土地财政与城市基础设施投融资，本文主要内容关键词为：投融资论文,城市基础设施论文,财政论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F29 文献标识码：A 文章编号：2095-5804(2015)06-0131-09 一、引言 城市基础设施是支撑城市经济增长和社会发展的重要载体，也是地方政府发挥职能的重要保障。过去十多年，伴随着我国城镇化水平的加速推进，城市基础设施建设也不断完善。2003～2014年间，我国城市人均道路面积从9.34平方米增加到15.34平方米，人均绿地面积从6.49平方米增加到12.95平方米，轨道交通运营线路长度从449公里增加到2715公里。①尽管如此，我国城市基础设施建设仍然存在总量不足、标准不够等问题，而新型城镇化战略的实施又对城市基础设施建设提出了需求。2013年9月，国务院印发了《关于加强城市基础设施建设的意见》，提出要加强城市基础设施转型升级，全面提升基础设施水平。随后，住建部于2014年2月发布《加快城市基础设施建设，推进城镇化健康发展》的通知，提出了城市基础设施建设的重点。2014年3月中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划(2014～2020年)》明确了基础设施建设的目标，提出不同类型城市基础设施发展的方向和任务。 “钱从哪里来”是新型城镇化战略中城市基础设施建设面临的首要问题。过去十多年，我国城市基础设施建设与土地财政紧密联系在一起，形成了一条以土地为信用基础、积累城市化原始资本的独特道路。不可否认，土地财政确实增加了地方政府的财政收入，促进了城市基础设施建设的快速发展，然而这一模式所引发的种种弊端也不容忽视。由于经常与“房价”、“腐败”等话题联系在一起，土地财政一直广受诟病。加之土地财政不可持续，摒弃土地财政成为学界和舆论界的广泛共识。如何打破我国城市基础设施建设过度依赖土地财政的局面，建立可持续、多元化的城市基础设施投融资机制成为当前亟待解决的问题。本文通过回顾我国城市基础设施建设投融资模式的演化历程、现状和问题，探讨其背后存在的制度基础，并依托土地价值捕获理论，提出未来我国城市基础设施建设投融资改革的路径和政策建议。 二、城市基础设施投融资模式演化历程 我国城市基础设施投融资模式从计划经济时期的中央财政预算无偿拨款到市场经济时期的多种融资方式并存，经历了“从中央到地方”、“从预算内财政到预算外土地”、“从政府财政资金直接投资到以政府为主导的负债型投融资”的转变过程。 从投融资主体看，城市基础设施投融资实现了“从中央到地方”的转变。我国财政体制经历了从统收统支到财政包干、分级管理、分税分权的发展过程，这条制度变迁的轨迹影响了我国城市基础设施建设投融资模式的变化。改革开放以前，我国实行“高度集中、统收统支”的财政制度，地方政府一切收入全部上缴中央，所有支出也由中央统一审核，逐级拨付，这一时期地方政府完全是中央政府的执行机构，城市基本建设投资的主要资金来源是国家预算内投资，其占全民所有制基本建设投资总额的80％以上。②为调动地方的积极性，1980年开始实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，这一时期固定资产投资管理权限从中央下放到地方，地方政府在财政收支上也拥有更多支配权，但是总体上依然维持了中央统一领导的基本格局，地方政府对经济建设的管理范围和权限十分有限。1994年分税制改革明确了中央和地方的财政收入和支出责任，指出地方政府需承担地方统筹的基本建设支出，自此地方政府正式成为城市基础设施建设投融资的责任主体。 从资金来源看，城市基础设施建设投融资经历了“从预算内财政向预算外土地”的转变。我国财政改革是逐渐由“建设财政”向“公共财政”转型的过程，在这一过程中财政的建设职能逐渐弱化，公共职能逐渐增强。中央不断削减预算内财政用于基本建设的支出，1978年财政总支出中基本建设支出的比重达到40.3％，而2006年这一比重降至10.8％。