中国城镇失业与社会保障，本文主要内容关键词为：中国论文,社会保障论文,城镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入20世纪90年代，中国进入大规模的经济结构调整时期。随之而来的是就业结构的大规模调整。在传统正规部门（城镇国有和集体单位）和传统产业中，大量的工作岗位被摧毁，大量的职工和从业人员被分流，失去了工作机会。与此同时，新型正规部门和包括个体、私营企业在内的非正规部门正在创造着大量新的工作机会。中国的就业岗位正在经历着一个创造性摧毁的过程，摧毁与创造并存，但创造的速度远远落后于摧毁的速度。大规模、突发性的“下岗洪水、失业洪水”爆发出来，对我国经济、社会、政治等方方面面产生了巨大冲击，成为中国在新世纪最初10年中最为严峻的挑战。
中国城镇失业状况及其特点
到底中国的失业状况如何，对这个问题有不同的计算和分析。根据国家统计局公布的数据，1995至1999年期间，全国城镇登记失业人数约为120万至175万人，城镇登记失业率在2.9%至3.1%。同时中国官方（指劳动与社会保障部）承认还有约600多万国有企业下岗职工，若再加上城镇集体企业等下岗职工，全国城镇约有近千万下岗职工。
分析我国城镇失业人员的基本特征，对于我们反思历史教训，认识现实问题，会有许多帮助。这里谈三个方面的特征。
——下岗失业人员自身特征：
(1)下岗失业人员受教育程度结构特征。下岗职工的受教育程度结构特征表现为：初中以下学历占下岗职工的主体。1998和1999年两年间，初中以下学历职工占下岗职工比重分别达到57.0%和54.7%，占一半以上。
(2)下岗失业人员年龄结构特征。下岗职工的年龄结构特征表现为：下岗职工以35岁以上者为主。1999年，下岗职工35岁到46岁的比重为42.7%，是下岗职工中最主要的组成部分；35岁以上的下岗职工所占比重达到64.5%，占据了下岗职工的大部分。
(3)全国下岗职工人数迅速上升。下岗职工总数从1996年的891.6万人上升到了1999年的2154.6万人，上升了1263.0万人，上升幅度达到142.7%。
(4)各经济类型单位下岗职工占本经济类型职工总数的比重不断上升。国有经济单位下岗职工占国有单位职工总数的比重从1996年的5.2%上升到了1999年的13.84%；同期，城镇集体单位这一比重从9.7%上升到了26.0%，其他经济单位从3.3%上升到了11.63%。
(5)国有企业和亏损企业是企业下岗职工中的主体。1998年，国有企业下岗职工人数占全国企业下岗职工总数的比重为67.8%，国有亏损企业下岗职工占全国企业下岗职工总数的比重为47.2%。1999年，国有企业下岗职工人数占全国企业下岗职工总数的比重上升为69.6%，国有亏损企业下岗职工占全国企业下岗职工总数比重上升为58.3%。
——分行业下岗特征：
(1)批发和零售贸易餐饮业、制造业和采掘业是下岗问题最为突出的三个行业。1999年，制造业下岗职工人数占该行业在岗职工人数比重为32.2%；批发和零售贸易餐饮业为41.3%；采掘业为21.6%。这三个行业的下岗职工合计1725.1万人，占全国下岗职工总数的比重达到了80%。
(2)金融保险业、教育、文化艺术及广播电影电视业、国家机关、政党机关和社会团体以及卫生体育和社会福利业等行业为下岗比例极小的行业。
(3)在各个行业中，下岗职工主要来自国有单位和城镇集体单位，其下岗职工占该行业下岗职工总数比重都在85%以上，最高达到100%（如卫生体育和社会福利业）。
——分地区下岗失业特征：
(1)各个省份实际失业水平普遍较高，真实失业率超过10%的省份达到5个。这些省份包括：辽宁、湖北、天津、吉林和黑龙江。这些省份的真实失业率分别为：11.8%、10.6%、10.5%、10.2%和10.0%。同时，也有部分省市的真实失业率在6%以下，这些省市包括北京、广东、云南和福建，这些省市的真实失业率分别为4.0%、4.9%、5.4%和5.5%。
(2)下岗状况在部分省份尤为严重，有8个省份的下岗职工数量已经超过100万人。这些省份包括辽宁、吉林、黑龙江、江苏、山东、河南、湖北和湖南。这些省份下岗职工合计1151.1万人，占全国下岗职工总数比重达到53.4%。下岗职工人数占该地区职工总数比重超过30%的有4个省份，包括天津、辽宁、吉林和黑龙江，这些省份下岗比例分别达到了30.7%、37.3%、31.8%和31.3%。
(3)在下岗状况最为严重的地区，城镇集体单位下岗比例很高，通常都在60%以上。辽宁城镇集体单位下岗比例达到80.47%，吉林达到70.0%，湖南、上海和天津这一比例也超过了60%。
