农业和农村法律建设基本问题，本文主要内容关键词为：农村论文,农业论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，把加强农村法制建设提到前所未有的突出和重要的位置。《决定》明确规定和要求：“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”，并把“加强农村基层民主法制建设”列为“若干重大问题”之一。就是在《决定》所列其他“若干重大问题”中，也都涉及到许多有关农业或农村立法和执法问题。因此，我这里仅就农业或农村法制建设的几个基本问题结合学习《决定》的体会，谈谈个人的看法。
一、我国农业立法的状况及其存在的问题
（一）农业立法概况
新中国成立后制定的《土地改革法》等法律、法规，比较好地完成了其担负的完成民主革命和对农业实行社会主义改造的历史使命。但在高度集中统一的计划经济体制下，农业立法几乎成了被遗忘的角落。长时期内，政策上的严重失误，法律上又无法可依，使农业的发展几经波折，造成难以估量的损失。党的十一届三中全会以后，随着改革的深入发展，农业立法逐步受到党和政府的重视，制定了一些促进和保障农业发展的法律、法规。据不完全统计，到目前为止，国家已经制定和颁布了50多个比较重要的农业法律、法规。特别是具有基本法性质的《中华人民共和国农业法》的颁布与实施，成为我国农业法制建设的新的里程碑。它作为“龙头”法，对我国农业需要法律调整和规范的主要方面和基本问题作了全面的原则性规定，是进一步建设我国农业法律体系的基础和依据。
（二）现有农业立法存在的问题
1.行政性法规居多，体现平等自愿、等价有偿和诚实信用等市场经济原则的法规较少，立法具有明显的计划管理色彩和痕迹。
2.发展农业主要依靠政策的指导思想也影响到农业立法，表现为政策性、原则性强，规范性和可操作性差。
3.由于立法上的义务本位指导思想，决定了立法上规定农业生产经营者应尽的义务多，而应享受的权利少，造成权利与义务不相称。
4.由于历史的、政治的、经济的和体制的等多方面的原因，以及必须先实行政策后制定法律、“宁缺勿滥”、贪大求全等立法指导思想的影响，农业立法严重滞后，不能适应农业迅速发展的新形势的要求。
5.农业法律薄弱。从总体上看，我国现阶段的农业立法，尚未形成种类齐全、层次分明、结构严谨和协调统一的现代农业法律体系。这同实现依法治农与兴农和建立社会主义市场经济体制的要求是不相适应的，要建立科学而合理的农业法律体系任重而道远。
二、加强农业和农村法制建设
农业和农村法制建设的主要任务是：适应建立和完善社会主义市场经济体制的要求，健全农业法律体系和加强农村基层民主法制建设需要的法律法规，建立严格的农业和农村执法与监督机制，实现由过去主要依靠行政手段管理农业和农村，到主要依靠经济手段和法律手段以及必要的行政手段管理农业和农村的转变，实现依法治农、依法建农、依法护农和依法兴农。这需要从立法和执法两方面来完成任务。
（一）建立和健全农业法律体系
所谓农业法律体系，是指由不同类别、不同层次、结构合理有序、既有一定分工、又互相协调统一、用来调整农业经济关系的法律规范的有机整体。一般认为，它主要包括以下几个方面的法律、法规：
1.加强农业和农村经济宏观调整、巩固农业基础地位的法律法规，如农业法、农业投资法、农业税法等；
2.有关农业生产经营主体的法律法规，主要是确认其法律地位，规定其权利与义务，如乡镇企业法、乡村集体所有制企业条例等；
3.调整农业生产经营关系、保障农业生产安全的法律、法规，如进出境动植物检疫法、农药管理法、肥料法等；
4.发展农业生产要素市场，规范农产品流通的法律、法规，如农产品交易法、批发市场法、粮食法等；
5.加强农业资源和环境保护的法律、法规，如土地管理法、森林法、水法、草原法等；
6.发展农业科技、教育方面的法律、法规，如农技推广法、适用农业科技成果办法等；
7.保护农民利益方面的法律、法规，如农民负担和劳务管理条例、农民权益保护法等。
