论危险活动所致跨界损害的国际赔偿责任，本文主要内容关键词为：赔偿责任论文,危险论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D926.13 文献标识码：A 文章编号：1008-6951(2007)05-0068-10
1978年联合国国际法委员会将“国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任”专题列入工作方案。委员会重申《关于环境和发展的里约宣言》原则，忆及《预防危险活动造成跨界损害的条款草案》，认识到尽管有关国家遵守关于预防危险活动造成跨界损害的义务，危险活动引起的事件仍会发生；注意到由于这种事件，其他国家和（或）其国民可能遭受损害和严重损失，强调应当制定适当而有效的措施，以确保因这种事件而蒙受损害和损失的自然人和法人，包括国家，能够获得及时和充分的赔偿①。
由于2001年9月11日在美国发生的事件，保险公司向航空公司发了一个取消战争险的7天通知，从2001年9月24日起生效。自此以后，战争险得到部分恢复。最后有少量的商业保险人提供了额外的保险额。因此，美国率先提出要对1952年罗马公约现代化②，修改第三方赔偿责任规则和赔偿责任的可能限额问题，并建议从长远考虑要加快研究一个关于第三方赔偿责任的新国际公约。2005年11月13日，中国石油天然气集团公司所属中国石油天然气股份有限公司吉林分公司双苯厂的苯胺车间因操作错误发生剧烈爆炸并引起大火，导致100吨苯类污染物进入松花江水体，导致江水硝基苯和苯严重超标，造成整个松花江流域严重生态环境破坏。松花江是黑龙江的支流，有毒化学物质一旦随松花江注入黑龙江，将漂流抵达到黑龙江沿岸的俄罗斯犹太人自治区和哈巴罗夫斯克边疆区，当地150多万俄国居民可能会受到影响，俄罗斯远东重镇哈巴罗夫斯克市，以及工业基地黑龙江畔共青团城，将面临严重威胁。我国、美国和多数国家从而对某些特殊种类危险活动表现出严重关切和警觉。因此，国际社会应当采取及时而有效的措施，以最大限度地减少这类事件可能造成的损害和损失，加大国家对违反国际法规定的预防义务负有的责任，并希望为发展这一领域的国际法作出贡献。
一、国际赔偿责任
国际法上的国家责任是指对国际不法行为所承担的责任，也称国家的国际责任。凡违反国际法义务或条约义务的行为都是国际不法行为，违法国必须为此承担法律上的后果，即法律责任[1]。在传统的国际法理论和实践中，国家责任一直被认为只涉及对外国侨民的保护责任。在这个问题上，存在着两种不同的法律主张。一种认为对外国人的待遇不得低于所谓“文明国家”所承认的“最低国际标准”；另一种主张即所谓的卡尔沃主义，认为在一国居住的外国人肯定享有和国民相同的受保护的权利，但不得超过这个标准③。20世纪60年代《关于国家责任的哈佛公约草案》也提议：“一国对依照国际法应归咎于该国，并对外侨造成损害的不法行为或不加禁止行为负有国际责任。”④但是，随着国际形势的发展，特别是民族独立运动的兴起，国际法委员会扩大了国家责任的范围。国际责任一般涉及三类，即国家对其国际不法行为的责任，国际法不加禁止的行为所造成的损害的责任和国家的刑事责任问题。本文主要是讨论国际赔偿责任，也就是上述第二种“国际法不加禁止的行为所造成的损害的国际赔偿责任”。
第二次世界大战后，由于工业污染、原子能的利用、外层空间的探索、海底资源的开发，以及巨型油轮的使用，一国的活动往往可能无意中给他国带来危害或威胁。例如特雷尔冶炼仲裁案，苏联“宇宙954号”核动力卫星坠落事件，切尔诺贝利核电站泄漏事故案，美国埃克森公司油轮严重泄漏事件，保加亚击落误入其领空的以色列航空公司班机的空中事件案，1979年6月墨西哥海岸的坎姆皮奇(Campeche)湾爆炸案，1986年10月1日桑兜茈(Sandoz)化学公司火灾的灭火用水污染莱茵河而造成下游法国、德国和荷兰的重大损失案等⑤。因此，国际社会应制定国家对它的这类行为所造成的危险承担责任的规则，即所谓“危险的责任”规则是必要的。国际赔偿责任是指对国际法不加禁止的活动所致损害性后果的国际赔偿责任，或称危险活动所致跨界损害的损失分担法律制度。各国应进行合作进一步发展相关国际法，探讨在其管辖或控制范围内进行的活动对在其管辖外的地区造成污染和其他环境损害时，如何对受害人承担责任和补偿。国际赔偿责任是国家责任的补充和完善。尤其在国际环境法领域，如果没有国际赔偿责任的规定，很多人类发展必不可少的但却给环境带来巨大危险的活动将难以进行，而一旦产生灾难性后果，则又难以及时得到补偿。国际法委员会关于“国际法不加禁止行为所造成的损害性后果的国际责任”专题的首任特别报告员罗伯特.Q.