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区域经济政策是政府调控区域经济的两个主要手段之一，因而越来越受到重视。但令人遗撼的是，迄今为止对区域经济政策的理论认识仍存在一些片面的观点，且实际执行的政策亦存在不少问题。本文试图从区域经济政策的一些基本问题入手，对有关我国区域经济政策的几个重要问题进行概要分析与评述，并在此基础上提出关于重构中国区域经济政策体系的基本看法。
一、区域经济政策的几个基本问题及对有关观点的析评
区域经济政策，亦称区域经济协调政策、地区经济政策或简称区域政策。本文以为，区域经济政策的基本问题主要有：其目标取向、其内涵与外延及其必要性等。
1.关于区域经济政策的目标取向问题。
在西方市场经济国家，区域经济政策最初是以政府解决特殊区域特别是落后地区的问题而实行的经济政策的形式出现的，是直接针对市场机制的缺陷而提出的，美国著名区域经济学家E·M·胡佛认为，“区域经济政策的目标，是通过增进个人福利、机会、公平和社会和睦体现出来的。因此，一个区域的经济政策，显然应该有助于提高人均实际收入、实现充分就业、扩大个人职业和生活方式的选择范围、保障收入和避免造成收入悬殊”[①a]。在西方国家，一般定义区域经济政策为“处理区域经济问题和在何处进行经济发展”的一种经济政策。这是对市场成熟国家的区域经济政策目标取向的一般规定。我国的国情与西方市场经济国家不同，区域经济问题要复杂得多，区域经济政策目标应更为多样化。
我国绝大多数学者赞同区域经济政策目标是由一系列目标构成的目标体系的观点，但有不少人同时将区域经济政策的主要目标归结为解决区域差距或选择经济重心，少数人甚至认为解决区域差距是区域经济政策的唯一目标。这类观点失之偏颇，且易误导实践。西方一些国家的区域经济政策主要着眼于解决区域差距问题，这是事实，但不能据此推断出我国区域经济政策的目标也主要是解决区域差距，其原因有以下几个方面。
首先，以解决区域差距为主要目标的国家一般为市场经济比较完善的发达国家，这些国家的经济运行机制比较完善，政府调控完全法制化，市场机制经过长期运行已非常成熟。我国的区域差距较大，重视这一问题无疑是必要的，但我国的市场经济建设刚刚起步，区域经济差距必须在经济运行机制完善的前提下才能妥善解决。事实上，改革前我国政府曾在缩小东西部差距方面作出过很大努力，但收效不尽如人意，其重要原因在于政府调控不当与经济运行机制不合理。可见，区域经济政策要解决区域差距问题就必须解决区域经济运行与调控机制问题。
其次，我国必须在形成合理的区域分工格局的基础上解决区域差距问题。西方发达国家一般国内区域分工比较合理且基本的分工格局已经形成，而我国尚未形成合理的区域分工格局，区域产业结构严重趋同，低水平区域竞争现象仍非常普遍，而且在这种非正常的区域竞争中处于不利地位的往往是经济实力不强的中西部落后地区。可见，落后地区的发展问题必须在明确全国合理的区域分工的基础上才能合理解决。
再次，我国的区域差距问题必须放在全国区域总体布局调整的大框架中去解决。我国解决区域差距的方式不仅包括以特殊的政策提高落后地区的发展速度与效益，而且还包括充分发挥东部地区的辐射作用。也就是说，只有东中西部地区产业布局联动调整，才能为落后地区创造更多的发展契机。
总之，我国的国情同西方发达市场经济国家的相差较大，区域经济政策目标取向不能盲目照搬。无论是站在中西部地区地方利益的立场上还是出于解决公平问题的整体考虑，将解决区域差距问题作为唯一目标都是不妥当的。我国的区域经济政策目标应该是综合的，不仅包括解决区域差距问题，而且还包括规范区域经济调控与管理行为、确定合理的区域分工格局、合理选择不同时期的经济建设重心区域、解决包括落后地区在内的特殊区域的发展问题等。
2.关于区域经济政策的内涵与外延问题。
