财产税、税收公平与地方财政行为：一个文献综述，本文主要内容关键词为：财产税论文,税收论文,地方财政论文,文献论文,公平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F810.424 [文献标识码]A [文章编号]1004-9339(2010)04-0075-06
从经济学意义上讲，税收公平性问题基本可以归结为对税收归宿的讨论，本质上是税收对相对市场价格的影响。自Tiebout[1]提出“用脚投票”的公共品提供模式以来，有关财产税税收归宿的研究一直是经济学家们关注的热点问题之一。基于逻辑基础的差异，关于财产税税收公平的研究文献大体形成了两种相互对立的观点，即“受益论”与“新论”，并分别在实证文献中得到了支持。进入20世纪90年代以后，有关财产税公平性的研究得到了进一步拓展，但大多是上述两种观点的应用。本文综述半个多世纪以来关于财产税公平性研究的理论文献，一方面为国内学者了解这一领域的发展状况与发展方向提供参考，另一方面也可以为国内学者研究国内物业税的下一步改革提供有益的思路。
一、“受益论”与财产税税收公平
自庇古以来，人们对公共品的市场有效提供一直持否定态度，Tiebout[1]模型改变了这种局面，为公共品的市场提供勾勒出一个理想的“用脚投票”式的市场运作模式。尽管最初的Tiebout模型并不能恰当地反映现实，但其富有开创性的研究成果为财产税“受益论”的形成奠定了坚实的基础。
财产税的“受益论”观点由Hamilton[2，3]、Fischel[4]和white[5]率先提出，并由Hamilton和Fischel进行了更为深入的阐述。这种观点认为财产税是一种几乎能够鼓励当地居民做出正确财政决策的受益税。房屋业主作为地方政府支出的主要承担者，他们通过“用脚投票”等方式，促使地方政府在市政支出、税收和土地使用方面选择最佳方案，以使他们房屋价值最大化，这种选择的结果使财产税成为房屋业主对其所获服务的支出，从而也使财产税成为一个有效税种。
“受益论”观点在局部均衡框架内分析税收归宿，认为对房屋所征的税是累退的，不利于公平收入分配。其基本逻辑是：由于财产税是基于住宅单元价值的比例税率，而低收入家庭在住房支出上的比重较大，所以与高收入家庭相比，低收入家庭承担的财产税义务较重[6]。“受益论”成立需要两个核心理论基石：一是分区制，即要求一个地区能够有效地保证财产税税基不受新居民过多的影响；二是资本化，即要求政府支出的收益能够充分体现到住房价值中。大量关于分区制的理论文献都致力于不存在公共土地控制的情况，模型构建的基础是居民对于地方服务和住房需求存在收入和价格弹性，而收入与价格弹性在居民与不同的地方政府之间存在差异，这为居民对公共服务的分类选择提供了可能[7]。显然，这类研究并不能很好地模拟现实。事实上，对土地利用的控制往往是地方政府的最重要职责之一，Miller[8]对加州雷克伍德计划的分析、Ellickson[9]对Euclid诉Ambler案件的分析都试图证明社区居民通过地方政府影响土地控制的情况确实存在。而沿着这一思路最成功的理论则是中位选民定理。中位选民定理由Howard Bow-en[10]首先完善，其后经济学文献对该法则进行了广泛深入的统计检验。Inman[11]调查了长岛58个学区，结果发现中位选民模型能够很好地预测学校支出之间的差别；在Miller[8]对洛杉矶县的详尽研究中，发现普通选民，而不是精英才是地域合并的最终决定者；Randall Holcombe[12]总结了其他类似研究，发现这些研究很有说服力，并提出可以用中位选民模型作为政府决策的合适基准，就如完全竞争之于私有市场的基准一样。
