公共服务与公共市场：我国高校组织体制改革研究_美国公立大学排名论文

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       一、问题与背景

       就举办体制而言，我国大学主要分为公立大学和民办大学(公立大学主要由国家、政府主办，民办大学由社会或私人集资办学，民办大学亦可称为私立大学①)，公私立大学发展不均衡，私立大学办学水平层次较低，主要以高职高专为主。但无论是公立大学还是私立大学，其筹资渠道都比较单一，国家财政性教育经费投入总量不足，生均经费逐年下降，严重影响了大学的发展。

       另一方面，国家的可持续发展呼唤大学培养创新型人才，亟待建立现代大学制度。公立大学在促进国家经济发展、培养高层次人才中发挥了巨大的作用，但在其发展过程中，出现了官僚化、行政化、世俗化等特征，不利于创新型人才的培养与学术的发展，迫切需要打破僵局，加快现代大学制度的建设步伐。而举办体制的改革是建立现代大学制度的关键，“在办学体制没有根本触动的状态下，投资体制和管理体制以及政府与高校之间的关系是难以理顺的。”[1]体制内的改革步履艰难，从体制外(即私立大学)进行改革将成为破冰之旅，“在中国未来的制度改革中，私立大学亦应成为体现现代大学理念的责无旁贷的重要历史角色！”[2](p2)

       在此背景下，大学举办体制须改革。大学举办体制是有关举办或创立大学的主体结构形态及其相应制度规范的总和。那么大学到底应该由谁来举办？公私立大学如何优化资源配置？如何展开良性竞争，实现大学的高水平发展？这是本文拟回答的问题。

       二、教育服务的公共性与市场的作用

       (一)教育服务的公共性决定了大学可多元办学。

       产品或服务按其在消费上是否具备竞争性和排他性可分为公共产品和私人产品。竞争性是指当某个人或某些人从这一产品的消费过程中得到好处时，必定会使他人从这一产品的消费中得到的利益减少，即消费者之间存在利益冲突。换句话说，增加消费者会产生正的边际成本。排他性是指产品的所有者可以完全占有或独自享用该产品的效用，未经所有人同意，其他人不得分享。准公共产品介于纯公共产品和私人产品之间，具有有限的非竞争性或有限的非排他性。

       大学属于准公共产品。首先，按照产品的竞争性来说，在一定范围内，增加学生其边际成本为零，但大学达到饱和之后，增加学生就须扩充师资队伍、校舍等，产生正的边际成本，因此，大学具有有限的非竞争性。其次，从产品的排他性来说，大学具有一定的排他性，我国的大学目前不可能接受所有的适龄青少年入学，根据入学考试成绩、综合素质等按一定的比率进行选拔，具有有限的非排他性；但一个学生接受大学教育，除了自己受益之外，同时又会促进社会和国家的发展，进而使其他人受益。

       因此，作为准公共产品的公私立大学具有公益性和一定程度的“私人性”，其成本可由受益各方共同承担，包括受教育者、社会与国家。无论公私立大学均可获取政府补贴与社会的投资，亦可由个人、社会与国家共同举办。

       (二)市场竞争有利于大学发展。

       西方经济学中关于竞争的理论始于亚当·斯密的《国富论》。斯密认为，增加一国的财富，给私人的经济活动以完全的自由是最好的经济政策。“只有通过自由的、普遍的竞争才能确立良好的管理”。弗里德曼在其著作《政府在教育中的作用》中最早提出了教育市场化的观点，他认为，要改变教育领域的低效率和资源浪费，唯一的出路是走市场化的道路，将市场法则运用于教育领域。他认为教育市场化必须具备三个条件：一是要在“生产者”和“消费者”间形成市场观念；二是要形成替代免费集体服务的市场交换关系；三是要建立起全国统一的生产者市场，在这个市场中所有机构(无论是公立还是私立)均是独立和竞争的机构，社会无论对公立还是私立机构都一视同仁。[3](p132)

       我国的公立大学在政府的过分干预与垄断中，缺乏教育、学术独立与创新精神，养成了严重的依赖思想，造成了效率低下、资源浪费、机构臃肿等现象；而私立大学在一定的社会偏见和政策歧视下又很难得以发展。根据竞争理论，公私立大学应该面向市场，在资金的获取、学生的招录、人才的招聘等方面向社会开放，公开竞争。公私立大学间形成良好的竞争，能更好地促使现代大学制度的建立和更好地培养创新型人才。政府在新的形势下，自由放任与过分干预都是不合时宜的，其首要任务是进行宏观调控，创设一个有利于公私立大学间良好竞争的环境。