(4)部分省份国有亏损企业下岗职工占当地下岗职工比重超过了50%。这些省份包括青海、甘肃和陕西，这些省份亏损企业下岗职工占当地下岗职工比重分别达到了83.8%、61.8%和50.0%。从数量上看，部分省份亏损企业下岗职工相对集中，如辽宁、吉林、黑龙江、湖南和湖北，亏损企业下岗职工合计达到了240.6万人，占全国亏损企业下岗职工总数的44%。
从以上分析可以看出，由于各个地区经济发展程度和经济结构的显著差异，所以下岗问题在不同地区也表现出不平衡分布的状况。下岗和失业状况在我国绝大多数省份都已经十分严重。以东北三省以及湖南、湖北等省份为代表的老工业基地下岗失业问题尤为突出，下岗失业人数在全国占据相当高的比重。亏损企业下岗问题在部分省份已经十分严峻，成为当地下岗失业人员的主要组成部分。东南沿海省份等经济发达地区，下岗失业状况相对缓和。北京作为我国的政治文化中心，下岗失业问题得到了相对有效的控制。西部的一些经济欠发达地区下岗失业形势也相对缓和。
下岗失业的社会保障水平低下
我国城镇失业保险只覆盖正式职工，且覆盖率不足50%。我们按三种口径计算：一是参保职工占职工总数比重，1994年到1999年期间，呈现先下降后上升的趋势，到1999年为83.7%，已经达到较高的覆盖率；二是参保人员占城镇就业人数的比重，也呈现先下降后上升的趋势，1999年达到46.9%；三是参保人数占总就业人数比重全国1999年只有14.0%。这表明，我国失业保险覆盖率极其低下，仅覆盖正式职工，并不包括农村就业人员和城镇非职工人员。与其说是全社会保障，不如说是对少部分人的社会保障。
我国医疗保险、工伤保险覆盖率也极为低下。医疗保险参保（大病统筹）人数占职工总数，1993年仅为1.8%，到1999年也只提高到8.8%；工伤保险参保人数占职工总数，1993年为0.7%，到1999年只有3.4%。如果计入城镇非职工就业人员，那么医疗保险和工伤保险覆盖率水平就更加低下。这表明，我国城镇就业人口还存在极高的健康不安全，劳动不安全。
下岗人员未领到基本生活费比率，1997年为48.8%，约有310万下岗职工领到基本生活费。由于中央采取紧急措施，到1999年这一比例降低到6.7%。1996年全国下岗职工人均年领取生活费为925元，平均每月77元，城镇集体经济单位为47元，其他经济单位为128元。1999年的情况有所好转，但形势依然严峻，全国下岗职工人均年领取生活费为1552元，平均每月129元，国有经济单位为每月150元，城镇集体经济单位为61元，其他经济单位为181元。1996年，全国下岗人员基本生活费仅相当于在岗职工的14.9%，到1999年为18.5%。
各地区人均每月领取生活费差异甚大。1999年黑龙江人均只有65元，吉林为70元，辽宁为76元，但政治敏感地区如西藏达437元，北京为337元。各地区城镇集体经济单位下岗职工人均月生活费普遍低下，几乎停发全部工资。其中黑龙江为11元，吉林、青海为15元，辽宁为28元，北京则达到267元。
登记失业人员未领到失业救济金比率，1996年为40.2%，约222万登记失业人员未领到失业救济金。到1999年，这一比例增加到52.8%。1996年，登记失业人员救济金仅相当于从业人员劳动报酬的7.0%，到1999年为14.1%。
目前，国家用于失业保险金的经费占GDP的比重还很低。国家用于下岗失业保险的经费包括两部分：一是发放下岗职工基本生活费，属于临时性财政支出，其中包括企业支付的一部分费用；二是失业保险基金支出。1996年，二者合计支出110亿元，其中前者占75%，后者占25%。1999年二者合计支出415亿元，比1996年提高了近3倍，其中发放下岗职工基本生活费占77.9%，失业保险基金支出占22.1%。二者合计占GDP的比重，1996年为0.16%，到1999年提高到0.51%；二者合计占全国职工工资总额的比重1996年为1.21%，1999年为4.20%。
从国际比较来看，中国失业保险金支出过低。根据UNDP(1999)提供的资料，1997年工业化国家失业人数近3000万，总失业率为7.7%，男性长期失业比率为28.9%，女性长期失业比率为25.0%，失业救济金占政府支出比重至少在1%以上，失业率较高的国家都在5%以上。例如加拿大失业率为9.3%，失业救济金比重为8.1%；爱尔兰分别为10.5%和6.3%；比利时分别为9.0%和5.8%；西班牙为20.9%和7.0%。
下岗失业问题的后果严重
严重的下岗和失业问题，已经成为我国进入新世纪的最大挑战，严重影响了我国经济的发展和社会的稳定。其带来的严重后果正在社会生活的方方面面凸现出来，成为中国无法回避的问题。