资本化问题要求房屋购买者比较确切地了解社区之间的财政状况以及公共服务水平的差异。Oates[13]首先提出了这一观点并予以统计证明，他研究了美国新泽西州北部城市1960年的数据，认为“如果一个城市提高税率，并用增加的那部分税收收入改善学校系统，那么回归系数表明预算开支增加所带来的收益可以大致抵消高税率对地方财产价值所带来的负面效应”。此外，Reimhard[14]等也研究了其他公共事件对地方房屋价值的影响，结果表明，各种地方公共事件的影响都会非常准确地体现在房屋价值上。
二、财产税“新论”与税收公平
与财产税“受益论”相对立的另一种观点是财产税“新论”，这一观点由Mieszkowski[15]首先提出，后经George Zodrow和Mieszkowski[16]进一步完善成为完整的理论体系。Mieszkowski通过调整Harberger[17]有关税收归宿的一般均衡模型，使其适用于对地方财产税的分析。Mieszkowski的模型将整个经济中的行政区域分为两类：高税区域与低税区域，同时假定整个国家的资本供给完全没有弹性，研究表明，资本所有者作为一个整体负担了全国财产税的平均税负，Mieszkowski把财产税的这一特征称为财产税归宿的利润成分。同时，由于高收入家庭的资产多，他们承担的税赋也多，所以财产税属于累进税制，是有利于公平收入分配的。显然，“新论”的这一结论与传统“受益论”观点截然相反。
另外，在Zodrow—Mieszkowski[18]完善的“新论”模型中，资本的竞争性回报也得到了考虑。在税率较高的行政区域中，财产税使资本流出该地区，从而降低了当地生产要素的生产率以及对这些要素的竞争性回报，最终提高了房屋价格；同时，由于资本被吸引到税率相对较低的地区，从而使流入地的土地与工资价格上升，并使房屋与商品价格下降，这一结果被称为财产税的消费税效应。然而，就经济总体而言，财产税“新论”认为相对于利润税成分，消费税效应只起到次要作用，因此，对税收归宿起主要作用的是利润税成分。
财产税“新论”同样也依托两个核心假设：一是资本可以因为不同地区间税率的差异而自由流动；二是在全国范围内资本总量保持不变。并且，即使在一般均衡模型中加入Tiebout类型的特征，这两个基本的假设仍能保证“新论”结论的成立，因此，对“新论”的实证研究也主要集中在对其两个假设的经验验证方面。
三、税收竞争与地方公共服务均等化
税收竞争对地方公共服务水平的影响实际上是财产税“新论”在地方公共产品供给上的一种应用，也可以说是对“新论”的一种经验验证。最早注意到这个问题的学者是Break和Oates，他们认为，由于税收竞争的存在，地方政府不愿对流动资本征税的心态，可能会导致他们将支出控制在没有效率的水平上，即导致地方公共服务的供给不足。
Zodrow和Mieszkowski[18]、Wilson[19]首先对这一观点进行了系统研究，他们建立了一个存在许多相同行政区的模型，这些行政区内的土地是固定的，资本则可以自由流动；每个地方政府选择其提供公共服务的数量，以使他的代表性居民的福利最大化。其结论是：如果人头税可行，则用人头税资助的公共服务是有效的，此时财产税税率为零。如果人头税的使用存在限制，则财产税融资的结果表明地方政府选择的公共服务会低于有效水平，原因是地方政府怕资本外流而采取税收竞争策略，从而减少了对资本税的使用。
Brueckner[20]对这种简单的税收竞争模型做了进一步延伸，在其中加入了劳动力要素，且允许这一要素根据其对不同公共服务的偏好而分属不同的行政区域，进而在模型中融入了劳动力要素在不同行政区域间流动的影响，结果表明仍然会出现税率和公共服务水平低于有效水平的特点。一般来说，Wilson[19]证明，即使在比基本模型更复杂的考虑生产结构的模型中，只要征收财产税降低了地方资本存量，那么公共服务提供水平低下的结果就会产生。不过，如果行政区域面积可变时，公共服务数量不足的问题会有所减轻。而当大的行政区域与小的行政区域共存时，大的行政区域比小的行政区域提供的边际服务水平更接近于有效水平。当然，小的行政区域也可能会提供过高的公共服务水平，因为在小行政区域相对低税率会使小行政区域获得巨大的资本存量[21]。
