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〔中图分类号〕F407.61〔文献标识码〕A〔文章编号〕1002-3909（2004）03-0046-03
从我国电力产业的改革与发展现状看，产权变动并不是提高电力行业经济绩效的根本出路，需要以有效竞争为基础，从价格形成机制、市场结构、电网互联等方面对中国电力产业加以改革。
一、中国电力产业的SCP分析
中国电力产业的SCP分析，包括对电力产业的市场结构、企业行为和市场绩效的分析。
1.电力产业的市场结构。对电力产业的市场结构进行分析，应主要分析行业集中度、进退壁垒和规模经济等问题。
（1）行业集中度。根据2001年的统计数据，国家电力公司总资产为1.85万亿元，占中国电力行业2.56万亿元总资产的72％，发电资产的可控容量达20221.91万千瓦。可以说，国家电力公司占有绝对的垄断地位。新一轮电力拆分改革完成之后，所形成的五大发电集团的发电总量在各区域市场均不超过20％，发电行业的垄断程度并没有下降。由于实行了“厂网分开，竞价上网”，各区域的发电集团有了一定程度上的竞争。但是，全国电网尚未实现互联，各发电集团在所在区域内仍有市场支配实力。
（2）行业进退壁垒。电力行业的进入和退出壁垒，主要表现在所必需的资本投资和政府管制上。作为资本密集型的自然垄断产业，进入电力行业需要大量的投资。在1979年之前，政府对电力行业的进入实行严格的管制。电力建设资金主要来源于中央财政拨款，国内银行信贷资金很少用于固定资产投资，利用外资更是十分有限，从而造成电力建设资金严重不足，中国电力供应长期短缺。1979年之后开始了投融资体制的改革，1985年之后又实行了“集资办电”，多家办电体制基本形成，极大地调动了各方面投资办电的积极性。对于发电环节，采取项目审批制度，大中型电力建设项目由国家计委审批，小型电力建设项目由省计委审批，对于可行的电力建设项目，各方资金都可以进入，不受严格限制。对于电力输送和供应环节，这些业务活动的规模经济性显著，具有很强的自然垄断特征。国家执行严格的进入管制，实行供电营业许可制度。
电力产业作为资本密集型产业，具有很强的资产专用性，沉淀成本很高，很难转为其他非电力用途，资产退出困难；而且电力行业作为公用事业，其退出可能会影响到用电安全和社会稳定。但是，随着中国资本市场的发展和电力工业企业建立现代企业制度，不同产权主体之间通过资本市场实现资产的优化重组，重构电力市场结构，电力行业企业退出壁垒会不断减弱。
（3）规模经济。电力行业的输变电环节具有明显的规模经济性。在发电环节，根据有关学者测算，中国发电企业规模达到年发电量260亿千瓦时，就会达到最佳经济规模；在150亿千瓦时，平均成本曲线开始变得平坦，接近最佳经济规模。根据调查发现，电厂规模经济不太明显，而机组具有明显的规模经济性，同样容量规模的发电厂，大机组电厂的平均生产成本远低于小机组电厂的平均生产成本。这主要是因为大机组在技术经济指标方面具有明显优势。
2.企业行为。从发电企业来看，2002年以前，电网公司的直属电厂是电网公司的内部核算单位，直接受电网公司的行政管理，包括人员、财务、技术改造及设备更新等。这种垂直一体化的管理模式使得发电厂的经营目标主要是完成电网公司的发电任务，特别是日常运行的安全目标。虽然电网内部电厂发电成本差异很大，但电力公司内部的“交叉补贴”弥补了这种差异。这样做的结果必然会抑制成本低、效率高的电厂的积极性。同时还应看到，电网公司的区域垄断地位又保护了这种低效率、高成本的运行机制，从而使企业生产效率低下，电厂内部缺乏活力。对独立电厂而言，一般在建厂之初就与电网公司达成了购销电力的合同，一厂一价，不同发电企业的电价差别很大。由于独立发电企业的单位利润已经确定，为追求利润最大化的经营目标而往往争取多发电量，但没有降低发电成本、加快技术创新的动力。