③与此同时，全社会基本建设投资中预算内投资的比重从1978年的77.7％降至1997年的5.8％。④可见，随着财政体制由“建设财政”转向“公共财政”，预算内财政已经不再承担基础设施建设主要资金供给的职责。此外，分税制改革使地方政府面临巨大的财政压力，预算内财政已无法满足城市基础设施建设支出的需求。1994年以来，地方财政支出占全国财政支出的比重一直维持在70％左右，而地方财政收入占全国财政收入的比重却不足50％。⑤面临不断增加的城市基础设施建设需求，地方政府不得不利用预算外收入进行城市建设。在此背景下，土地财政登上历史舞台，成为城市基础设施建设的主要资金来源，城市建设投融资也完成了从预算内财政向预算外土地的转变。 从投融资方式看，城市基础设施建设投融资经历了从“财政资金无偿投入”到“以政府为主导的负债型投融资”的转变。改革开放以前，城市基础设施建设资金采取的是无偿拨款管理体制，城市维护费用来源于工商业附加税、公共事业附加税、房地产税和5％的城市工商利润。⑥改革开放后，城市对基础设施建设的需求不断高涨，完全由政府负担的投融资模式已经无法满足城市建设的资金需求，与此同时，国企和金融市场改革也为多种融资方式的探索提供了充分的市场条件。在此背景下，我国城市建设走上了以政府为主导的负债型投融资道路，即政府投入部分资本金，其余部分为项目提供担保，由企业向银行进行债务融资作为项目建设投入，政府承担项目债务的还本付息责任。在这一过程中，地方政府融资平台如雨后春笋般应运而生，通过抵押土地等方式获得银行贷款。据某省审计局调查，当地融资平台70％以上的贷款通过土地抵押，而偿债资金主要来源于未来土地出让收益、房地产开发收入和财政收入等。⑦自此，我国城市基础设施建设形成了以“土地出让+土地抵押”为核心的投融资模式。一方面，地方政府通过出让城市土地获取高额的土地出让收益；另一方面，地方政府设立地方融资平台，通过抵押土地等方式获得巨额的银行贷款。
图1 我国基于土地财政的城市基础设施投融资模式 三、土地财政投融资模式的现状及问题 近十年来，我国土地财政收入快速增长，并在城市基础设施建设投融资中发挥了重要作用。2009～2014年，土地出让成交价款从1.4万亿元增长至4.3万亿元，扣除征地和拆迁补偿支出后的土地出让纯收益从0.9万亿元增长至2.2万亿元，年均增长19.9％，其与地方政府本级财政收入的比例也一直维持在30％左右。2007～2013年间，84个重点城市的土地抵押面积从192.5万亩增加到605.9万亩，抵押贷款从1.33万亿元上升到7.76万亿元。⑧与此同时，城市维护建设资金中土地出让收入的比例也不断上升，从2001年的6.6％增长到2012年的46.2％。⑨
不可否认，基于土地财政的投融资模式确实为城市基础设施建设提供了资金保障，然而这一模式所引发的弊端也不容忽视。由于相关有效制度供给不足，约束和管理不到位，地方政府和企业陷入圈地卖地的循环，造成一系列社会、经济和环境问题。 首先，城市空间盲目蔓延扩张，土地利用效率低下。无论是直接出让土地还是通过土地抵押进行融资，都需要土地作为载体，土地城镇化快于人口城镇化成为各地的普遍现象。2001～2012年，全国城市建成区面积和建设用地面积年均增长6.08％和6.25％，远高于城镇人口年均增长率3.72％。⑩此外，对城市土地的渴求促使地方政府大力实施新城和新区建设，形成摊大饼式的发展模式。2013年国家发改委和小城镇改革发展中心调查了12个省区的156个地级市和161个县级市，发现90％以上的地级市正在规划新城新区，其中12个省会城市共规划建设55个新城新区。快速扩张必然带来土地资源的低效利用，据国土资源部统计，我国低效城镇工矿建设用地约5000平方公里，占全国城市建成区面积的11％。(11) 其次，土地财政推高房价，加大城乡收入差距，引发社会矛盾。一方面，土地财政刺激房地产市场投机行为，导致住房价格快速上涨。为获得巨额的土地出让收益，地方政府受激励采取多种手段支持高房价，进而刺激了房地产市场投机需求，推高房价。