以上对区域经济政策的目标取向分析实际上已涉及了其内涵与外延问题。一般认为，区域经济政策是由一系列相关政策组成的，但由于对目标看法不一，国内对区域经济政策的内涵与外延存在多种认识。有些人认为区域经济政策是解决区域差距的政策，有些人则认为区域经济政策是关于区域经济重心选择的政策。值得注意的是，区域经济重心选择所涉及的是区域布局政策问题，对区域利益会产生极大的影响，在区域经济利益的获得机制与规则不十分明确的情况下，对各区域孰轻孰重的争论激烈且影响广泛。这种争论易引起人们对区域经济政策的误解，使人们将区域经济政策片面地理解为关于经济重心或投资重心选择的政策，而忽视其它方面的政策。80年代国内学术界曾就“梯度理论”展开了一场持续时间较长的争论。这场争论对如何理解区域经济政策影响大，有必要在此对其作一概要分析。
“梯度理论”的提出者认为我国实际上存在着经济与技术水平的发展梯度，因而发展重心的选择次序应是由东及中及西，使“先进技术地带”的技术逐渐向“中间技术地带”、“传统技术地带”推移[①b]。一些学者认为梯度理论存在明显缺陷并提出了“反梯度理论”。他们认为现代科学技术有三个基本走向，即向贸易发达区域、智力资源比较发达且技术水平较高的区域或自然资源比较丰富的区域转移。我国西部地区拥有丰富的自然资源，可以从国际国内引入大量资金、技术和人才，使自身的经济技术超越发展，而不必或者主要接受国内第一、第二梯度的转移技术[②b]。双方争论的焦点最后集中到经济重心区是西部地区还是东部地区以及中央政府所应采取的投资政策。
国内梯度理论是提出者误解了该理论的本义。在西方国家，梯度理论的要点是：经济与技术发展的区域梯度差是客观存在的，是产业生产生命循环阶段在空间上的表现形式；产业发展有个过程，即创新阶段→发展阶段→成熟阶段→衰老阶段，处在创新阶段的产业一般出现在高梯度发达地区，而产业发展到衰老阶段后，一般会有向低梯度落后地区转移的趋势[③b]。梯度理论主要是总结客观上存在的现象与趋势，并没有特殊的政策倾向。反梯度理论的提出者在国内不正确的梯度理论的影响下同样误解了梯度理论。实质上，梯度理论本身是科学的，只不过是由于国内一些学者片面理解这一理论而引发的争论使其蒙受了“不白之冤”。纯梯度发展与完全的反梯度发展都不是梯度理论的本义，都是不全面的。应该说，不同的发展时期经济建设重心应有所变化。产业梯度转移规律是客观存在的，从世界范围的产业转移与许多国家内区间产业转移的事实中不难总结出这一规律。但应注意，在产业转移的同时，也产生了发展的传播。发展的传播包括经济机会传播、技术传播以及生活方式和观念等的传播。通过这种传播，一些相对落后的地区可抓住某种契机在一种或几种生产技术方面率先取得突破，实现跳跃式发展，经济发展水平赶上甚至超过发达地区。这里不难发现，产业梯度转移是跳跃发展的先决条件之一。落后地区不可能在无传播产业发展的基础上突然起飞。跳跃发展必须有个过程，在这个过程中，吸收传统产业是个极其重要的内容。产业转移是中介，它有可能将发展机会传播给落后地区。国内外之所以存在许多落后地区，正是由于这些地区没有很好地抓住这种发展机会或缺乏抓住这种发展机会的条件（包括政策、经济体制、地区文化传统、人口素质等方面的条件）。另外，发展机会总是以某种方式传播的，一些方向比另一些方向传播得快些，在遇到诸如政治障碍、经济体制弊端、错误认识等阻力时，发展机会传播会中断，此时各种类型的区域都会出现问题。不仅落后地区会丧失发展机遇，发达地区也会因此而陷入膨胀的困境。梯度理论只指明了产业与技术空间发展和转移的规律以及产业和技术转移对不同类型地区的影响与作用，并未提出重视何类地区的行动方案。具体的行动方案是由特定时期的发展条件与环境所决定的，并非由梯度理论或其它理论规定。由此可见，关于梯度理论的片面化、简单化的争论对落后地区与发达地区都是有害无益的。正因为如此，至80年代末，这场争论基本上揠旗息鼓。但令人奇怪的是，近几年来，又有少数学者在没弄清梯度理论的本义的情况下挑起了争端。有个别学者居然提出我国的经济重心在东部地区，因此要将西部地区的人口大量移到东部地区以拉平人均收入的怪论。有些学者仍在错误理解梯度理论的同时对该理论横加指责，如“按照梯度理论，中西部不可能与东部同步发展，只能是从东到西发展”，因此要“停止梯度发展方略”[①c]。实际上，80年代我国经济重心东移是沿海发展战略的具体体现，这一战略的提出是针对当时的国内国际发展环境与要求而提出的，并非主要由梯度理论引起，而且我国的经济政策中从未提出过什么“梯度发展方略”。