昆廷—巴克斯特教授指出：“基于目前国际社会的现实状况，虽然以严格赔偿责任为基础的损害责任是基于不法行为的国家责任制度的唯一真正的替代办法，但在目前阶段，以使用自己的财产应不损及他人财产的古老原则为基础，确立一种若干限制因素下的接近严格责任的损害赔偿责任制度，就可以较易得到国际社会的广泛接受。同时，这样一种制度也不影响国家间在特殊公约制度中决定采取严格赔偿责任原则。”⑥国际法委员会特别报告员巴尔沃萨则认为：“国际赔偿责任的主要依据是‘严格责任’，但是‘严格责任’并不是一成不变的概念，由于这一概念涉及各种不同程序的严格性，使其成为一种有助于损害责任制度的足够灵活的手段。”⑦在这方面，国际法委员会不但通过了关于防止因危险活动而造成的跨界损害的条款草案，而且也提出了关于危险活动造成的跨界损害案件中的损失分配的原则草案⑧。在这方面已有一些国际条约，如《关于外国航空器对地（水）面第三人造成损害的公约（草案）》（简称“1952年罗马公约”），1960年《核能方面第三者责任公约》，1962年《核动力船舶经营者的责任公约》，1971年《空间物体所造成损害的国际责任公约》，1963年《关于核损害的民事责任的维也纳公约》、《禁止在大气层、外层空间和水下进行核武器试验条约》，1964年《关于核能领域第三方责任的巴黎公约》，1969年《国际油污损害民事责任公约》，1972年《空间实体造成损害的国际责任公约》，1973年《国际防止船舶造成污染公约》，1979年《长距离越界空气污染公约》，1982年《联合国海洋法公约》，1989年《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》，1991年《南极条约环境保护议定书》、《越境环境影响评估公约》，1992年《保护与使用越境水道和国际湖泊公约》、《工业事故越境影响公约》、《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《联合国环境与发展会议报告，里约热内卢》，1993年欧洲委员会所通过的《关于危害环境的活动造成损害的民事责任公约》（卢加诺公约），1998年8月《国际法不加禁止行为造成损害性后果的国际责任（预防危险活动的跨界损害）条款草案》，2001年《国家对国际不法行为的责任条款草案》、《关于预防危险活动的跨界损害的条款草案》，2004年《关于危险活动造成的跨界损害案件中损失分担的原则草案案文》等⑨。尽管我们提到了国家责任和国家赔偿责任，但对国家责任和国际赔偿责任应该加以区别。作为一项总原则，违反了某一国际义务的国家有责任对错误作出纠正。国家责任系基于国际不法行为。另一方面，国际赔偿责任侧重于对国际法不加禁止的行为所造成的损害作出赔偿⑩。国际赔偿责任与国家责任已作为两个不同的国际法概念被普遍接受，尤其在国际环境法领域，加快完善有关国际损害责任的规则制定已成当务之急[2]。
国际赔偿责任与国家责任的区别主要有：(1)在国家责任中，产生严重后果的损害事件的发生是对国际义务的违反；而在国际赔偿责任中，即使损害事件的发生是可以预见的，也不构成对国际义务的违反(11)。(2)国家若能证明它已采取一切可以采取的合理手段来阻止违反义务之事件的发生，即使其努力失败也可免除国家责任；一般而言，一国对另一国造成了损害，该国就负有国际赔偿责任。(3)在国家责任中，违背义务即使未造成损害也足以成为对其采取行动的理由或原因；而在国际赔偿责任中，只有当造成实际损害时，受害国才有求偿权(12)。(4)在国家责任中，即使一国对违背义务的行为采取了补救措施，包括给予赔偿后，该国也无继续该行为的自由，因为该行为为国际法所禁止；而在国际赔偿责任中，只要一国对其所造成的损害给予合理适当的赔偿，该国的行动自由就不受限制。(5)在国家责任中，赔偿的目的是恢复不法行为发生前的原状；在国际赔偿责任中，赔偿原则要根据具体情况决定，可能与实际损害并不相当。这个原则在“切尔诺贝利”事件之后有所动摇(13)。国家的赔偿责任主要是在外层空间活动方面被接受。我们必须认识到国际赔偿的目的并不是实际分担损失，而是分担对国际法不加禁止的行为所致损害的补偿责任。“损失分担”似乎背离了“谁污染谁付费”原则以及不使无辜受害者承担损失的原则。在国际上应采取切实有效的赔偿责任制度，但是并不急于建立一个普遍性的国际赔偿责任法律制度。虽然各国应该继续规定，私人经营者应在适用情况下承担赔偿责任，但没有任何具体的国际法定义要求他们这样做。要建立一个成功的国际赔偿责任制度，使受害者能够直接从经营者那里得到损失和损害赔偿，将需要在实体法以及程序法方面进行很多协调，以便外国公民能够向国家法庭或其他机关提出索赔要求。确定最近发生的环境灾难应在多大程度上归咎于没有履行预防责任。明确区分任何针对以下两种行为建立的赔偿责任制度：国际法不加禁止的行为和国家责任法下的非法行为。这项法律制度还不应妨碍国家法律或国际私法规则下的民事赔偿责任。