土地财政成为当前我国房地产投机泡沫积累的重要原因，(12)我国房地产市场的投机行为明显超过了不依赖土地财政的经济发达国家。(13)另一方面，土地财政加大城乡收入差距，容易引发社会矛盾。土地财政的实现可以看作地方政府通过公权力对土地增值收益进行再分配的过程。通过“低价征地、高价出让”，地方政府将土地红利转移到城市建设中，土地资本化带来的财富集中向政府、房地产开发商和早期房地产市场进入者，而被征地农民获得的补偿则很低。土地资本化过程中利益分配的不均衡最终容易引发各种社会矛盾，非法征地事件频发，警民冲突不断。 再次，土地财政使地方政府债台高筑，存在债务风险和违约风险。土地储备机构和各类地方政府融资平台多以各类储备用地进行抵押的方式进行债务融资，而未来土地出让收益和房地产相关税收是地方政府的主要偿债来源。根据审计署公布的审计结果，截至2013年6月底，我国地方政府性债务总计17.9万亿元。由于地方政府性债务即将进入偿债高峰期，地方政府面临巨大的偿债压力，地方政府偿债风险迅速累积。 最后，土地财政模式不可持续。土地财政的实现有其历史独特性：一是城乡二元土地制度为农地转非农用地过程中的土地资本化提供了基础；二是城镇化初期增量土地资源相对丰富，农民财产意识淡薄，低价征地较易实现；三是房地产市场处于快速增长阶段，带动地价上涨，土地收益高。但是经过十多年的发展，我国市场环境发生了显著变化。第一，要素市场改革不断深入，制度建设从城乡二元分割转向城乡统筹，农村集体建设用地探索入市，过去由政府唯一供应土地进而获取垄断收益的模式将被打破；第二，我国房地产市场由过去的爆发式增长进入平稳增长期，必将对以住房用地出让为主要收入来源的土地财政产生影响；第三，农民维权意识上升，征地和拆迁补偿成本不断上涨。在此背景下，依赖土地财政的城市基础设施建设投融资模式已不可持续。 四、土地财政投融资模式的制度基础 发展经济学指出，资金筹措和资本积累是发展中国家经济发展的焦点。新中国成立以来，我国的经济发展和资本积累过程大致可以划分为两个阶段，第一阶段是在新中国成立初期，我国通过工农业剪刀差将农业部门的剩余转移到工业部门，完成了工业化初期的原始积累(14)。第二阶段始于20世纪90年代末，随着改革开放的深入和市场经济体制的建立，产品市场化改革基本完成，扭曲的产品价格恢复到市场水平，利用农业剩余支撑工业发展的模式无法持续，深圳、厦门等经济特区纷纷效仿香港，通过出让土地使用权为城市基础设施建设进行融资，并自此开启了一条以土地信用为基础的融资之路。与新中国成立初期农业支撑工业的模式相似，城镇化进程中土地财政投融资模式的本质是将农村土地的价值转移到城市基础设施建设部门，其实现机制主要表现在以下方面： 第一，城乡二元土地权利体系决定了城乡土地的价值差异。我国实行“双轨”土地所有制，《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。国有土地所有者对其土地拥有全部产权，包括占有、使用、收益和处分等权利，相较之下，集体土地权利受到多种限制。一是使用权受限。《土地管理法》规定只有国有土地可以用于开发建设活动，集体土地即使被确定为建设用地，也只能用于农民自住房、村办企业和公共设施的建设。由于用途管制的限制，集体土地的使用收益远低于国有土地。二是处分权受限。国有土地可以出租、转让、抵押给任何合法的经济主体，而集体土地只能在集体内部初始配置，宅基地以集体经济组织成员身份获得，不得转让给集体之外成员，农村集体建设用地不允许出租和抵押，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地的使用权也不得抵押(15)，处分权的缺失大大削弱了集体土地的资本化能力。 第二，城市政府独家垄断国有土地市场为“高价出让”提供了基础。城市政府作为国有土地供应、转让和回收的唯一主体，形成卖方垄断下的买方竞争市场。