梯度理论之争将区域经济政策问题引到经济重心选择上，极易使人们将区域经济政策与经济重心选择政策等同起来，造成误解。那么，区域经济政策的内涵到底是什么呢？本文认为，区域经济政策，是指政府为优化资源空间配置，预防与解决区域经济运行过程中可能或已经出现的种种问题，促使区域经济协调发展而制订与实施的一套政策体系。从这一内涵的概括不难总结出区域经济政策的外延。“优化资源空间配置”需要明确的区域分工政策、区域布局政策与区域管理政策，“预防与解决区域经济运行过程中可能或已经出现的种种问题”需要特殊问题区域政策（包括落后地区政策，但并不只有落后地区政策），“促使区域经济协调发展”需要区域调控与管理政策。可见，完整的区域经济至少包括四类政策，即区域分工政策、区域布局政策、特殊问题区域政策、区域调控与管理政策。
3.关于区域经济政策的必要性问题。
对区域经济政策的必要性目前看法比较一致。需要区域经济政策的原因可从以下三个方面来认识：①市场机制在作用于区域经济发展与运行时存在功能缺乏与功能失灵；②一般宏观经济政策与产业政策不可避免地具有区域倾斜性；③我国地域广袤，区域间资源禀赋与条件差异大，区域经济发展不平衡现象与区域经济冲突长期存在。这里不对这些原因作深入分析，只强调以下两个方面。
第一，有些区域政策，如区域经济合作政策，会对多方有利，因此各区域对其持支持态度，但有些区域政策，如产业布局政策，不可避免地带有区域倾斜性，会使一部分区域获得明显的利益，而使另一部分区域在一定时期内不会直接受益甚至会受到一定损失，不受益或受损区域往往会对这些政策持不支持或反对态度。对此问题，必须从全局的、长远的利益来看待，而不能因此否认区域经济政策的必要性及其作用。当然，这并不等于不反对错误的政策。我国地域辽阔，中央的财力有限，只能有选择地支持部分地区的发展，非受支持地区对此应予以充分理解。特别值得指出的是，落后地区的经济振兴不是一朝一夕的事，不可能凭借某一项政策就能使其摆脱落后面貌。在大规模开发前，落后地区自身应积极作好基础准备工作。自“九五”始，我国经济重心开始逐步西移，这是我国区域经济发展的一大新趋势。中西部地区幅员辽阔，不可能整个中西部地区都成为经济重心区，也就是说，在中西部地区内部，哪个地区基础准备工作作得好，哪个地区就有可能成为新的经济增长点，就有可能争取到更多、更优惠的政策支持，而那些坐等政策的地区有可能长时期失望。
第二，区域经济政策与市场机制一样都不是灵丹妙药，不能希冀区域经济政策来解决所有的区域经济发展问题，否则就可能为否认区域经济政策找到口实。区域经济政策与区域经济规划是政府调控区域经济运行的两个主要手段。除政府调控外，区域经济发展与运行还要受区域市场的调节，而且区域市场的调节是基础性的，它直接作用于区域经济利益主体，政府调控是在区域市场调控基础上间接调控。要发挥区域经济政策的作用，就必须完善区域市场并科学制订区域规划。区域市场、区域经济政策与区域经济规划都有各自不同的作用领域与作用方式，不能相互替代，也不能期望用区域经济政策来解决本应由区域市场或区域经济规划解决的问题。因此，必须客观地认识区域经济政策在区域经济发展与运行中的作用，不能否认，也不能夸大。
客观地、科学地认识区域经济政策的必要性，有助于各地区更好地理解与支持政府实施的各项政策，有助于规范地制订与实施我国的区域经济政策。
二、重构我国区域经济政策的思路与主要政策的基本框架