从以上几个方面的实际来看，我国的农业立法还不健全，在不少方面还只是有了基本框架。就整体来说，仍然非常薄弱。已有的法律、法规不仅种类有限、覆盖面窄，而且数量也少，行政法规和部门规章居多，规格和层次普遍偏低，缺乏必要的权威性和法律约束力。针对我国农业法的实际情况，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确规定和要求：“加强农业立法和执法，支持和保护农业。”不仅如此，《决定》提出的实现我国农业和农村跨世纪发展目标必须坚持的十条方针，诸如加大对农业的投入；坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；不放松粮食生产，积极发展多种经营，实行农林牧副渔并举；实施科教兴农；严格保护耕地等农业资源；大力发展乡镇企业；切实减轻农民负担；推进农村基层民主政治建设；抓好物质文明建设和精神文明建设等，都必须通过有关方面的农业立法和农村法制建设来保障其实现。由此可见，农业立法涉及面广，农村法制建设的任务繁重。
（二）关于农业投入（投资）的立法
《决定》规定必须坚持的第一条方针就是“始终把农业放在国民经济发展的首位”。为了保障农业的发展及其在国民经济中的基础地位，要求调整国民收入分配格局，加大对农业的投入。要求“扩大农业利用外资。中央和地方都要大幅度增加投入，开展大规模的水利工程、生态工程、农村公路、农村电网和粮食仓储等基础设施建设”。这是保障人民生活的要求，也是发展工业和第三产业，保障国民经济持续、稳定、健康和快速发展的需要。正因为如此，多年来党和国家一直把“三靠”（一靠政策，二靠科技，三靠投入）作为发展农业的基本方针，我国《农业法》也设专章（第五章）对农业投入作了规定。这不能说国家对农业投入问题不重视。但是，由于这些规定过于原则和弹性太大，实践中很难操作和贯彻执行。如《农业法》第42条规定：“国家逐步提高农业投入的总体水平。国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”可是，全国人大常委会执法检查组连续几年对《农业法》执行情况的检查报告中确认，农业投入相对不足，投入不到位，挤占、挪用资金情况仍较普遍，有的地方尤其是县级财政支农支出没有达到《农业法》规定的高于财政经常性收入增长幅度的要求。例如，辽宁省有些市县1994年财政对农业的投入比当地财政收入增长幅度低15—25%，有的市县支农预算资金一直维持原状，有的甚至逐年减少。1994年和1995年银行贷款农业基本建设投资额占银行基建贷款总额的比例分别为4.58%和3.62%，呈明显下降趋势。由于农业投入不足，各地许多农业基础设施老化、失修，带病运行的状况十分严重，农业抗灾能力和综合生产能力薄弱，农业科研、推广经费严重不足。这就表明，农业发展缺乏后劲，农业的基础地位还不稳固。而要解决这个问题，必须尽快制定专门的农业投资法，将《农业法》关于农业投入的原则规定具体化，尤其是应对中央和地方财政每年对农业的投入规定一个最起码的定量或比例要求，对没有法定的原因和正当理由，不依法完成投入额度的，应追究有关责任人的法律责任。同时要求投资的使用建立严格的监督检查制度。只有设立明确严格的法律责任制度，对农业的投入才有切实可靠的保障。农业的基础地位才能稳固。这是我国农业发展的必由之路。
（三）关于农村承包经营立法
党的十五届三中全会的《决定》突出了家庭承包经营的基础地位，并且确认：“这种经营方式，不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。”这正是“必须长期坚持”的理由和科学根据。而要达到长期坚持的目的，必须运用强有力的法律手段切实保障农户的土地承包权、生产自主权和经营收益权。以往多年甚至是直到现在，之所以时常发生违背政策和法律任意缩短土地承包期、收回承包地、提高承包费的事件，就是因为政策没有强制执行的效力，而现行的法律规定又不具体，更重要的是对任意撕毁承包合同破坏承包关系的行为，没有规定必要的处罚措施。如果对破坏承包关系的责任人设立相应的法律责任条款，如令其赔偿受害人的经济损失，或者追究其他法律责任，情况就会大不一样。