3.市场绩效。评价市场绩效，应作技术经济指标分析和行业经济效益指标分析。
（1）技术经济指标分析。中国电力行业供电煤耗和发电煤耗逐年降低，2002年6000千瓦级以上的电厂供电煤耗为381克/千瓦时，比2001年的385克/千瓦时有所下降。2001年线路损耗为7.55％，比2000年下降了0.15％，这表明我国发电机组技术经济水平有所提高，线路建设与管理水平也有所提高。到2002年底，全国发电装机容量达到3.53亿千瓦，其中水电0.8455亿千瓦，占23％；火电2.642亿千瓦，占74.8％。可见电源结构不合理的问题依然存在，火电所占比重较高，不利于国家资源整体有效配置，而且造成环境污染严重。由于电源结构不合理，我国火电机组供电煤耗比发达国家高90克左右，每年要多消耗标准煤1亿吨。小火电除尘效率要比大机组低15％左右，每年多向大气排放灰尘700万吨。
（2）行业经济效益指标分析。中国电力行业工业增加值率有逐年上升趋势，但资金利润率、销售利润率、成本费用利润率等经济指标都有下降趋势。电力行业集中了我国1/6的国有资产（约8000亿元），每年电力行业固定资产投资约占全国固定资产投资的16％，一些年份超过18％。国家在投入大量资金的同时，却得不到应有的回报，原国家电力公司资金利润率只有2.3％；1999年电力行业仅向中央财政上缴86亿元。2000年，国家电力公司资产负债率达到61.42％，净资产利润率仅为1.78％，总资产利润率为0.6％，这表明我国电力行业的效益水平不是提高了，而是下降了。
二、中国电力产业存在的主要问题
从中国电力市场结构的实证分析来看，中国电力行业仍然是一个受到严格管制的行业，行业具有较高垄断的市场结构，有较强的进入和退出壁垒，缺少竞争。这种市场结构和企业行为使得整个市场效率低下，资源配置效率低，资源利用率低，引发了一系列的问题。其主要原因有以下几个方面：
（一）价格形成机制不合理。首先，它是一种以企业个别成本为基础的成本推进型的价格形成机制。对成本和造价没有明确的规定与约束，使得企业没有降低成本的外在压力和提高效率的内在动力，而且新老电厂的个别成本不一致导致新老电价水平相差悬殊。其次，电价体系不合理。从地区看，由于“省为实体”的障碍和电网尚未互联的限制，没有形成科学合理的地区差价，阻碍了电力资源从丰富地区向贫乏地区的合理流动。从分环节电价看，输配电价占销售电价的比例不到30％，低于输配环节占40％左右的投资比率，分类电价之间交叉补贴严重，而且基本电价比重较小。再次，国家对电网的垄断经营政策，造成多家集资办电与一家管网的矛盾。电网的垄断经营，使得独立发电企业在上网电量、发电利用小时数、上网电价、电费结算、电网运营信息以及汛、枯、峰、谷的电力电量调度上得不到“公开、公正、公平”的待遇，使得“竞价上网”难以真正实现。
（二）市场结构不合理。电力产业的发电、输电、配电、销售是一体化的四个环节。国外电力改革的经验表明，可以在发电领域引入竞争机制，竞价上网。对电力产业的改革既要实行纵向的分离，也要实现横向的分离，形成管制与竞争并存的格局。在实行“集资办电”之后，由于独立电厂的出现，原有的垂直一体化的垄断经营业务实现了部分分离。发电领域引入了竞争，出现了多元化的产权格局，既有省电力公司或电网公司的直属企业，也有集资建成的独立发电企业。新建的独立电厂具有较高的效率，但由于还本付息的定价政策，价格较高；而原有的老电厂效率较低，电价也低。由于老电厂大多属于省电力公司或电网公司的直属企业，因而享有优先上网权，也会出现省电力公司和电网公司压低独立电厂的上网电价，提高直属电厂上网电价的现象。在电力供不应求时，省电力公司会偏向自己的配电企业而冷淡非直属配电企业。在电力供大于求时，电网公司会偏向自己的直属发电企业，由此造成了不公平的市场竞争。可以说，“厂网分开，竞价上网”政策的实施并没有从根本上改变由价格过高造成的市场结构不合理的问题。
