和地方立法要求城市政府为所有城市居民提供垃圾路边循环箱，所有垃圾路边循环项目的支出全部涵盖在垃圾收集费里，这就是说垃圾路边循环项目服务不是免费的，而是把垃圾收集费调整成垃圾收集费和垃圾循环收集费两个部分。同时，美国国家要求运输商和城市政府必须为居民提供一个小于35加仑的垃圾袋子或者一个小的垃圾箱。如果居民想用大的垃圾箱，必须支付较高的费用。
一些地方性法规要求垃圾收费必须与提供的服务成正比，而且社区和城市政府要求运输商或社区举行周期性的讲座和报告，阐述观点和激发居民垃圾循环的兴趣。除此之外，由于运输商管理着垃圾，社区没有办法测量垃圾的分流和按排付费法对垃圾量的影响，为此，社区要依据垃圾量和垃圾循环吨位报告，协调监测按排计费法的进展程度和影响状况。
3.美国按排计费法的优点
根据大量的社区实践数据分析，按排计费法在美国实施的效果来看，它具有很多的优点，很大的优势。
公平性：按排计费法具有公平性，即费用平等、机会均等。费用平等表示按排计费法跟固定费用税不同，它依据居民接受的垃圾服务多少来收费的，居民倾倒的垃圾越多，付费也越多，如果居民倾倒的垃圾相差无几，则所付费用大体上也相同。机会均等表示城市政府在实施按排计费法时，无论是生活在人口密集社区的居民，还是生活在人口稀少社区的居民，还是没人居住空房子都要考虑到。
有效性：按排计费法跟垃圾循环项目不同，按排计费法实施成本不高，不需要额外的垃圾收集车和路线，有效地防止了固体废弃物服务系统的过度使用，它仅仅鼓励居民使用所需要的服务，这点跟过度使用服务系统的垃圾固定自助式收费系统截然不同。
经济刺激：在按排计费法下，居民的行为举止直接影响了居民所付垃圾费，倾倒垃圾少的居民付费要低于倾倒垃圾多的居民。它为垃圾收费提供了经济动力，帮助城市居民调整垃圾处理行为。
垃圾减少性：按排计费法的一个最重要也是跟循环项目不同的特点就是它对任何减少垃圾处理量的行为(包括循环、堆肥和减量化)都进行奖励。源头减量化是垃圾管理成本最低，应该最优先发展的，但是在任何一个循环或庭院废物管理项目中都没有直接鼓励。
实施的速度性：按排计费法实施速度非常快，通过调查发现，美国某社区不到3个月就安装完毕。虽然有些社区用的时间较长，但是绝大多数是由于政府审批耽误了时间。更为重要的是按排计费法很少受到技术因素的限制。
灵活性：美国社区调查表明，按排计费法能够在不同规模、不同类型的社区，采用不同收集方式(人工收集、半自动收集和自动收集)进行。
三、美国的垃圾计费法对中国的借鉴
1.法制法规的制定层面
首先，国家立法要明确生活垃圾物的种类、生活垃圾收费的目标和生活垃圾管理的基本法律责任，对生活垃圾的减少、再利用、循环和消除进行统一规定。
其次，Wedelin和Widing(2005)认为城市政府废物管理目标比废物管理费用对废物收费的影响都大。为此，各地区城市政府根据国家的要求，明确政府的目标、责任和义务，正确区分生活和商业垃圾生产者，制定一个适合按排计费法实施的框架，指导按排计费法的设计、明确收费比例并将使用者付费作为生活垃圾管理融资的基础，特别是对生活垃圾源头分类等行为要有严格的规定，同时提供城市生活垃圾的收集、运输和处置服务。
最后，在各城市每年的市政全体会议上，生活垃圾管理部门根据财政条例规定，提交生活垃圾收费计划。根据美国的按排计费法，各城市垃圾收费的多少可以通过生活垃圾收费的基本费率乘以一个系数(该城市整个平均生活垃圾分离率除以每个社区完成的生活垃圾分离率)得出来。如果系数大于1，表示社区的生活垃圾分离率低于整个城市平均垃圾分离率，该地区的居民将支付较多的生活垃圾费；如果系数小于1，表示该社区的生活垃圾分离率高于整个城市平均垃圾分离率，该社区的居民将付较少的费用。该计划对全体公民来说都是公正的，每户居民所缴费用的多少与其所居住的社区垃圾分离率有关。
2.操作实施方面