国家赔偿责任的责任基础，虽然在外层空间及民用核领域有一些国家承担严格赔偿责任的国际实践，但多以条约义务作为基础和前提，所以这些国际实践并不足以确立以严格责任作为其责任基础的一般原则。在这种情形下，非缔约国并无义务赔偿其他国家的环境损害，也即受害国难以要求这一非缔约国承担国际赔偿责任。根据国际社会现在对国际赔偿责任的认识，国际赔偿责任在无条约特别规定时仍以行为的过错为基础，非缔约国在控制废物出口行为上的过错便导致，在非法越境转移的废物给其他国家或国际公共领域造成环境损害时，须承担退运、赔偿损失等国际赔偿责任。
国际赔偿责任制度自60年代以来，在规制某些国际法未加禁止的含有造成严重环境污染风险的活动方面，取得了长足的进展，建立了各种赔偿模式。国际赔偿责任的模式主要是以下三种(14)：
(1)国家专属责任制。责任主体是国家，主要涉及由国家本身或其他国家实体从事的活动，有些情况下也包括非政府团体和私营实体的活动(15)。比如，1967年《外层空间条约》、1972年《外空物体造成损害的国际责任公约》等。(2)双重责任制度。国家与经营者共同承担赔偿责任，主要见之于民用核活动领域。如1963年《维也纳核损害民事赔偿责任公约》，规定了核活动造成的损害原则上由经营人承担赔偿责任，但实际损害超出经营人责任限度则由国家承担剩余赔偿责任。(3)营运人的赔偿责任制度。由营运人直接承担有限赔偿责任是最通常的赔偿责任形式。如1969年《油污损害的民事责任国际公约》、1967年《关于开采海底矿物资源的民事责任公约》等。有些国际协定还要求国家作为缔约国应采取必要的国内措施，确保营运人遵守有关民事赔偿责任的公约、协定(16)。
关于危险活动造成的跨界损害案件中损失分配的原则草案范围内的活动的责任应主要与经营者联系在一起；这样的责任不要求提供过失证明，并且可能有限，或受条件、限制或例外情况的制约。然而，同样获得承认的一点是，这样的责任并不需要总由危险活动或承担风险活动的经营者或由协定或法律平等指定的其他实体来承担。重要的一点是重申《关于环境和发展的里约宣言》原则，忆及《预防危险活动造成跨界损害的条款草案》，认识到尽管有关国家遵守关于预防危险活动造成跨界损害的义务，危险活动引起的事件仍会发生，注意到由于这种事件造成其他国家和（或）其国民可能遭受损害和严重损失，强调应当制定适当而有效的措施，以确保因这种事件而蒙受损害和损失的自然人和法人，包括国家，能够获得及时和充分的赔偿。同时也应看到“国家为其管辖或控制下的自然人或法人的越境转移废物等跨界环境损害行为承担国际赔偿责任，是国际环境法的发展趋势”[3]，在国际环境法领域，对于高度危险的活动，越来越多的条约协定议定书等采用严格责任作基础的国际赔偿责任，越来越多的国家、国际组织、非政府组织支持在国际环境法中采用严格的国际赔偿责任。在像废物越境转移这样的高度危险的活动引起环境损害的领域中，确立严格的国际赔偿责任作为国际环境法中赔偿的一般原则将是大势所趋。
首先，这一制度应是一般性和剩余性的，不应妨碍委员会2001年通过的关于国家责任的有关规则。其次，责任问题的范围应与《〈预防危险活动造成跨界损害的条约〉草案》的范围相同，委员会也于2001年通过了该条款草案。具体地说，为了启动关于跨界损害的制度，应采用《预防危险活动造成跨界损害的条款草案》中所适用的同样的标准，即“重大”标准。第三，应基于某些政策考虑制订这些原则草案：(a)虽然这一制度拟涵盖的活动对经济发展必不可少，并且有益于社会，但本项制度应该作出一旦这些活动引起跨界损害则应为无辜受害者提供及时和充分赔偿的规定；及(b)除了关于预防的条款草案中所设想的那些措施以外，还应制订应急计划和反应措施。第四，现有的各种责任和赔偿模式已经证实，国家的赔偿责任主要是在外层空间活动方面被接受(17)。
二、工业事故跨界影响与赔偿责任
21世纪人类迈入一个崭新的经济时代。后工业化的飞速发展，人类很难避免突发性工业事故所带来的灾难，而灾难性的突发工业事故又难免造成跨界影响。2005年松花江水污染事件造成整个松花江流域严重生态环境破坏。俄中将在环保领域加强务实合作，以快速解决环保问题，并建立有关赔偿机制。对跨界环境损害，国际实践中大多数通过谈判或民事诉讼来解决。有关国际实践中，跨界损害的责任主要由经营者来承担。