因此，要实现《决定》“抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”的要求，就必须在《农业法》现有规定的基础上有新的突破，全面总结承包经营的成功经验，并将其法律化、制度化。值得高兴的是，为了贯彻落实《决定》的精神和要求，全国人大已把制定农村土地承包经营法列入了新拟定的立法规划。这种立法思路就是一个很大的突破，不再局限于承包合同本身来考虑，而是要涵盖和涉及与承包经营有关的更为广泛的重要问题。如农村土地承包经营法应规定明确的立法宗旨、指导思想和应坚持的基本原则，农村土地等生产资料所有权和使用权的内容及其实现形式，承包经营关系的主体资格，承包经营关系成立、变更与解除的条件和程序，发包方和承包方具体的权利和义务，土地使用权的转包、转让、入股和承包经营权的继承，土地规模经营的条件、程序和方式，承包合同的管理和合同纠纷的处理，违反该法规定必须承担的法律责任等。这些规定应当明确、具体，具有可操作性。这是稳定、发展和完善农村基本经济制度的根本保证。
（四）关于农产品流通立法
由于我国调整和规范农产品市场和流通的法律法规十分薄弱，80年代初期制定的《城乡集市贸易管理办法》和《农副产品购销合同条例》的很多规定都已陈旧过时。单凭政策往往不能及时有效地保护农民的合法权益，如中央的政策三令五申要按保护价敞开收购农民余粮，而且提出“四个不准”（不准限收、停收，不准随意压级压价等），可是有的地方就是拒收，使农民为“卖粮难”而发愁；中央严禁给农民“打白条”，可是，有的地方照“打白条”不止。由于农民手中无钱，有被迫用“白条”去购物或换物，当成货币流通。这种情况说明，中央提出的按保护价敞开收购农民余粮的政策还没有完全到位和落实，私商粮贩乘机违法收购粮食，造成粮食市场的某些混乱。为了解决这些问题，一方面，应加强对有这类问题的县、乡（镇）领导干部的教育，将其思想认识统一到中央的政策上来；另一方面，必须尽快制定有关的法律法规，将有关的政策法律化、制度化，赋予其依靠国家强制力保证其贯彻执行的法律效力。如制定粮食法或粮食管理法、农产品价格保护法、农产品批发市场法、城镇集市贸易法等等。在有关法律中不仅要设立民事责任、行政责任，而且应设立刑事责任，以增强执法力度，维护农产品市场秩序。
（五）关于保护农业资源的立法
有关农业资源的立法涉及面很广，土地法、水法、森林法、草原法、渔业法等都属于这个范围。 这里只谈谈土地立法的有关情况与问题。 1998年8 月全国人大常委会通过了修正的《中华人民共和国土地管理法》之后，接着国务院于同年12月制定和发布了《中华人民共和国土地管理法实施条例》和新的《基本农田保护条例》，三者均自1999年1月1日起施行。这是我国土地立法也是农业立法上的一件大事。之所以如此紧锣密鼓地对原来的法律和条例进行修改和补充，也是迫于形势和为适应社会主义市场经济发展的客观要求。由于我国耕地资源不足，加之耕地总体质量差，耕地退化严重，耕地后备资源贫乏，对国家来说，形成的压力很大。人口增多而耕地大量减少，更加强了人多地少的矛盾。据国家统计局的统计，1986—1995年减少耕地10266万亩，形势非常严峻。 1986年的《土地管理法》和1991年的《基本农田保护条例》颁布实行后，取得了很大成绩。如在建立土地管理机构和管理制度的基础上，依法保护了耕地，初步形成土地管理法规体系，规范了土地管理。但是，随着市场经济体制的建立，在土地管理方面产生了一些新情况和新问题：一是建设用地大量增长，土地浪费严重。城市和农村建设人均用地严重超标，乱设开发区（全国已有各类开发区4210个），闲置浪费土地严重（到1996年底，全国共闲置土地174万多亩）。二是土地违法情况严重， 而且查处不力。根据1997年中央和国务院的要求，各省、自治区、直辖市对1991年以来非农业建设用地情况进行了全面清查，共查出各种土地违法行为382.87万起，违法用地总量达738万亩，其中428.7万亩是耕地。如，某城市人民政府违反国家法律和地方性法规的规定，长期越权审批土地，自1992年至1995年3月，超越审批权限审批土地244 件， 面积为60567亩，其中耕地达40106亩。从土地管理体制上说，地方土地管理部门隶属于同级政府。地方政府成为违法主体时，违法案件很难查处。这是造成土地违法案件多而又得不到及时处理和遏制的重要原因之一。三是缺乏用地宏观调控机制和农用地转为建设用地的约束机制，一些地方政府普遍采用“化整为零”和“下放土地审批权”等办法来规避法律的约束，造成耕地锐减，而原《土地管理法》却显得苍白无力。四是原法对国有土地资产管理的规定不足，地方各级政府都代表国家出让国有土地，造成国有资产大量流失。