       (三)产权制度改革有利于大学降低代理成本。

       在公立大学中，政府与学校的经营者构成委托—代理关系。委托人和代理人之间存在着利益目标和信息控制两个方面的明显不一致，因此委托人与代理人之间容易产生“道德风险”与“逆向选择”，前者是指经营者会利用自己的信息优势，追求个人利益的最大化而损害公共利益，造成大学运营成本的增加和平均产出在数量和质量上的减少；后者是指大学举办者不具备识别学校经营者资质水平的信息，导致劣等的学校经营者被选择，产生“劣币驱逐良币”的后果。我国有些公立大学中出现的以权谋私、跑官场、拉关系、校长平庸化等现象便是委托代理问题的具体体现。

       为解决政府与学校经营者之间的委托代理问题，首先应完善对学校经营者的激励约束机制。政府必须凭借所有权，对大学经营者的经营行为实行有效的监督、激励和约束；从直接经营学校、干预大学事务等微观事务中解脱出来，加强宏观调控，通过设计最优化的激励约束机制，使大学经营者从对个人效用最大化的追求转化为对社会效用最大化的追求。其次，深化大学的产权制度改革，以降低代理成本。委托代理关系必然会产生代理成本，代理成本之一是委托人对代理人的监督约束而付出监督成本。由于大学举办者政府是国家社会的代理人，它对学校经营者的监督约束就变得软性，且成本高昂。因此，必须深化大学产权制度的改革，形成多元的所有权结构，以弱化双重委托代理结构，降低代理成本。一部分大学在条件成熟之时可进行“转制”，形成公私立大学统一开放、竞争有序的发展环境。

       三、比较分析

       西方大学引入市场机制，其举办体制经历了漫长的演变过程。以美英日为例，这三国的大学均出现了公立大学私有化和私立大学公有化之趋势。美国、日本私立大学的数量均多于公立大学，英国公私立大学的界限非常模糊；在经费来源上，无论公私立大学经费来源都日趋多元化；并有一系列的法律制度为大学的发展保驾护航，促进公私立大学展开公平和良性的竞争。比较而言，我国尽管私立大学获得了很大的发展，但由于历史和文化的影响，仍有待于制度的完善与提升。

       (一)公私立大学的数量。

       美国大学的历史长于其国家历史，其举办体制历经变革，如今形成了私立大学多于公立大学的格局(见表1)。公立大学共1655所，私立院校有2943所，其中非营利性私立大学1630所，营利性私立大学1313所；非营利性大学以四年制大学为主，共1543所，营利性大学4年制和2年制的院校数量相差不大，分别为649所和664所。美国排名前20名的大学几乎都是私立大学，其校友、教授囊括全球绝大部分的诺贝尔奖获得者。

      

       日本是以私立大学为主的国家，据日本文部科学省统计，截至2010年日本国立大学有86所，公立大学95所，私立大学597所，在校学生人数，国立大学为609356人，公立大学139446人，私立大学2087200人。[4](p162－164)无论从在校人数还是大学数量，私立大学都占据主导地位，其中早稻田大学、庆应义塾大学都是闻名遐迩的私立大学。

       英国公私立大学界限非常模糊，据统计，到2008年秋英国有116所大学和166所高等教育机构，[5]完全意义上的私立大学只有三所：白金汉大学(the University of Buckingham)、法律大学(the University of Law)和BPP大学，这三所大学完全不接受政府的拨款。其他的大学英国政府没有产权，大学职员也不是公务员：政府通过大学接受高等教育拨款委员会(HEFCE)等组织的资助而加强调控，任何大学原则上可以任何时候选择离开HEFCE的调控系统，[6]亦即可不接受政府的资助而成为私营机构。

       中国自新中国成立以来高等教育界长期被公立大学所垄断，直到1980年，政府开始允许民办高校的建立。1987年创办的仰恩大学是大陆第一所具有颁发国家本科学历证书和授予学士学位资格的私立大学。发展到2012年我国本科私立院校390所(具体数字见表2)，其中包括独立学院303所，2012年也是私立大学发展的一个重大突破，教育部授予5所民办高校招收社会工作的专业硕士研究生，共招收155名硕士研究生，这为民办大学的发展提供了新的契机。但我国公私立大学界限明晰，私立大学由于发展历程短和政策上的原因，尚有很大的发展空间，要形成公私立大学相互竞争之格局有可能但尚需时日。