跨界责任包括：(1)民事责任；(2)刑事责任；(3)国家责任。其中主要是民事责任。1969年《国际油污损害民事责任公约》和1971年《设立国际油污损害赔偿基金公约》（下称《责任公约》和《基金公约》）规定，如果在缔约国领土上，包括领海，由于船舶跑漏油而造成损害，那么船东要在三个例外限制下，对这种损害和为防止污染采取措施所引起的费用负严格责任。三个例外是：损害由于(1)战争或自然不可抗力引起的；(2)全部由于有意造成损害的第三方的行为或不作为行为造成的；(3)全部由于对灯光和其他助航设备负责的政府或其他主管当局的过失或其他不当行为造成的。在这三种例外情况下，船东不负任何责任。《基金公约》对《责任公约》作了补充，规定如果船东根本不负责任，或负全部责任但其财政上不能满足或损害超过限额，可以从国际油污赔偿基金中支付受害者的赔偿费。赔偿额最高限额从原来的45000万金法郎增至67500万金法郎。公约还规定，通过支付船东责任中每吨1500万金法郎或12500万金法郎，两者取较低者，解除《责任公约》所赋予船东的某些财政负担。但是，如果污染是由船东的故意过错造成的，或由于船东未能遵守有关船舶安全或油污方面的公约而造成污染损害者，不能使用基金解除船东的财政负担。
松花江苯污染事件是典型的工业事故跨界影响责任事件。依照联合国欧洲经济委员会1992年《工业事故跨界影响公约》第1条规定，“工业事故”指与危险物质有关的下列活动过程中由无法控制的发展导致的事件：1.有关设施中的生产、使用、储存、操作或处置过程；或第2条第二款第四项所指的运输过程。即，第2条第二款(4)规定的任何运输过程。“危险活动”指涉及存在或可能存在一种或一种以上数量达到或超过附件1规定临界量的危险物质，并能够造成跨界影响的活动。“影响”指工业事故造成的直接或间接、瞬间或延迟的不利后果，特别是对：
1.人类、植物和动物；2.土壤、水、空气和景观；3.上述两项中要素的相互作用；4.物质资产和文化遗产，包括历史遗址。“跨界影响”指由于缔约方管辖范围内发生的工业事故导致的另一缔约方管辖范围内的严重影响(18)。可见，跨界损害是指国家管辖或控制下的活动造成国家管辖或控制范围以外地区的环境损害。损害必须是人类的行为所致，且其后果是物质的、数量的或是有形的[4]。国际法委员会强调了“跨界损害”的“有形后果”，认为跨界损害必须是活动的“实际后果”造成的，排除了金融、社会经济或类似领域的国家政策可能造成的跨界损害；其次，行为的有形后果所造成的损害的重大性。最后，行为的有形后果具有明显的跨界性。而跨界影响则是指由于工业事故导致在另一国管辖范围内或在事故发生地国管辖或控制范围以外地区造成的严重影响。工业事故的“跨界影响”是由于工业事故导致在另一国家管辖范围内或在事故发生地国管辖或控制范围以外地区造成的严重影响。工业事故所导致的跨界影响也不是国家管辖或控制下的活动所造成的跨界损害。因此，工业跨界影响不适用“跨界损害责任制度”。
为了今世后代的利益而保护人类和环境免受工业事故影响，预防工业事故对人类和环境的严重负面影响，以及为实现对环境有益的和可持续的经济发展而促进能激励理性、经济和有效运用预防、准备和应对措施，考虑到工业事故影响可能跨越边界因而需要国家间合作的事实，需要促进有关国家在事故发生前、发生时和发生后积极进行国际合作，联合国欧洲经济委员会于1992年通过了《工业事故跨界影响公约》。缔约方通过国际努力对工业事故跨界影响与赔偿责任制定规则、标准和程序。国际上已有关于油污、核材料、航空航天等活动造成跨界影响的国际法律制度，如主要有《油轮船东关于油污责任的自愿协定》和《关于油轮责任暂时补充合同》组成。这项制度对90个非《责任公约》缔约国有利。《联合国海洋法公约》第235条对由于海底流动造成污染的责任只做了一般规定，即：“各国有责任履行其关于保护和保全海洋环境的国际义务。各国应按照国际法承担责任。”对于污染所造成的损害“应确保按照其法律制度，可以提起申诉以获得迅速和适当的补偿或其他救济。”《责任公约》和《基金公约》不适用的地方这种制度极易补充，可以解除船东的部分责任。对于放射性物质造成的污染损害也建立起特殊的责任制度。主要条约有：(1)1960年《关于核能方面第三方责任的巴黎公约》；(2)1963年《关于核污染损害民事责任的维也纳公约》；(3)1971年《关于海洋运输核物质方面的民事责任公约》；(4)《1990年国际油污防备、反映和合作公约》；(5)《1994年核安全公约》。上述公约都规定，热核装置的经营者是海运核物质过程中发生污染事故造成损害的唯一责任者。1962年《关于核动力船舶经营的责任的布鲁塞尔公约》规定，核动力船舶的经营者对核事故应负严格责任，最大限额可达1500万金法郎，以及航空安全方面的《关于在航空器上犯罪和其他某些行为的公约〈东京公约〉》、《关于制止非法劫持航空器的公约》（简称《海牙公约》）和《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》（简称《蒙特利尔公约》）。