（三）尚未实现全国电网互联。首先，目前存在的电网管理体制限制了全国电网互联的步伐。在“省为实体”的政策下，一些地方从本地区短期利益出发，把“省为实体”与资源优化配置对立起来，搞市场壁垒，限制竞争，各个电网为了自身附属发电企业的利益，宁可使用高价的本地电，也不使用外网便宜的电力资源，造成电力市场割据，严重阻碍了电网经济调度和运行。其次，由于中国电力发展水平还比较低，电网建设远远落后于电源建设。我国的输电网环节，主要是三个电压等级，即50万伏、33万伏和22万伏。因为电力自身的经济特点，存在线损，骨干网的电压伏数不够，50万伏的电压等级仅够维持区域网，不足以维持全国统一网的水平，因而存在联网成本较高的因素。此外，在管制体制、环境保护、法律建设、电力供需调节方面还存在一系列的问题。
三、对策和建议
借鉴国外电力行业政府管制体制改革的经验，并考虑我国电力行业的实际情况，对中国电力行业的政府管制应进行改革。
（一）所有权变动不是提高垄断企业经营效率的决定因素。提高网络性公用事业的经济绩效可以借助管制改革，引入竞争机制来达到。竞争和所有权是两个问题，简单改变所有权结构并不能带来竞争。开展竞争要具备几个条件：一是改革过程的认真设计；二是要有明确的法律；三是要有强有力的管制机构；四是要有很多买方和卖方。
（二）以有效竞争作为政府管制的政策取向。理论研究和管制实践表明，竞争与管制在大多数情况下是可以相互补充的。对于政府管制者来说，应以规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争作为政府管制的政策取向。所谓有效竞争，就是新企业必须能够为公用事业的消费者提供某种服务，新企业应该具有自由进入的权利。以有效竞争作为政府管制的政策取向，应该实行自然垄断性业务与非自然垄断性业务相分离的政策。对于自然垄断性业务，政府应该只允许一家或极少数几家企业经营，以维护规模经济性；而非自然垄断性业务可以由多家企业开展经营。对于电力产业，除进行电力运输的输配电业务仍具有很强的自然垄断性外，电力生产和电力销售市场都是可竞争的。管制者可以把自然垄断性业务从其他业务中独立出来，建立模拟竞争机制的管制机制，在总体上使整个自然垄断产业处于规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争状态。
（三）确定合理的电价形成机制。由于输电网的自然垄断性，输电价格应由国家制定。高压输电价格应包括：1.网内价格。在电量全部由电网购买的情况下，用户支付相同的输电价格。2.根据输电距离、电压等因素，确定直接到电力市场购电的大用户和低压配电企业支付的高压电网输电价格。对于配电网，在整个低压配电区域内，核定对电力用户的平均价，根据电力用户所用电量和电压等级具体计算。在供电企业直接向电厂购买电力的情况下，低压电力企业向供电公司收取低压电网配电费。发电公司与部分用户可以就部分或全部电量通过协商确定价格，并按照输配电价格标准向电网经营企业支付输配费用。对于零售电价，应以边际成本为基础定价；同时合理安排基本电价和电量电价、用电类别、电压等级、地区之间以及时段和季节之间的比例关系等。
要实现合理的电价形成机制，还要健全电价监管体制，对电力市场实行间接的电价管制，维护竞争上网的公平、公正性，防止买方垄断的形成。要对上网电价、输配电价、销售电价进行监督检查，建立电价听证会制度。同时，要抓紧研究制定《电价管理条例》，形成依法管电、办电、用电的法制环境和市场秩序。