关于税收竞争导致公共服务低水平提供的传统理论都遵循了一些相当严格的假设，诸如地方公共服务不会出现人口规模经济效应、地方公共服务的提供完全由选民意愿决定等。而事实上，公共产品的基本特征决定了其人口规模效应存在的必然性，出于政治或其他方面的考量，地方政府对公共品的提供也可能存在市场势力。因此，关于财产税税收竞争的最新理论也在这些方面进行了一些尝试。Wilson[22]证明，当地方公共服务具备规模经济效应时，税收竞争模型不一定会产生公共服务水平低下的结果。Luc Noiset[23]将税收输出分析融入到标准的税收竞争模型中，放弃了传统税收竞争模型中一个经济体只生产一种产品的假定，并进一步假设这个经济体中某个地区对某个特定产品具有专业化优势，即在这个产业上具有市场势力。结果表明，面对家庭与企业的利益权衡，政府可以通过对可流动的资本征税获得垄断租金，从而通过税收输出或租金收益给本地居民以直接的福利增加，并且，这种福利的增加完全可能超出由于税收竞争引致的资本流出而导致的福利损失。Toshihiro Ihori与C.C.Yang[24]在税收竞争模型中植入了行政区域内政策制定与实施的政治竞争模型。他们构建了一个有n个相同地区(n表示竞争强度)、n个居民、资本与劳动两种生产要素的模型，并假定一个地区中位选民拥有的资产数量小于这一地区平均的资产数量，于是政治家为选举获胜而对税收政策的选择可以导致地区间的一个最优竞争强度，而这个竞争强度刚好可以保证公共服务的有效供给；并且如果税收竞争低于最优竞争强度，则加强税收竞争有利于社会净收益的增加。
四、财产税改革、限制措施与税收公平
美国财产税改革的主要原因是纳税人的公平要求，也与财产税的特点密不可分。Arthur O'Sullivan[25]以时间为轴线，介绍了美国财产税的改革历史。20世纪初，美国实施了最古老的税收限制形式，即对特别类型(级别)的地方政府的财产税率进行限制；大萧条时期，由于公民不愿意为地方政府公共设施建设而承担纳税义务，第一次财产税革命发生了，在1932年和1933年，美国共有16个州通过税收限制，其中大部分的措施都全面地对地方财产税税收设定了一个最高上限；加利福尼亚第13号提案的通过标志着现代财产税税收革命的开始，在1960年代以后，大部分现代财产税限制直接或间接地涉及到对财产税收入增长率的限制，此外，把对财产税税率的限制与对评估价值增长率的限制结合使用的措施也开始在一些地方政府使用。进而Arthur O'Sullivan给出了地方政府进行税收限制的主要原因：一是居民财产税在其支出中所占比重的增加；二是为了抵消政府间转移支付的增加而引致的减少财产税的要求；三是从财产税过渡到对使用者收费的要求。
对于现代财产税限制的影响。Preston和Ichniowski[26]调查了1976-1986年间在市政府层次上的财产税限制对财政收入的影响，结果表明财产税限制减少了财产税税收收入及其在财政收入中的比重，同时，地方政府其他形式的财政收入增加了，政府间的转移支付也同时增加了。Figlio和Sullivan[27]设计了一个用于分析地方政府对税收限制反映的简单模型，模型假定政府使用两种投入：管理投入和服务投入，只生产一种公共产品的情况。假定地方官员有一个支付函数，并在他们的预算限制下使其支付额最大化，如果预算限制是由税法决定的，则支付最大化的投入组合必须满足如下条件：政府官员在管理投入和服务投入间的边际替代率(MRS)必须等于要素价格。显然，如果支付函数与生产函数一样，那么投入组合的选择就是有效的，否则政府的投入组合就缺乏效率，此时，预算消减会导致地方政府改变它的投入组合与产出水平。然而对这一模型的实证检验存在相互矛盾的结论：Figlio[28，29]提供的证据表明税收限制会导致地方政府削减服务投入而不是管理投入；Dye和McGuire[30]则给出了相反的结论。这种实证方面的差异或许可以用地方政府操纵选民的能力加以解释，即如果一单位税收削减带来的公共产品的损失越大，那么公民就越有可能同意通过地方政府的越限试图，从而消除税收限制的冲击；反之则反是。