三、风险预防原则的法律基础
国际社会应当采取及时而有效的措施，以最大限度地减少这类事件可能造成的损害和损失。国家对违反国际法规定的预防义务负有责任。因此，在危险活动所至跨界损害的国际赔偿责任中，风险预防已成为一项国际法原则和国际义务，而且是首要义务，否则要承担国际责任。按照这些义务，各国只能在下列情况下允许进行具有重大跨界损害风险的危险活动：事先批准；利用环境和跨界影响评估并有适当的监测安排以监测这种跨界影响。换句话说，将主要责任与经营者联系在一起，丝毫不能免除国家的义务，国家仍必须履行其国际法规定的预防义务和职责。
风险预防原则最早产生于德国，其核心是社会应当通过认真的提前规划和阻止潜在的有害行为来寻求避免环境的破坏。在德国的推动下，风险预防原则在1987年召开的第二届保护北海国际会议上被采纳，从此进入了国际法领域。逐步在波罗的海、黑海、加勒比海等海域的有关环境保护文件中都明确规定了风险预防原则。除了区域性法律文件外，全球性多边条约及会议文件也将风险预防原则作为保护海洋环境的基础。后来风险预防原则从海洋环境保护领域扩大到国际环境保护的其他领域。1990年以后通过的所有关于环境保护的国际法律文件几乎都规定了风险预防原则(19)。风险预防原则最早适用的领域是陆源污染的防治。目前明确采纳风险原则的区域性海洋环境保护公约有：《OSPAR公约》、《保护波罗的海海洋环境公约》及《〈地中海海洋环境保护公约〉修正案》。《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》及其1996年议定书明确采纳了风险预防原则。风险预防原则在海洋环境保护方面的一个重要发展是其在海洋生物资源的养护和管理上的适用。最典型的是1995年《跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的养护与管理协定》，该协定明确提出把风险预防的方法作为海洋生物资源保护的一项原则，规定“为保护海洋生物资源和保存海洋环境，成员国应广泛运用风险预防的方法，养护、管理和开发跨界鱼群和高度洄游鱼群”。随着风险预防原则在国际法律文件中频繁出现，国际法院、国际海洋法法庭等国际司法机构在一些案件中也开始适用风险预防原则，如核试验案、南方金枪鱼案等。同时，产生于德国的风险预防原则被许多国家在国内法中采纳，成为在海洋决策中保护和保全海洋环境的重要原则和基础。所以，1995年《跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的养护和管理协定》是风险预防原则适用于渔业资源保护的直接法律依据。风险预防原则是一项正在形成的国际习惯法规则。
预防原则是指针对可能会产生的环境危害，应当采取积极的事前防止措施以避免危害性行为或事件的发生，或将不可避免和已经产生的环境危害控制在法律允许的范围内。预防原则是与以“先污染、后治理”为特征的末端控制原则相对应的危害控制原则，是人类在消极治理的道路上付出巨大的环境代价后总结发展起来的一种积极防止的环境法基本原则。预防原则由以下要件构成：
(1)其对象是可能产生环境危害性的行为或事件。所谓“环境危害性”是指如果不采取适当措施则客观上明显的可以得知该行为或事件的发生会造成损害，这种损害既可能是对人的损害也可能是对环境的损害。对危害性的认定应当以科学技术为基础。
(2)其首要目标是避免危害行为或事件的发生，在已经发生或不可避免的情况下，其目标是防止危害的扩大，并将其控制在法律允许的范围内。也就是说，预防原则的目标具有层次性，只有在首要目标无法实现的情况下才能退而求其次。
(3)其具体措施应当是积极的、预期性的事前措施，而不是消极的、反应性的事后补救。这是预防原则与传统末端治理原则的根本区别。
预防原则的存在根据主要有以下两点：
(1)危害后果的难以消除性和环境的不可恢复性。环境是一个充满内在联系的生态系统，环境的污染和破坏一旦形成，生态系统的内在联系性和稳定性就会被打破，生态系统就会出现恶性循环，即使停止新的污染和破坏，危害后果在短期内也难以消除，甚至根本无法恢复原来的环境。
(2)环境问题的治理成本过高。环境污染和破坏具有影响范围大、作用时间长、潜伏期长和治理费用高的特点，对它们的治理将耗费极大的人力、物力和财力。如果提前有效预防环境危害的产生或将其控制在最小范围内，则可以避免各方面的损失，节约治理成本。