针对上述实际情况与问题，新修订的《土地管理法》及其两个配套法规，在土地管理制度上有了重大突破和改革。第一，确立了对耕地实行特殊保护的措施。新法规定，各省、自治区、直辖市人民政府必须采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少，并将基本农田保护制度上升为法律条款，规定基本农田保护区一般应当占耕地的80%以上。同时，规定建立占用耕地补偿制度。第二，改变了过去分级限额审批用地的制度，国家实行土地用途管制制度。按照规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。这是保护耕地的有力措施。各级人民政府根据各方面对土地的实际需要，组织编制土地利用总体规划，该规划实行分级审批，省、市、自治区的规划报国务院批准。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。第三，改革了土地征用制度，没收土地征用审批权，并提高了征用土地补偿标准。将土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍提高到30倍，而且，根据今后经济的发展和生活水平的提高，征地补偿可能需要适时有所调整。这是保护农民利益的体现。第四，强化了国家土地所有权。明确规定国家所有土地的所有权由国务院代表行使，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。这有利于土地的集中统一管理和避免国土资源的浪费和国有资产的流失。第五，建立和完善了严格的法律责任制度。《土地管理法》第七章详细具体地规定了违反该法有关规定应当承担的相应的法律责任。值得特别提出的是，新法赋予国务院土地行政主管部门对土地违法行为进行行政处罚的权力，这有利于国土资源部对全国性的重大土地违法行为和案件的查处。新法将追究刑事责任的规定增加到6条，对非法转让土地、非法占用土地、非法审批土地、 非法破坏耕地、非法侵占挪用征地补偿费，以及土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等构成犯罪的行为，都要依法追究有关责任人员的刑事责任。总之，新修订的《土地管理法》及与其同时生效的两个配套法规，革新和完善了我国的土地管理制度。它们的贯彻执行，必将对农业的发展和农村的稳定以及整个国民经济的发展产生积极的和长远的影响。
（六）关于保护农民权益的立法
当前，涉及农民合法权益的突出问题是：减轻农民负担，依法维护伪劣种子、农药、化肥受害者的经济利益，保障农民依法行使其民主自治权等。
1.减轻农民负担是事关农村社会稳定、国家长治久安的大事。针对农民负担过重和一再反弹的情况，1996年12月，中共中央、国务院发布了“关于切实做好减轻农民负担工作的决定”，围绕减负作出13项决定。1998年7月，中共中央办公厅、 国务院办公厅又发出了关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知再就有关9个问题作出规定和要求。 鉴于问题的重要性和解决难度大，十五届三中全会的《决定》明确规定：减轻农民负担要标本兼治。合理负担坚持定项限额，保持相对稳定，一定三年不变；严禁乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，纠正变相增加农民负担的各种错误做法，对违反规定的要严肃处理；逐步改革税费制度，加快农民承担费用和劳务的立法。这就要求国家立法机关，在总结1992年国务院颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》实施经验的基础上，制定主体权利义务关系规定更加明确、具体、约束力更大，可操作性强，法律责任制度更加全面和严格，层次和规格更高具有强制执行效力的法律。