财产税限制的影响也体现在其他方面。人们认为政府雇员工资过高可能是导致税收限制的一个主要原因，Figlio[28]研究了在实施限制和不实施限制的州中教师的工资，结论是实施税收限制的州中教师工资更低。O'Sullivan、Sheffrint和Sexton[31]分析了基于购置价值税收体系的加利福尼亚的财产税改革，结果发现老年人与低收入私房业主是两类受益人群，很明显，这两类人群的迁移率低于平均值。这说明，只要市场价格的增长快于再评估限制，以购置价值为基准的税收体系就会导致水平方向的不公平，即市场活动越频繁的人需要支付越高的财产税。Shires以地方政府是否有权从一项来源中吸纳财政收入作为判断地方政府是否对财政收入具有控制权的标志，其具体分析了加利福尼亚州1978年和1995年受地方政府控制的财政收入的变化，结果表明受地方政府控制的财政收入大幅下降。
除一般性财产税限制外，对特定项目或纳税人的税收优惠也是财产税改革的重要内容之一。断路政策是指居民实际财产税额超过一定的收入比例时，这些项目允许缴税人得到州退税或获得所得税减免。研究表明，各地能够享受到这一优惠的比例从15％到100％不等，但估计大多数州的参与率在50％以上。另一种常见的特定优惠措施是住宅税收豁免，即州政府强制地方政府豁免住宅财产税，Baer估计的各州住宅豁免的参与率通常要高于80％。第三种重要的特定财产税减免项目即是对财产税项目的特定限制，其中最流行的两种限制措施是特定税率限制和财产征税限制[32]。此外，也有一些文献对财产税特定项目优惠进行了延伸研究。
五、中国物业税改革的研究综述
2003年10月14日，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》在提到深化财税体制改革时指出“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权”。说明物业税在我国开征的目的一是要规范与调整目前的财产税体系。二是要为进一步完善我国分税制财政体制打好基础。围绕这两点内涵，国内学者对物业税展开了广泛而深入的研究。
针对“租税并举”的不同态度，国内学者关于物业税开征对住房价格的影响形成了两类截然相反的观点。吴俊培[33]认为我国现行的一些财产类税收与现行的土地“批租”制度，只起到抬高地产价值或现值的作用，并不利于土地的有效使用和居民住房情况的改善。因此，在将要推行的物业税改革中，应该废除现行做法，将现行城镇土地使用税、土地增值税及批租收入等归并到物业税中，这将有利于形成土地的市场价格，并且将一部分市场价格转化为真正的财产税税负。同时，从效率的角度看，这种做法也有利于提高效率，税负的分布也会更加符合“能力原则”，因此会产生更大的公平效应。马克和[34]等学者也表达了类似的观点。另一种观点以何振一[35]、刘维新[36]等为代表，认为物业税是不动产税的一种类型，土地出让金是地价的别称，是政府以土地所有者身份，在出让土地使用权时收取的土地价款，它并不是政府为实现公共管理职能收取的费用。地价与税收是两个性质不同的经济范畴，税是公共分配范畴，地价是市场范畴，两者在社会再生产中的作用是完全不同的，不能、也不应当相互替代。房价过高的现实也不是“租税并举”的必然结果，因此，解决房地产开发成本过高和房价过高问题的根本出路，在于加快城市建设方面费税改革的步伐，消除过多、过重的不合理收费，降低过高的税率，简并重复征收的税种，这样才能切实达到降低过高房价的目的。