环境保护问题本身就是全球性的、关系到全人类的利益，保护环境就是保护人类的利益，而保护环境的义务则是一个对人类整体社会的义务。所以针对环境风险的风险预防原则也是为了实现人类共同利益的一项重要原则。风险预防原则与可持续发展原则的连接点在于：为了实现可持续发展，相关的法律政策必须建立在风险预防原则的基础之上。风险预防原则是保护人类共同利益原则的需要，是可持续发展的需要，二者之间的连接点在于：由于可持续发展中内含着代际公平的思想，因此风险预防原则的适用应当按照可持续发展和保护未来的利益加以运行，风险预防原则实质上是代际公平思想的一种具体体现，而代际公平的实现也是风险预防原则基本的法律价值。
四、危险活动所致跨界损害的损失分担法律制度
（一）关于危险活动造成的跨界损害案件中损失分配的原则草案[5]
国际法委员会2006年8月8日第2910次会议通过了关于危险活动造成的跨界损害案件中的损失分配的序言草案和原则草案。委员会认识到即使有关国家充分遵守其按照那些条款草案所承担的预防义务，但意外或其他事件仍有可能发生并产生跨界后果，给其他国家和其国民造成损害和严重损失。因这种涉及危险活动的事件而遭受损害或损失的人不应无辜地承受这些损失，必须能够获得及时和充分的赔偿。因此，针对某些特殊种类的危险活动制订国际条约，便可获得必要的赔偿安排。本原则草案鼓励酌情在国际、区域或双边一级制订这样的条约。本原则草案的目的是促进这一领域国际法的进一步发展：本原则草案就不在具体条约范围内的危险活动向各国提供了适当指导，同时指明了这类条约应处理的事项。各国按照国际法对违反其预防义务负有责任。因此本原则草案不妨碍关于国家责任的规则以及一旦发生违反预防义务之事时按照那些规则可提出的任何要求[6]。
我们应该认识到，这一制度不应妨碍委员会2001年通过的关于国家责任的有关规则(20)。责任问题的范围应与《预防危险活动造成跨界损害的条款草案》的范围相同。本项制度应该作出一旦这些活动引起跨界损害则应为无辜受害者提供及时和充分赔偿的规定。除了关于预防的条款草案中所设想的那些措施以外，还应制订应急计划和反应措施。本原则草案范围内的活动的责任应主要与经营者联系在一起，不要求提供过失证明。这样的责任并不需要总由危险活动或承担风险活动的经营者或由条约或法律平等指定的其他实体来承担。在职能上处于指挥或控制或引导或实施全面监督地位的人或有关实体也可作为活动的受益人被认定负有责任。人们普遍地赞同在任何损失分配方案中考虑到补充性资金。草案中规定采纳一项损失分配方案，将损失在众多行为者之间分摊，包括国家在内。鉴于原则草案的一般性和剩余性，据认为不必要事先确定不同行为者的份额，精确查明国家应承担的角色。国家根据国际法承担着预防义务，这就要求实施与应有注意义务有关的某些最低限度标准。按照这些义务，各国只能在下列情况下允许进行具有重大跨界损害风险的危险活动：事先批准，利用环境和跨界影响评估，并适当地监测安排以监测这种跨界影响。换句话说，将主要责任与经营者联系在一起，丝毫不能免除国家的义务，国家仍必须履行其国际法规定的预防职责。在大多数情况下，用于解决赔偿要求的实质性的或适用的法律会涉及民事赔偿责任或刑事赔偿责任，或涉及两者，并且取决于若干变量。与选择法院以及适用的法律有关的民法或普通法或国际私法原则可能成为焦点，这取决于所涉及的背景情况和管辖地。所以，提议的方案不仅具有一般性和剩余性，而且具有灵活性，对可能产生的要求和适用的法律和程序不会有任何妨碍。原则草案具有的优点是不要求各国法律和各法律制度实现统一(21)。
原则草案的实质内容是，遭受损害的受害者应当得到及时和充分的赔偿；对于环境损害，各国可提出求偿，并且可通过迅速的反应措施减轻损害，并尽可能恢复环境的原状。
1.适用范围
本原则草案适用于预防危险活动造成的跨界损害条款草案范围内的危险活，即国际法未加禁止、但却具有通过其有形后果造成重大跨界损害的风险的活动所造成的损害。适用范围含有四项标准：(1)国际法不加禁止的行为。这一概念的提出，是为了区分传统的国际不法行为的国家责任问题。(2)该活动是在一国领土内或在其管辖或控制下的领土内进行的。这一标准规定于原则草案第2条术语用法“起源国”项下，“起源国”指在其领土或在其管辖或控制下的领土进行原则1所指活动的国家。领土、管辖、控制这三个概念，强调了“属地管辖权”的重要性，只要危险活动发生在一国管辖范围内，该国就必须承担预防危险发生的义务。(3)造成重大跨界损害的风险。这一标准的意义在于排除仅在活动所在国领土上造成损害，而不可能对其他任何国家造成损害的那些活动。(4)重大跨界损害必须是这些活动的“有形后果”造成的。国际法委员会认为，为了将专题限制在可处理范围内，应当排除金融、社会经济或其他类似领域的国家政策可能造成的跨界损害。限制的办法就是要求活动必须产生“有形后果”。
2.定义和用语