      

       从中国大学举办体制改革的历程来看，我们可以看出：(1)中国的私立大学数目相对较少，2007年以前主要集中于高职高专，整体水平相对不高；至今未有授予博士学位的私立大学，但硕士学位的授予权为私立高校向高水平大学发展提供了契机；(2)2007年—2012年，由于独立学院的兴办，私立本科院校数量增长快，说明私立大学具有良好的发展势头。(3)南开大学、复旦大学、厦门大学在二十世纪二三十年代都是著名的私立高等学府，私立大学仍有可能实现高水平的超越，与公立大学相互竞争、相得益彰。

       (二)公私立大学资金来源。

       资金的来源直接影响到大学的生存与发展。很多国家的公私立大学都寻求资金来源的多样化。美国大学的经费来源具有以下特点：(1)公私立大学经费来源多元化，公立大学的经费来源比私立大学更加多样。(2)美国公私立大学均可获取政府的拨款与补助。公立大学、非营利大学、营利性大学所获得的政府拨款与补贴分别占总经费的47.45％、14.88％、8.36％(见表3)，公立大学主要从州政府获得拨款，非营利私立大学主要从联邦政府获得拨款。(3)美国私立大学明确分为营利性大学和非营利性大学，所获资金来源具有差异性。整体而言，私立大学的学费高于公立大学，非营利性与营利性私立大学学费占到经费来源的33.41％和90.64％，公立大学其学费只占经费来源的18.44％，营利性私立大学所得到的政府拨款较少，主要依靠学费进行运转。

      

       日本国立大学的经费主要来自政府拨款，但拨款比例逐年下降，其法人化改革把国立大学推向市场，通过市场来优化资源配置。日本私立大学占76.7％，是办学的主体，其经费来源广泛，主要来自学费、政府资助、社会团体、个人资助和捐赠、经营收入等，“基本上是以学费为主，但同时注意广泛开辟有益的渠道，并充分发挥各渠道的筹资功能”。[7](p47－49)

       英国除了极少数大学不接受政府的资助外，大部分都接受政府的资助，但从2012年9月开始政府的教学和科研资助大量减少，一项研究表明政府的教学和研究资助到2015年将仅占大学收入的15％，[8]其他经费将通过市场获得。

       比较而言，中国的公私立大学尽管在不断拓展经费来源渠道，但目前来看仍然存在以下三个问题：一是经费来源仍比较单一。公立大学主要依靠政府的投资，私立大学主要依靠学费进行运转，2011年来自政府的投入占公立本科院校经费来源的61.9％(见表4)，而对于私立本科院校，学费占其总收入的82.67％。二是我国政府对私立大学资助甚少，获得政府经费仅占总经费的6.94％，与公立大学的61.9％相差甚远。最后，我国对私立大学没有非营利性大学和营利性大学之分，因此也没有分类进行拨款。

      

       (三)举办体制的相关法律制度变革。

       美国的公私立大学历史悠久，在相互博弈中共存共荣。美国私立大学享有更高的自治权，在法律上被作为私人机构对待，主要受普通法的约束。公立大学其法律性质定位是公共机构或公法人，要受联邦宪法、州宪法、州行政法、普通法的制约，受到政府的全面管辖。美国政府主要通过立法、合作研究、财政资助等方式来管理大学。私立大学能得以发展壮大，主要有《权利法案》、达特茅斯学院案、俄勒冈法律违宪案、《国防教育法》、《高等教育设施法》、《高等教育法》保障了如下权利：私立大学具有合法地位与自由，不得干涉、威胁私立大学的存在与发展；国家与私立大学各为权利主体，关系分明，私立大学实行自主与自治；父母有为孩子选择学校的自由，在一定程度上保障了私立大学的生源；全国所有高等学校包括私立大学都享受联邦政府不带任何条件的资助；公私立大学家庭经济困难的学生，都可申请联邦学生资助；公私立大学都可申请联邦经费，公私立大学平等对待，一视同仁。正因为有这些法律制度的保障，美国的私立大学形成了个性化的办学，与公立大学平分秋色，携手共进，促使美国成为了世界教育、经济、文化的中心。