《土地管理法》规定，除国家外，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，城市政府代表国家垄断土地资源，通过控制国有土地供给的数量、结构和时序来影响土地市场，如通过实施“饿地”政策等行为推高土地价格。此外，我国依据的是“国有土地有偿使用制度”，除国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源交通水利等基础设施用地实行划拨供地外，其他各类建设用地一律采取有偿使用方式获得，其中，工商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，必须采取招标、拍卖或挂牌等公开竞价的方式出让(16)。在土地有偿使用制度和城市政府对国有土地市场的垄断下，高价出让得以实现。 第三，城市政府对集体土地征收的垄断性以及土地增值收益分配方式的不合理为农业用地价值转移到城市提供了制度基础。在城市建设中，如果要使用原属于农民集体所有的土地，必须先将集体土地转变为国有土地，才可以在市场上通过出让、划拨等形式转让给土地使用者。《土地管理法》为城市政府征收土地提供了依据，指出“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。土地征收虽然是有偿的，但其补偿原则是按照“被征收土地的原有用途”，且规定征收耕地的土地补偿费、安置补助费最高不得超过被征收前三年平均年产值的三十倍，而农民在获得原用途的若干补偿后，未来土地的使用、收益、转让和发展权全部丧失。城市政府在将集体土地征收转变为国有土地的过程中，土地资本可增值几倍甚至十几倍(17)，城乡土地转用过程中的巨大收益成为地方政府经营土地的重要激励。2015年我国在33个县市区启动农村土地制度改革试点工作，包括农村土地征收制度、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三个方面。试点工作为农村土地制度改革做出了有益的尝试，但具体的改革路径仍需探索。 第四，城镇化进程中的土地市场发育也是支撑土地财政的重要原因。我国城乡二元土地制度一直存在，但是基于土地财政的城市基础设施投融资模式一直到20世纪90年代末才开始盛行。事实上，我国土地市场的发育主要得益于两大制度改革：一是城镇住房制度改革，二是城镇国有土地使用制度改革。1998年的城镇住房制度改革废止了住房的实物分配，住房的市场需求和开发规模快速上升，并对城镇土地市场带来引致需求。而城镇国有土地使用制度改革规定土地使用权可以有偿出让，形成了土地使用权出让和转让市场。 第五，城市建设融资渠道匮乏进一步凸显了土地财政的重要作用。许多国家的地方政府借助发行市政债券来筹集资金，投资修建道路、桥梁等公用事业。但我国在2014年《预算法》修订之前的很长时间内禁止地方政府发行债券，这无疑切断了地方政府通过市政债券融资进行城市建设的途径。在此形势下，很多地方政府寻求通过其他方式为城市建设进行融资。 五、基于土地价值捕获的城市基础设施投融资 如何为城市基础设施建设和维护提供可持续的资金是各个国家和地区面临的难题。事实上，地方政府通过出售、出租公有土地为城市基础设施建设融资的方式历来被国内外地方政府所重视(18)，但是在我国城乡二元土地公有制度下这一模式被放大。世界上很多国家和地区在城市化发展初期阶段都采取通过出让土地获取收益的方式为城市基础设施建设提供资金。以美国为例，联邦政府在美国建国初期通过一系列法案将新拓展地区的绝大多数土地收归国有，并向机构和个人出售以筹集财政收入，1862年土地出售收入成为联邦政府收入的重要组成部分，其占联邦财政总收入的比重在最高年份达到48％。(19) 理论上，土地价值来源于四个方面：一是人口增长和经济发展带来的土地增值，二是基础设施等公共投资和土地利用管制变化带来的土地增值，三是土地所有者等私人投资带来的土地增值，四是土地自身固有的价值。根据“谁投资谁受益”的原则，第一类土地增值由政府作为公众代表拥有，第二类土地增值应由政府或相应的公共服务提供商捕获，并用于承担公共基础设施建设和供给本地服务的费用，而这一过程就是土地价值捕获，也就是归因于政府或社会贡献的土地增值全部或部分被政府或社会回收的过程。 