考察世界各国所采取的区域经济政策会发现，具体的政策是多样的，且随着不同时期所面临的主要区域经济问题的变化，各国政府往往不断调整其政策目标与手段。重构我国区域经济政策，一方面需要弄清协调我国区域经济发展所面临的主要问题，另一方面需要不断调整、补充与完善现行的区域经济政策体系，使其与社会主义市场经济建设及整个国民经济的可持续发展的要求相符合，尽可能使区域经济政策法规化并使区域经济调控与管理法制化。这是我国区域经济协调发展的要求，也是重构我国区域经济政策的基本思路。我国的区域经济政策应当是一系列政策的总合。根据国内外的经验与我国的区域经济状况，我国的区域经济政策应包括四类，即区域分工政策、区域布局政策、特殊问题区域政策、区域调控与管理政策。下面根据基本思路对各类政策的基本框架进行分别分析。
1.区域分工政策。
区域分工是社会化大生产与充分开发利用各区域资源的必然要求。区域分工政策的核心内容是在识别各区域优劣势的基础上明确各区域在全国地域分工中所担负的职能，明确各区域的发展方向，使各区域各展所长，相互配合，共同发展，避免区域自成封闭体系和区域分工极端不合理。区域分工政策主要由中央政府职能部门主持制订与实施。目前，我国区域分工政策还不十分明确，有两个问题亟待解决：一是区域划分框架问题；二是产业政策区域化问题。
区域划分是确定各区域分工的基础框架。我国国土辽阔，经济区划需分三个层次，即一级综合经济区、省级经济区与省内经济区。其中一级综合经济区划分对全国总体分工具有十分重要的意义。建国初期，我国曾划分六大与七大行政区，其后学术界提出了若干经济区划方案。《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出了一个新的七大综合经济区方案。目前，综合经济区划分方案仍有待进一步完善。
产业政策区域化是指将产业政策落实到具体的区域，明确各区域的全国分工职能，这是区域分工政策最核心的内容。我国最近几个五年计划都较为明确地提出了产业或经济发展的重点与方向，但均未将重点落实到各个区域，这是各省级行政单位争重点项目的一个重要原因之一。例如，“九五”计划确定了汽车工业为我国的支柱产业，以汽车工业为地区支柱产业之一来规划省区经济发展的省（市、区）竟达二十多个。汽车工业是个规模经济要求大、布局要求集中、协作条件要求较高的产业，各地区盲目发展汽车工业会不可避免地造成规模不经济，影响我国汽车工业的总体发展及其与国外同类产品的竞争能力。产业政策区域化比确定全国的重点产业要复杂得多，既需要突出行业发展重点，又需要合理处理这些重点在区域空间的相对集中与相对分散；既需要考虑国民经济持续、稳定发展的要求，又需要兼顾各地区的利益；既需要依据各区域的自然条件、技术与资金条件、经济发展水平、政治文化因素、民族特点、生态平衡要求等地区性因素，又需要考虑不同产业的技术经济特点；既需要考虑各区域的专业化发展方向，又需要考虑各区域合理的产业结构与产业链的形成。目前，我国尚未形成合理的区域分工格局，产业政策区域化迫切需要解决区域产业结构趋同、区际关系紊乱等影响区域分工的重大问题。
2.区域布局政策。
区域布局是经济活动中区域空间的安排与资源的区域配置，是区域分工的进一步具体化。区域分工侧重于强调区域专业化方向，而区域布局侧重于明确一定时期重点建设区域与重大项目的摆布。区域布局政策的核心内容是在明确全国区域分工的基础上确定一定时期的经济重心区与经济重心的移动以及跨区域重大项目的选点布局，促使全国经济布局与区际关系合理化，有步骤地推动区域开发，使全国国土资源得到充分有效的利用。
经济重心选择及移动是涉及国民经济全局的重大问题。九十年代以前，我国的总体布局采取了二种相反的政策。建国初至“五五”时期，主要采取的是均衡布局政策。“五五”至“八五”初期，为迅速提高国民经济的发展速度与效益，我国采取了倾斜的沿海发展战略，将经济重心由内地移至东部地区。对沿海地区实行政策、投资等多方面的倾斜，致使沿海地区经济飞速发展，国力明显增强，形成了经济实力较强的三个经济核心区，即珠江三角洲、长江三角洲与环渤海地区。九十年代初，我国提出了全方位开放战略，沿边开放城市、内陆开放城市、内地高新技术产业开发区正在逐步发展成为中西部地区的增长极。近些年来，一些传统产业开始西移，国家投资亦更多地投放到中西部地区。随着下个世纪前十年东部地区陆续步入中等发达水平，新一轮大规模开发内地的高潮会再次掀起。