       日本政府主要通过立法和资助的方式间接管理私立大学，《大学令》和《日本私立学校法》推动了私立学校的发展。1975年颁布了《私学振兴助成法》使政府对私立大学的财政补贴成为一项有立法根据的规范行为。国立大学的独立行政法人化改革促使国立大学以一种既非国立、也非私立的独立行政法人资格存在，给予了国立大学更大的办学自主权，同样形成了公私立大学平等竞争之格局。

       英国政府先后制定了《巴尔福法案》、《巴特勒法案》、教育“白皮书”(《把学校办得更好》(The Better School)等法律和制度，确保公私立大学的地位、资助、招生等方面的平等。英国政府对高等教育采取准市场的措施，由国家代表消费者利益，向大学购买服务，公私立大学须以质量取胜。

       与国外相比，我国公立大学长期依靠政府，造成了“极强的政府、极弱的社会”之现象，公立大学缺乏办学自主性与学术自治，形成“千校一面”之格局。2002年12月颁发的《中华人民共和国民办教育促进法》、2004年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》对民办学校的举办者、设立、资产与资产管理、奖励与扶持、法律责任等方面进行了规范，为私立学校的发展保驾护航。但私立大学在办学中实际上存在着很多困境，仍缺乏有力的保障，如政府对私立大学缺乏资金投入，直到2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》颁布，才明确提出“健全公共财政对民办教育的扶持政策”；在招生权上，尽管规定“民办学校享有与统计同类公办学校同等的招生权，可以自主确定招生的范围、标准和方式。”[9]但在现实中，只有“高考落榜生”才会选择上私立大学；在教师职称评定上亦存在着种种不平等现象，影响教师的流动。由于发展历程短，再加上不平等待遇等各种原因，私立大学尽管近年来获得了很大的发展，但目前尚无法与公立大学进行平等竞争。

       四、我国大学举办体制改革的路径选择

       (一)进一步转变政府职能，促进举办主体多元化。

       我国目前仍是管制型政府，对大学教育干涉过多，政府转变职能、向服务型政府转变是当今与未来发展之路。政府应向社会赋权，培育公民社会(公民社会中的成员是自由而独立的，对公共问题有独立的见解并能自由发表意见)，由以前的过分干预转变为宏观调控，促使民间机构的发展与壮大，为大学的举办体制改革提供肥沃的土壤，亦为大学的内部体制改革提供先决条件，由民间组织(或公民社会)来监督、评价、反馈大学的办学水平与真实情况，促进管办评的分离，形成政府、社会、公民共同治理大学的格局。

       目前我国的办学主体主要是中央、省级、地级政府办学，以及中外合作、股份制、企业和民间办学等，形成了“一体多元”(以国家办学为主、多种办学形式并存)的举办体制。但我国大学在政府投入、民办教育、外资办学等方面仍存在许多的欠缺，相应的制度供给不足，公私立大学之间界限清晰。我国要形成“健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力”的教育办学体制或进一步建立“充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的教育体制机制”，对外“引进优质教育资源，吸引境外知名学校、教育和科研机构以及企业，合作设立教育教学、实训、研究机构或项目”，政府应向社会放权，构建完善的法律和政策体系，促进我国大学办学主体的更加多元化，为大学的健康发展保驾护航。

       (二)健全政府购买服务制度，建立大学教育公共市场。

       十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育”，其基调是发挥市场在资源配置中的决定作用。大学教育具有价值、使用价值和交换价值，具有商品特性，因此可建立大学教育的公共市场，由政府购买。政府购买大学教育是指实现大学教育的提供者和生产者的分离，大学教育可由非政府组织举办，政府通过科学的评估进行购买，以实现为公众提供高效、优质、多样化的教育的目的，以期以最小的成本获得最大的效用。我国在政府购买教育方面进行了有益探索，如为解决农民工子女义务教育入学问题而购买民办学校学位、为提高政府在教育服务供给方面的效率和质量购买教育中介组织的培训服务、评估服务等，为政府购买大学教育提供了一定的实践和理论基础，但在政府购买教育服务时，需要有成熟的市场，亦即“形成了一整套规范市场运作的法律法规制度体系。并且大学教育除了具有商品的一般特性外，还具有其特性，如培养人才的长期性与渐进性；对社会影响的广泛性、潜在性与引领性；科学研究的探究性和兴趣性，导致大学教育只能有限引入市场竞争机制而不能过度市场化，注重效率而不是过度崇拜，必须坚守大学教育的公平性、公益性，实践“教育，必要的乌托邦”之精神。这些都增强了评估的难度，给政府购买大学教育提供了一定的挑战。