土地价值捕获有多种形式，按照回收机制可以分为以税、费为基础的土地价值捕获和以开发为基础的土地价值捕获。以税、费为基础的土地价值捕获包括征收不动产税(Property Tax)、税收增量融资(Tax Increment Financing)、划定特别评估区(Special Assessment)等工具。以开发为基础的土地价值捕获方式包括开发权出售(土地出让)、发展权转移、联合开发等工具。其中，前者需要比较完善的税收征管制度和评估手段，因此适用于税收体系比较完备的国家和地区，如美国等；后者则适用于公共部门征地较容易或者土地公有制的国家和地区，如亚洲的很多国家和地区。按照资金来源方式，土地价值捕获又可以分为两类，第一类是获得一次性资金，典型代表是中国内地的一次性土地出让，这种方式可以在短时间内获得巨额的土地收益，并且行政成本较低，但是这种模式不可持续，且易带来多种社会经济问题。第二类旨在对土地增值进行渐进式的回收，并可随着时间和土地市场价值的变化不断修正回收资金，这种方式较好地确保了公共利益，同时可以持续地为城市基础设施建设筹集资金。
依托土地增值为城市基础设施建设进行融资并不存在问题，关键是如何摆脱当前我国城市基础设施建设投融资过度依赖一次性土地出让的局面，促进土地财政向可持续模式转型，建立多元化的城市建设投融资模式。具体建议如下： 1.实现一次性土地出让到土地税收的渐进式转型，建立土地出让金、土地租金和房地产税三位一体的新型土地使用税费体系。首先，建立国有土地出让基金制度，明确土地出让收益不应作为地方政府的当期盈余，从而建立一种长效可持续的使用方式。其次，在保持房地产领域税费总体负担不变的前提下，通过收取土地租金和开征房地产税，降低现行土地出让金收入，为地方政府提供可持续的稳定财源。土地租金和房地产税的实施，理论上将导致一次性土地出让价格的下降，最终实现一次性土地收益与可持续土地收益的平衡，增强财政运行的可持续性。与此同时，这一模式也将引导企业在获取土地时合理竞价，增加土地使用和房地产的保有成本，加速房地产市场的流转，促进资源的合理配置。 2.坚持政府引导与市场主导相结合，积极引入社会资本，建立多元化投融资机制。十八大报告指出，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》提出，“建立政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制。政府应集中财力建设非经营性基础设施项目，要通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金，参与投资、建设和运营有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市基础设施项目”。因此，政府要转变角色，从城市建设的直接参与者转变为规则制定者和市场监督者。这既有利于政府减少对市场活动的干预，充分发挥市场机制的作用，提高公共品的供给效率，又可以促使政府将更多的精力和资源投入到制度建设和监督中去，提升政府的管治水平。发达国家城市建设投融资的变革经历了“政府包办—市场主导—公私合作(PPP)”的演化历程。PPP模式是新型城镇化建设的机制变革，这一模式在促使政府部门发挥好引导和监督职能的同时，引入市场和竞争机制，吸引社会资本进入公共品领域。 3.扩大地方政府发行市政债券的范围，增加地方政府融资渠道。市政债券是指地方政府或其授权代理机构发行的有价证券，根据偿付资金来源和担保形式的差异，可以分为一般责任债券和收益债券。一般责任债券以政府的资信和征税能力作为担保，而收益债券以基础设施项目的未来收益作为担保。发达国家普遍采用发行市政债券的方式支持城市基础设施建设投融资，虽然我国地方政府有发行债券的实践，但这一制度迫切需要扩大实施范围并不断完善。一是要建立规范的债券发行、管理和偿债机制。