重大项目的选点布局往往具战略性、影响的长期性与广泛性、不可移动性等特点，不仅会对投资区域的产业结构、经济发展水平产生深刻影响，而且会使区际关系发生很大变化。重大项目的选点布局一般受区域分工与经济重心选择的影响，同时重大项目的落实又会反过来影响区域分工和经济重心区的变化。产业总体布局调整通常是通过重大项目的选点布局来实现的。《中国二十一世纪议程》与《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》对未来一些重大的摆布作了大致规定，但仍不够具体明确。重大项目选点布局的基本原则是：①符合区域发展方向；②与国家总体布局政策保持一致；③涉及若干区域或对国计民生有很大影响的项目由中央政府考虑，省级行政区内的重大项目由地方政府考虑。目前，值得特别重视的是主导产业现有企业的布局调整与新上项目的科学选点决策。
3.特殊问题区域政策。
特殊问题区域是那些在发展过程中已经存在或新出现了某些特殊问题的区域。这些问题若不及时解决就会妨碍一些地区的资源利用甚至影响全国的总体发展。因此，对这些问题需要采取特殊的政策。特殊问题区域包括三类，即落后地区、萧条地区与膨胀地区。特殊问题区域政策的核心内容是对那些长期落后或陷入萧条或结构膨胀的区域实施特殊扶持政策。我国对落后地区，特别是其中的贫困地区比较重视，曾制订与实施了一系列政策。膨胀地区长期受到忽视，近几年才受到关注。我国尚无明显的萧条地区，因此没有针对这类地区的政策。
落后地区是那些长期发展水平低下、现代产业稀少的地区。改革开放以前，我国对这类地区主要采取补助与救济政策。改革开放以来，采取了补助、救济与开发相结合以开发为主的政策，收效比较明显。“九五”计划明确提出了扶持落后地区的政策措施，主要有：优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目；理顺资源性产品价格，增强中西部地区自我发展的能力；实行规范的中央财政转移支付制度，逐步啬对中西部地区的财政支持力度；加快中西部地区改革开放步伐，引导外资更多地投向中西部地区；加大对贫困地区的支持力度，扶持民族地区经济发展；加强东部沿海地区与中西部地区的经济联合与技术合作[①d]。目前，落后地区政策存在的主要问题是有些具体政策措施不规范或可操作性不强、有些政策由于缺乏相关政策的配合而流于空谈等。
萧条地区是那些一度发展水平较高但目前已陷入持续的增长速度极其缓慢甚至是负增长困境的地区。我国目前还没有明显的萧条地区，但一些区域，如东北老工业基地，存在着沦为萧条地区的可能性。对这类地区采取的政策措施一般是支持其企业改造与技术创新、企业重组，使老企业重新焕发活力。
膨胀地区是那些产业门类过份多、传统产业和现代产业对资源争夺较激烈、产业结构严重不合理的地区。我国东部地区一些工业化程度较高的地区均在一定程度上存在结构膨胀问题，对这类地区所应采取的政策措施主要是促使这类区域内已失去竞争优势的传统产业向区外有序转移，着力培养区内朝阳产业，改组区域结构。膨胀地区已产生对一些传统产业的外推力，区域经济政策应鼓励东中西部地区联合与协作，在中西部地区形成对一些有助于这些地区发展的传统产业的拉力，以促使全国产业有序转移，联合解决多类地区的发展问题。
特殊问题区域政策的主要手段是扶持，包括资金、技术、人才、物资与信息等多方面的扶持以及对传统工业基地的技术革新与创新的支持等。这种扶持主要不应采取“输血”方式，而必须与培育区域自立发展能力结合起来，扶持的最终目的是消灭扶持本身。
4.区域调控与管理政策。