——经济后果：通过下岗分流来实现减员增效，其结果是微观层面提高了经济单位的运作效率，但带来了更加巨大的宏观层面的损失。所以一味的主张通过下岗分流来解决当前经济单位冗员问题是值得商榷的。其带来的效果和付出的代价需要进一步的权衡。
——社会后果：2000年，我国实际失业人员已经达到了1695万人，如果按照我国城镇每个家庭成员为3.3人、每户只有一名下岗失业人员计算，那么，我国目前直接受到下岗失业影响的城镇人口已经接近5600万人，相当于城镇人口的12.2%。失业问题对我国社会造成的影响已经到了非常严峻的地步，成为我国社会稳定的极大隐患。与此同时，劳动争议案件大幅度上升。案件受理数量从1996年的47951件上升到1999年的120191件，其中集体劳动争议数从1996年的3150件上升到了1999年的9043件，不服裁决向法院起诉案件数从1996年的1389件上升到1999年的3903件。从劳动争议发生的部门结构看，外商及港澳台投资企业发生劳动争议的密度最高，1999年，平均每万名从业人员发生劳动争议案件45.5件，远远高于其他经济单位案件发生密度；从劳动争议申诉主体看，1999年，劳动者个人申诉案件比重为87.5%，集体申诉案件比重为7.5%，用人单位申诉案件比重仅为5%，这说明劳动争议的受害主体主要是雇员，比重达到了95%。
——政治后果：老百姓对政治和社会稳定产生出极强烈的不安全感。据国家计委宏观经济研究院对全国6大城市居民的抽样调查结果显示，在回答影响社会不稳定因素的选择答案时，1998年下岗失业排第3位，1999年上升到第2位，2000年上升到第1位。另据一项调查显示，在对我国居民进行的抽样调查中，居民感到生活压力很重，有很强的不安全感的比重1995年以来不断上升，1995年为65.4%，到了1999年为83.5%，上升了18.1个百分点。日益扩大的下岗失业人群对我国的政治稳定产生着直接的威胁。如静坐、示威等集体抗议行动在不少地区屡有发生。严重的下岗失业问题对政府的决策也形成了巨大的压力。政府已经提高了对下岗失业人员的关注，并切实地建立起一些补偿机制。
就业难题如何破解
中国的基本国情是总人口占世界总人口比重的21%，劳动力人口占世界总劳动力人口比重的26%，农业劳动力占世界总劳动力的1/3以上。因此，积极创造就业岗位，实现农业劳动力向非农产业转移，逐步提高劳动生产率，始终是中国经济长期发展的最大难题，也是世界人类发展的最大难题之一。
中国加入WTO之后，最大的挑战是失业问题，即在原有大规模失业的基础上，使得这一问题进一步趋于恶化。一方面在新兴产业（指IT信息服务业、旅游业、金融保险业、文教卫等产业）、新兴正规部门（外资和其他类型的产业）、非正规部门（私营和个体经济）会创造新的就业岗位，但另一方面在传统正规部门会进一步摧毁大量旧的工作岗位。这两种不同力量的对比竞赛，将直接影响中国的就业率和失业率变化趋势，大体要经历3个阶段：第一阶段，摧毁的旧工作岗位远远超过新创造的岗位，这是因为大多数人主要在传统产业从事传统产品制造和服务，而在新产业从事新产品的制造和服务的人数比例较小，因而引起失业率迅速上升；第二阶段，新工作岗位大量增加，从旧岗位中撤离的人开始进入新岗位，这时期尽管失业率较高，但其上升趋势趋缓或停下来；第三阶段，新的工作岗位开始超过或摧毁旧的工作岗位，越来越多新生劳动力直接进入新岗位，相当部分失业人员开始调整之后，逐渐进入新领域，失业率开始下降。经济增长的过程本身不仅是总量增长，更是结构调整过程，或者说结构调整是经济增长由量变引起部分质变，乃至全局性质变的过程。
应对大规模的结构调整和进入WTO，最重要的政策响应是实行就业优先战略，积极创造大量不同类型的（正规与非正规）就业岗位，使经济增长能够促进就业增长。为此，需要实施就业密集型或劳动密集型行动计划，并与现有公共投资、公共工程计划相衔接；促进积极的劳动力市场，提高失业人员再就业能力和就业竞争能力，促进劳动力自由流动，提供就业服务信息，监测劳动力市场关键指标；加快调整正规就业结构，进一步减少传统正规就业比例，扩大新兴正规就业规模；积极促进非正规就业发展，鼓励自我就业、自主就业、家庭就业、社区就业，促进小企业发展，帮助传统产业或企业转型。
第二个政策响应是建立广覆盖、低水平、灵活性较高的失业保险制度，对暂时下岗失业者实行有效的、必要的和基本的保护，扩大失业基本保障的覆盖范围，从国有企业到非国有企业，从正规部门扩大到非正规部门。适当提高失业保险标准，同时，还需要进一步扩大在岗职工医疗保险（大病统筹）、工伤保险覆盖率。