除了从房价的角度讨论物业税改革，进而理解其收入再分配效应以外，高培勇[37]则直接把近年来我国调节贫富差距成效欠佳的原因归结于物业税这一“真正意义”上的财产税的缺位，认为尽管从表面看，物业税不过是对现行房产税和城市房地产税的一种归并整合，但实质上，物业税与房产税和城市房地产税却有着非同一般的差异。因为即将开征的物业税所聚焦的主要课税对象是居民个人所拥有而非企业所拥有的房产或房地产，因此，物业税是真正意义上的直接税，也是实实在在的财产税。而物业税开征的直接动因既不是人们主观想象中的抑制房价的工具，也不会是为地方政府寻找主体税种的结果，而是调节收入分配的一种逻辑必然。因为收入分配的调节无非是“流量”与“存量”两个方面进行，而物业税的开征正是我国现行税制体系“填补存量税(财产税)”空位的重要举措。
关于物业税改革模式，安体富与王海勇[38]等提出了规范我国现行房地产税费，构建以土地年租金为基础、物业税为主导、其他房地产税费为辅助的租、税、费体系思路。而樊丽明与李文[39]等则认为物业税改革应合并房产税、城镇土地使用税和城市房地产税，将房产税、城镇土地使用税和城市房地产税合并为房地产税(或物业税)，并在此基础上完善税制要素。此外，关于开征物业税后会不会加剧现有的地区间财力差异，大多数学者持肯定态度，但也有学者并不以为然[40]。当然，在税率、税收减免、住房价值评估等方面，国内研究也都有涉猎。
六、小结
财产税的“受益论”与“新论”都是基于标准的经济学模型，这些模型在公共经济学文献中都有着很长的历史。然而，无论是支持“新论”的Harberger[17]关于税负归宿的一般均衡模型，还是支持“受益论”的Tiebout[1]关于地方公共服务支出决定的“用脚投票”理论，都基于一些很严格的假设。因此，这些假设与现实情况的相符程度就成为比较两种观点正确性的关键所在。
“新论”资本要素承担税收平均负担，且具有累进性的结论需要有两个至关重要的假设：一是全国范围内的资本总供给是固定不变的；二是社会财富的分布是高度集中的。然而，这种假设存在一些问题。首先，在考虑封闭经济的情况下，“新论”表明的资本税后回报率下降的观点可能会导致国内储蓄和投资水平的下降，而这又意味着国内资本存量的下降，从而导致劳动力和土地要素的回报下降；也就是说，原来由资本承担的平均税负会部分转嫁到劳动和土地上。当然，资本税后回报率的变化所带来的储蓄率的变化程度还存在一些争议。其次，“新论”要求的封闭经济假设在经济全球化的今天很难实现。不过，Gravelle和Smetters在研究了美国的情况后，认为尽管国际资本的流动性确实能够将平均财产税负的一部分转嫁给劳动与土地，但仍然需要承担大约30％～90％的整体税负，这说明“新论”的部分结论仍然成立。最后，社会财富的集中程度是否可以保证社会平均财富大于中间选民的财富水平仍然有待检验。至于“受益论”的逻辑基础Tiebout模型的假设，在广为流行的哈维·罗森的本科财政学教材中已有较为详尽的论述。很显然Tiebout对于世界的看法是“极端”而且“狭隘”的。不过，如果考虑到资本化与分区制的现实存在，Tiebout模型对地方政府的行为仍然能够做出比较合理的解释。显然，两种结论的差异是基于不同的数据背景，从理论上讲，两种研究都是正确的，有些时候，一种观点比另一种观点更具适用性只不过是所关注的现实存在差异的结果。然而，就我国物业税改革的借鉴而言，明确哪一个理论更重要是一个不需要回答的问题，因为，如果“受益论”正确，那么反对我国进行物业税的改革就不是一个明智的决策；相反，如果“新论”是正确的，那么，从效率的角度看，地方财产税就不一定是个理想的政策。
值得注意的是，综述的大多数文献都是以西方发达国家为背景进行的研究。在这些发达国家中，有清晰的产权制度安排、成熟的市场经济制度和法律上明确的政府间财政关系。研究者往往把这些制度因素视为给定的外生变量，从而将研究重点集中于居民福利对政府行为的影响方面。对于像中国这样处于经济转型期的发展中国家而言，产权制度安排还不完善，市场经济尚不成熟，政府间财政关系也缺乏法律规范，这些环境因素的存在无疑为物业税的进一步改革增添了不确定性。因而，在研究中国的物业税改革时，必须将国内环境因素考虑进来，以便揭示中国财产税制度变革对社会利益关系的深刻影响。唯有如此，对中国物业税改革的研究才能够做出独立而有意义的贡献。