       整体而言，目前我国购买大学教育所需的理论环境、政策环境和市场环境尚不够成熟，因此，健全政府购买服务的相关制度，建立大学的公共市场成为大学举办体制改革的重要发展路径。

       (三)提供良好的教育服务，拓宽融资渠道。

       由于大学教育具有“公益性”与“私人性”的双重属性，公私立大学均可享受政府的资金投入和社会、个人的赞助与捐款等。公私立大学要以培养人才为重任，加强管理模式的改革，重树社会对大学的敬畏感与崇拜感，在坚持“学术自治”的前提下吸引各种资金投入。从国际上来看，很多名校依靠其良好的社会声誉和优良的教育质量使社会各界尤其是校友的慷慨解囊。大学作为公共产品，应致力于提供良好的公共服务，促进地方经济的发展与社会的和谐；与此同时，培养人是大学的基本职能，为学生提供良好的教育服务以及为校友提供力所能及的服务，提升学生和校友的满意度和忠诚度是大学的根本所在。张磊于2010年为耶鲁大学捐款8888888元曾惹起热议，也引发了我们对我国大学教育的反思，深刻反思我们的大学给了学生什么，我们的大学体制存在着什么弊端？如何吸引社会上的闲置资金和热心公益事业的人的捐赠？建立现代大学制度，提供良好的教育服务，完善监督体系与重建信任机制是公私立大学融资更加多样化的根本。

       近年来，我国大学在不断地拓宽融资渠道，尤其是国内一流大学从社会获取的资金日益增多。如浙江大学在2000—2009年获取社会捐赠3.5亿元，位居全国高校之首；其教育基金会的资金运作主要购买国债、基金，2008年基金会收益占总收入的12.13％，[10](p13)虽然与国外大学相比所获资金较少，但这些都是有益的尝试与探索，也证明了从社会获取资源的可能性。

       (四)明晰教育产权，实施分类办学。

       大学的发展需要明晰产权，有相关法律和法规保障办学者的利益与主权，消除其后顾之忧。美国公立大学的举办主体是州和地方政府，学校的产权属于州和地方政府。美日私立大学进行分类管理，美国非营利性大学、日本私立大学的产权属于大学法人，美国营利性大学的产权配置按照《公司法》的相关规定，在大学运行期间，产权归学校，投资人可以按照《公司法》的要求分配利润；大学解散后，投资人可按照《公司法》的规定对剩余财产进行分配。日本对以赢利为目的的教育机构不做正规学校看待，同公司一样，须履行纳税义务。

       我国公立大学的产权属于政府，私立大学未进行分类管理。《中华人民共和国民办教育促进法》第三十五条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”第三十六条规定“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”[11]从以上规定可以看出，私立大学未进行分类管理，私立大学享有法人财产权，出资人不能享有其所投入资产的产权。因此，私立大学进行分类管理，严格区分捐资办学与投资办学，完善法人制度，产权进一步明晰，能更好地鼓励民间办学热情，发挥私立大学的公益性和更加规范地发展私立大学。

       (五)办学政策公平化，促进良性竞争。

       美国的大学在招生、就业、高等院校的规模和学科的发展等方面都主要取决于市场的供求，公立、私立大学为生源和财政经费展开竞争。自主决策、公平竞争、市场开放是美国高等教育市场的重要特征，也是促进高等教育系统不断发展和完善的不竭动力。

       尽管我国受到国情的限制，在很长一段时间里难以改变以公立大学为主体的现状，但我国私立大学要实行高水平的超越，形成与公立大学相互竞争之格局，须逐步建立公平的办学政策，在资金、教师、学生、科研项目等各方面展开公平竞争，促使优秀教师、优质生源自由流动、自由选择。公立大学也应逐步从“政府的羽翼”下走出来，适当引入市场准入制度，加强绩效考评和完善问责制，与私立大学展开相对公平的竞争。“流水不腐，户枢不蠹”，大学办学者需具有危机意识和竞争意识，才能逐步地克服惰性，在运营过程中注重效益，减少资本的浪费和人才的流失。

       注释：

       ①为了行文的方便，在后面统一将民办大学称为私立大学。

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