(1)“损害”指对人员、财产或环境造成的重大损害，包括：①人员死亡或人身伤害；②按照本条款负有责任的个人所持有财产以外的财产的损失或损害；③财产或自然资源或环境的使用因受到损害而直接产生的经济利益的收入损失，但须计及节余和费用；④恢复财产或自然资源或环境原状的措施的费用，但须以实际采取措施的费用为限；⑤反应措施费用，包括这种措施造成的任何损失或损害，但须以危险活动造成或引起的损害为限。(2)“环境损害”指环境或自然资源因受损坏而造成的损失或损害。(3)“环境”包括：生物性和非生物性自然资源，例如空气、水、土壤、动物和植物等以及这些因素之间的相互作用；作为文化遗产的财产，以及景观的特征部分。(4)“危险活动”指具有造成重大或灾难性损害风险的活动。(5)“经营者”指发生造成跨界损害事件时指挥或控制活动的任何个人，可包括母公司或其他有关实体，不论其是否为法人组织。(6)“跨界损害”指在起源国以外的一国领土或在其管辖或控制下的领土之外的其他地方，或在包括起源国在内的任何国家管辖或控制范围之外的其他地方造成的损害，不论当事国或地区是否拥有共同边界。(7)“起源国”指在其领土或在其管辖或控制下的领土进行原则1所指活动的国家。(8)“伤害国”指在其领土或在其管辖或控制下的领土内发生跨界损害的国家。(9)“可能受影响国”指在其领土内具有重大跨界损害风险的一个或多个国家，或对可能遭受这种损害的任何其他地方拥有管辖或控制权的一个或多个国家。
3.本原则草案的目的
(1)确保遭受跨界损害的受害者得到及时和充分的赔偿；(2)在发生跨界损害时维护和保护环境，特别是减轻对环境的损害以及恢复环境或使之复原。
4.及时和充分的赔偿
各国应采取一切必要措施，确保其领土或其管辖或控制下的危险活动所造成跨界损害的受害者获得及时和充分的赔偿。这些措施应当包括要求经营者或酌情要求其他人或实体承担赔偿责任。这种赔偿责任不应当要求证明过失。关于这种赔偿责任的任何条件、限制或免责条款均应符合原则草案。这些措施也应包括要求经营者，或者酌情要求其他个人或实体为偿付索赔建立并保持财政担保，例如保险、保证金或其他财产保证。在适当情况下，这些措施应当包括要求在国家级设立工业基金。若以上各段中所列措施不足以提供充分的赔偿，起源国还应确保有另外的财政资源可用。
5.反应措施
一旦发生造成或可能造成跨界损害的涉及危险活动的事件时：起源国应立即将事件以及可能造成的跨国损害后果通知所有受影响或可能受影响的国家；在经营者的适当参与下，起源国应确保采取适当的反应措施，并应当为此目的使用现有最佳科学数据和技术；起源国还应当酌情与所有受影响或可能受影响的国家磋商并寻求其合作，以减轻并在可能的情况下消除跨界损害后果；受跨界损害影响或可能受影响的国家应采取一切可行措施减轻并在可能的情况下消除此种损害后果；有关国家应当酌情在相互接受的条件基础上寻求主管国际组织和其他国家的援助。
6.国际和国内救济
一旦其领土内的或受其管辖或控制的危险活动造成跨界损害，各国应赋予本国司法和行政部门以必要的管辖权和职权，并确保这些部门具备提供及时、充分和有效救济的手段。跨界损害的受害者应当能够从起源国获得与在该国领土上遭受同一事件损害的受害者相等的及时、充分和有效的救济。第1款和第2款不影响受害者有权在起源国可得到的救济之外，寻求其他的救济。各国可协助诉诸迅速而又最经济的国际求偿解决程序。各国应当保障能够适当地获取与寻求救济，包括索取赔偿有关的资料。
7.拟定专门的国际制度
如果就特定类别危险活动而言，专门的全球、区域或双边协定能为赔偿、反应措施及国际和国内救济提供有效安排，则应当尽一切努力缔结此种专门协定。这些协定应当酌情包括这样的安排，使工业基金和（或）国家基金在经营者财力，包括财务担保措施不足以偿付事故损害的情况下能提供补充赔偿。此类基金可设定用于补充或取代全国性的工业基金。
8.执行
每一国均应当采取必要的立法、规章和行政措施，以执行本原则草案。本原则草案和用于执行本原则草案的措施在实施时不得有任何基于诸如国籍、居所或住所的歧视。各国应当相互合作，以执行本原则草案。
（二）《生物多样性公约》中的国际赔偿制度(22)
《生物多样性公约》(Convention on Biological Diversity)是一项保护地球生物资源的国际性公约，于1992年6月1日由联合国环境规划署发起的政府间谈判委员会第七次会议在内罗毕通过，1992年6月5日，由签约国在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上签署。《公约》于1993年12月29日正式生效。该《公约》是一项有法律约束力的公约，旨在保护濒临灭绝的植物和动物，最大限度地保护地球上的多种多样的生物资源，以造福于当代和子孙后代。《公约》规定，发达国家将以赠送或转让的方式向发展中国家提供新的补充资金以补偿它们为保护生物资源而日益增加的费用，应以更实惠的方式向发展中国家转让技术，从而为保护世界上的生物资源提供便利。其附件《卡塔赫纳生物技术安全议定书》第27条规定，作为议定书缔约方会议的缔约方大会应在其第一次会议上发起一个旨在详细拟定适用于因改性活生物体的越境转移所造成损害的赔偿责任和补救方法的国际规则和程序的进程，同时分析和参照目前在国际法领域内就此类事项开展的工作。