2.农民在生产经营活动中，经常受到不法之徒销售的假冒伪劣种子、农药、化肥和农机等的坑害，往往在经营上受到巨大损失。如前几年发生的湖南汝城假稻种坑农案、湖北枣阳发生的假麦种坑农案等，都给众多农民造成惨重损失。据国家工商局统计，1998年1至6月底，各地工商局对20个省、市、自治区的不完全统计，全国共检查农资经营单位20余万户，查处农资违法违章案件5695件，其中查出假化肥4万吨，假农药1.4万余吨，假种子2500万吨。如果让其流入农户手中使用，后果是不难预料的。为了保护农业生产和农民利益，必须尽快制定种子法、农药管理法和肥料法。
3.关于保障农民依法行使其民主自治权的问题。《决定》规定扩大农村基层民主，实行村民自治。1998年11月4 日全国人大常委会通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》正是为了贯彻执行《决定》的精神和要求而采取的法律形式。该法规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”这是保障村民充分行使民主自治权利的法律依据，反映了广大农民的愿望，代表了农民的根本利益。《决定》指出：搞好村民自治，制度建设是根本。据此，“《村民委员会组织法》具体规定了民主选举、民主议事、民主决策以及以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。其中，村务公开制度是实现民主监督的中心环节，也是实行村民自治的关键。该法规定村民委员会应当及时公布的具体事项（第19条和22条），涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督。而且要求村民委员会应当保证公布内容的真实性，并接受村民的查询。这种制度的贯彻落实具有多方面的积极意义和作用：（1 ）它是保障家民实现宪法规定的公民权利的重要形式和方法；（2 ）它是反对和防止农村基层干部腐败和发扬其廉洁奉公作风的有力武器；（3 ）它有利于改善党群关系和密切干群关系；（4）它有助于加强农村社会主义精神文明建设；（5）它有利于调动农民从事农业生产的积极性和主动性，进一步解放农村生产力； （6）有利于农民安居乐业和农村社会稳定；（7 ）是保证国民经济持续稳定发展和国家长治久安的基石。
此外，保护农民的人身和生命安全以及其财产权益等，均属于农民权益保护法的范围。全国人大常委会已把农民权益保护法列入了新制定的立法规划之中，农民合法权益的保护有望提高到新的水平。
三、加强农业和农村执法与执法监督
制定法律的目的全在于实施。加强农业立法，建立和健全农业法律体系的目的，同时是解决发展农业有法可依的问题，通过贯彻执行法律以求取得良好的经济效益和社会效益。因此，在建立和健全农业法律体系过程中，必须充分重视农业法律法规的执行问题。鉴于目前在农村和农业方面仍然比较普遍地存在着重人治、轻法治，重政策、轻法律的错误倾向，有的地方和部门存在着有法不依，执法不严，违法不究的实际情况，加强农业执法具有更重要和迫切的现实意义。加强农业执法，必须普遍增强所有公民和法人的农业法律意识，提高其对依法治农和依法兴农重要意义的认识，各级政府、各有关部门的领导干部带头严格依法办事。同时要健全农业和农村工作法制机构，充实和加强农业法制工作队伍，提高执法人员的政治和业务素质。尤其重要的是，要建立严格而科学的执法监督机制，以保证在农村和农业领域里尽快做到有法必依、执法必严、违法必究。这样才能使农业和农村法律体系建设的成就，在促进农业发展和农村繁荣中发挥重要作用。
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