由于中国城市自身条件不同及中国城市人口分布不均，有些按排计费法在一个城市或社区适合，但是在其他城市或社区未必就适合。基于对美国按排计费法的分析，发现人口密度小的城市或社区(如别墅区)适合采用按箱付费，人口密度大的城市或社区(如公寓)适合采用按袋付费。就目前中国的总体状况来看，混合付费实行起来最容易，这主要由其自身的特性(使用当前的垃圾收费和结算方式，仅仅规定了固定收集垃圾的最上限)决定的。中国城市无论实行哪种按排计费法都必须组织专家、学者、城市管理人员和居民进行科学论证。但是总体上需要把握以下方面：
首先，计划和决策制定者必须考虑到按排计费法所涉及的因素，并综合考虑各种问题，使得按排计费法不仅确证居民信任费用的正确性，而且还要保证所收费用能够支付费用。按排计费法应该完成一系列目标，即增加垃圾分类、循环和废物的产生，同时又避免不合法倾倒，乱扔垃圾，减少人们绕过系统的诱惑。
其次，为了帮助居民接受从平价收费、单价收费或者是通常的预算经费到按排计费法，政府必须向居民解释按排计费法的原则、提供一个家庭循环或家庭堆肥方法的范例、提高居民的行动意识，提供居民按排计费法实施方法，对居民进行按排计费法教育，把居民切实地纳入到按排计费法中来，这是实行按排计费法的关键。按排计费法要以不增加居民的负担为原则，要促进生活垃圾减量化、资源化、无害化。如果居民在按排计费法下做好垃圾分类，做到垃圾减量，还会增加居民收入，因为生活垃圾分类和收费是相辅相成的，分类促进减量，减量才能减费，增加居民费用的问题就不存在了。根据美国Lansing,Hoffman Estates,Glendale,Woodstock等社区的做法，1994年，美国的环境保护署发行了按排计费法指南(Canterbury，1994)，指导人们行动。我国各地城市政府根据自身情况制定信息册子，册子要包括：定价系统、垃圾源头减少、路边循环、每年春节清理、家庭有害废物、油漆处理等方面。政府的官员也要深入社区、学校和工厂，进行环境教育，从而增加垃圾循环的参与率，增加垃圾源头分类和减少垃圾的不良倾倒行为。
再次，根据美国的按排计费法，垃圾容器的确定是非常重要的事情。一方面是垃圾箱问题。一种是垃圾箱分配问题，即在已知的范围内分配上锁的个人垃圾箱、上锁的垃圾桶或铁丝笼，这种方法的安装和维护成本较高，极有可能还增加了垃圾运输时间，它比较适合人口少，人口密集度低的社区。另一种方法是垃圾箱确认法，即采用使用者识别系统。安装废物锁或闭锁式料斗，居民必须注册后方能倾倒垃圾，同时这个系统把居民的垃圾数量进行了记录，这样居民既可以提前预付费用也可以等账单收到后再付费。它比较适合人口多，人口密集度高的社区。另一方面是垃圾袋问题。垃圾袋不易太小，如果太小，居民倾倒垃圾的次数会增多，垃圾收集频率会增大，费用就增高了，特别是避免居民使用规格不一的方便袋，它的收集费用最高；垃圾袋也不易太大，如果太大，过于笨重，垃圾收集比较困难，特别是手工收集方式，为此，多功能垃圾袋比较适合按排计费法。Amano和Matsuura(2002)研究发现，政府在实施按排计费法时，如果能够提供一些免费的垃圾袋，居民垃圾减少量会有很大的提高。
另外，为了平稳地向按排计费法过渡，确定垃圾收费中的固定费用(提供和执行最低水平垃圾服务所必须的且与使用者的行为无关的费用)和变动费用(使用者行为导致的费用，)的合理比例尤其显得重要。通常情况下，在最初一、二年内，各城市政府最好实行变动费用占全部垃圾收费的40％，固定费用占40％，最后的20％由政府财政补贴的按排计费方式，其中以上费用不包括垃圾治理费用，垃圾治理费由其他的财政方式进行支付。
最后，非法倾倒一直是安排计费法操作中的难点。借鉴美国政府环境管理手段，通过教育和宣传方式提高国民的环境保护意识和节约资源的意识。即每年投入大量的资金用于公民的环保教育，形成全社会的环境意识；同时鼓励人们使用利用废物生产的新产品，使全体居民都自愿加入这个循环系统。