区域调控与管理是指政府对区域经济运行进行间接调节与对参与区域经济活动的各经济利益主体的行为进行规范化管理。区域调控与管理政策的核心内容是规范区域经济调控主体与市场活动主体的行为，使区域经济运行有章可循，使各级政府、企业与个人公平地参与区域经济活动，区域经济合作得到加强，区域经济冲突得到有效抑制。
区域调控政策主要涉及合理划分各级政府的事权与财权，并据此明确各级政府的调控范围与方式。1993年底，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》对我国中央与地方政府的事权划分作出较明确的规定，但目前尚未得到完全落实。无论是中央，还是地方政府的职能转换与职能部门设置改革仍在进行中。财权的划分主要通过分税制来体现。分税制的全面实行基本上消除了中央与地方政府在财政收入分配时讨价还价的弊端，但补充分税制而实施的财政转移支付制度仍有待规范化。
区域管理政策主要涉及规范各种经济利益主体的区域行为，加强区域经济合作，克服区域经济冲突等。各经济利益主体的区域行为主要靠各种经济行政法规来约束。我国的经济行政法规越来越全，但执行情况不太乐观。全面的区域经济合作基本上是与改革同步发展的。改革初至八十年代末，合作的推动者主要是政府职能部门，八十年代末以来企业已逐步成为合作的主体。为推动合作克服冲突，国务院曾多次作出相关的“通知”与“决定”。如1980年曾作出《关于推动经济联合的暂行规定》，1986年作出《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，1990年发出《关于打破地区间市场封锁，进一步搞活商品流通的通知》。合作与冲突追求的是同一目标，即地方经济利益的增长，但所采取的方式迥然不同，前者有利于区际关系协调，而后者则会破坏区域经济联系。因此，加强合作与克服冲突的关键在于规范各区域经济利益主体的利益获得机制与规则。
上述四类政策均是完整的区域经济政策体系中的一个必要组成部分，它们各有侧重又彼此相互影响，一部分缺乏或不完善都会影响其它政策效应的发挥。在这四类政策中，区域分工政策是区域经济政策的基础部分；区域布局政策是区域分工政策的深化与具体化；特殊问题区域政策也是区域分工政策在一定区域的具体化；区域调控与管理政策是其它政策得以顺利实施的条件，单项政策必须在其它政策的配合下才能取得预期效应。
三、结论
区域经济政策对区域经济利益的实现与全国的总体发展水平的提高具有非常重要的现实意义，对我国社会主义市场经济体制亦会产生重要影响，因此必须科学地确定我国的区域经济政策目标与内容，纠正片面与错误的认识，避免非科学的争论与将区域经济政策简单化、静态化。我国的区域经济政策应是一个政策体系，目前应包括区域分工政策、区域布局政策、特殊问题区域政策、区域调控与管理政策。重构这一体系有许多问题需要解决，一方面需要弄清协调我国区域经济发展所面临的主要问题，另一方面需要不断调整、补充与完善各项政策。这些，是本文的基本结论。区域经济政策涉及面非常广，限于篇幅，本文不可能面面俱到。有些重要问题，如各级政府的区域经济政策分层、区域经济政策的制订与执行规定、具体的政策手段、具体政策间的协调配合等问题，仍有待进一步研究。
注释：
①a[美]E·M.胡佛：《区域经济学导论》，商务印书馆，1990年。
①b参见夏禹龙、冯之浚：《梯度理论和区域经济》，载于《研究与建议》1982年第8期；何钟秀：《论国内技术的梯度转移》，载于《人民日报》，1983年2月6日。
②b参见郭凡生、王伟：《贫困与发展》，浙江人民出版社，1988年。
③b关于梯度理论的本义，详见周起业教授的论文《地区经济发展的梯度理论》，载于《经济布局与区域经济研究》，陈栋生主编，东北财经大学出版社，1990年。
①c参见钱津：《加快我国中西部发展的策略选择》，载于《中华工商时报》，1996年5月6日。
①d详见《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》