发行债券可以缓解地方政府一时的财政压力，但跨代融资也可能引发道德风险问题，因此要加强地方政府债券资金的使用管理，明确地方政府债券的使用范围。二是要对地方政府债券进行风险管理，完善其信用评级体系。引入独立机构对地方政府债券进行跟踪评级，同时建立完善的地方债信息披露制度，引导地方政府避免风险的发生。 4.完善土地价值捕获机制，通过土地溢价回收为城市建设融资。第一，根据实际情况建立税收增量融资评估区，以区域内新的税收增量为公共改良工程融资；建立商业改良区，地方政府通过对区域征收改良税用于区域内基础设施的建设和改善。第二，建立受益者负担制度，对特定公共服务的特别受益者，在受益范围内以征收分担金和使用费等形式，使其承担相应的费用，如日本在新城建设时要求开发商提供区域内轨道交通的建设用地并负担部分建设费用。第三，通过界定产权，允许基础设施投资者与周边受益者进行联合开发的方式，分享土地增值收益，如我国香港地区轨道交通“轨道+物业”的发展模式。 注释： ①数据来源：2003～2014年《城乡建设统计公报》，住房和城乡建设部网站：www.mohurd.gov.cn。 ②彭清辉：《我国基础设施投融资研究》，湖南大学博士论文，2011年。 ③数据来源：《中国财政年鉴2007》。2007年以后，财政收支科目进行改革，一般公共预算中不再包含基本建设支出项目。 ④叶振鹏、梁尚敏：《中国财政改革二十年回顾》，中国财政经济出版社，1999年，第37页。 ⑤数据来源：《中国统计年鉴2014》。 ⑥巴曙松、杨现领：《新型城镇化融资与金融改革》，中国工人出版社，2014年，第43页。 ⑦陶然：《土地融资模式的现状与风险》，《国土资源导刊》2013年第8期。 ⑧数据来源：《2013中国国土资源公报》，国土资源部网站：www-mlr.gov.cn。 ⑨数据来源：《中国城市建设统计年鉴》。 ⑩数据来源：《中国城市建设统计年鉴》。 (11)数据来源：《〈国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见〉解读之一》，《中国国土资源报》2014年10月15日。 (12)吕炜、刘晨晖：《财政支出、土地财政与房地产投机泡沫——基于省际面板数据的测算与实证》，《财贸经济》2012年第12期。 (13)王学龙、杨文：《中国的土地财政与房地产价格波动——基于国际比较的实证分析》，《经济评论》2012年第4期。 (14)根据国务院农村发展研究中心1986年的推算，“1953-1978年计划经济时期的25年间，工农业产品价格剪刀差总额估计在6000-8000亿元。而到改革开放前的1978年，国家工业固定资产总计不过9000多亿元。因此可以认为，中国国家工业化的资本原始积累主要来源于农业。” (15)刘守英：《中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革》，《国际经济评论》2014年第3期。 (16)详见中华人民共和国国土资源部部令第39号《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》。 (17)温铁军、朱宋银在《土地资本的增殖收益及其分配——县以下地方政府资本原始积累与农村小城镇建设中的土地问题》(发表于《中国土地》1996年第4期)一文中指出，如果土地出让成本价为100％，则农民只得5％～10％，村级集体经济组织得25％～30％，县、乡(镇)各级地方政府得60％～70％。 (18)Peterson,George E.,Unlocking Land Values to Finance Urban Infrastructure,Washington D.C.The World Bank,2009,pp.15～30. (19)骆祖春、赵奉军：《美国土地财政的背景、经历与治理》，《学海》2012年第6期。
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