1.“改性活生物体的越境转移所造成损害”的适用范围
改性活生物体的运输，包括过境所造成的损害；改性活生物体运输、过境、处理和／或使用过程中由于改性活生物体的越境转移所造成的损害，及无意造成的改性活生物体的越境转移所造成的损害。
2.损害
对生物多样性或其中的部分的保护和可持续利用所造成的损害；对环境的损害；对人类健康的损害；损害健康；社会经济损害，特别是对土著和地方社区造成的这种损害；传统损害；采取应对措施的代价。
3.因果关系
(a)管理程度（国际和／或国内的管理程度）；(b)确定损害和活动之间的因果联系；(c)有关确立因果联系的举证责任：举证责任的放宽；举证责任的逆转；出口者和进口者的举证责任。
4.赔偿责任的追究、进口和出口方的作用、赔偿责任标准
追究赔偿责任的可行方法：国家责任（适用于在国际上采取的不法行为，包括违反《议定书》义务的行为）；国家赔偿责任（适用于国际法不加禁止的行为，包括缔约国在充分履行《议定书》义务的情况下采取的行为）。
国家承担主要赔偿责任或运营者承担主要赔偿责任，国家承担其余赔偿责任。
与民事赔偿责任有关的问题：(1)在确定赔偿责任标准和查明赔偿责任人方面可能需要考虑的因素：损害类型；损害的发生地点（例如：起源地和遗传多样性中心）；在风险评估中确定的特定类型改性活生物体所具风险程度；意外有害影响；有关改性活生物体的操作控制（改性活生物体的交易阶段）。(2)赔偿责任标准和赔偿责任的追究。过失引起的赔偿责任：任何最能够控制风险和防止损害的人；任何能够控制实际操作的人；任何未遵守规定，执行《生物技术安全议定书》的人；任何有责任为执行《议定书》制定规则的人；任何可被认定具有故意、鲁莽或疏忽行为或不作为的人。严格赔偿责任：根据事先确定的情况追究下列一个或多个人，包括其代理人的赔偿责任；通过确定因果赔偿责任追究赔偿责任。
5.可能豁免或减轻严格赔偿责任的情况
对严格赔偿责任可能给予豁免和减轻责任：天灾／不可抗力；战争或社会动荡；第三方干预（包括第三方缔约国有意在国际上采取的不法行为或不行为）；履行国家主管部门规定的强制性措施；根据适用法律或专门给予运营者的授权所允许的活动；与所涉活动有关的“最高科技水平”，即根据开展活动时的科技水平，并不认为该活动有害。
应该进一步研究的问题有：应同时担负过失赔偿责任和严格赔偿责任；应负赔偿责任者追究第三方的严格赔偿责任；联合赔偿责任和多个赔偿责任，或赔偿责任的分配；代理人的赔偿责任。
6.财务保证机制
强制性财务保证；自愿性财务保证。
7.索赔的解决
国家间程序（包括在《生物多样性公约》第27条下解决争端的程序）；民事程序：法院管辖或仲裁庭，确定适用法律，判决或仲裁决定的认可和执行；行政程序；特别法庭（例如实行自然资源和／或环境争端仲裁备选规则的常设仲裁法院）。
8.提出索赔的资格／权利
9.相关缔约国应确保向危险活动所致跨界损害的所有受害者提供迅速、充分和有效的行政和司法补救措施。缔约国应确保这些补救措施与提供给本国国民的补救措施同样迅速、充分和有效，并包括提供受害者行使索偿权利所需的信息。各个缔约国应确保法院拥有审理此类索赔案的必要权限。
10.本原则不影响缔约国根据关于国家国际责任问题的一般国际法规则所具有的权利和义务。将主要责任与经营者联系在一起，丝毫不能免除国家的义务，国家仍必须履行其国际法规定的预防职责。任何跨界损害损失分担国际制度的发展都不应有损于其他国际法规则，尤其是国际法规定的国家责任，这是本项工作的一个基石。
11.争端的解决
在解释或适用本条款方面发生的任何争端，都应通过和平解决争端的方式迅速予以解决，包括通过谈判、调停、调解、仲裁或司法解决方式。如果未能按第1款解决争端，争端各方可相互同意接受以下两种解决争端方式之一种或两种办法：(a)将争端提交国际法院，或(b)仲裁。
12.发展更详细、更具体的国际制度
缔约国应在全球和区域基础上合作拟订合适的国际条约，以便就特定类别危险活动的预防和因应措施以及保险和赔偿措施作出更详细的安排。此类安排可包括业界和（或）国家供资的赔偿基金，以期在经营者财政资源，包括保险金不足以应付事故损失的情况下作为补充赔偿。任何此类基金都可指定用于补充或取代国营企业的基金。
缔约国应相互合作，依据国际法规定的义务执行这些条款。
综上所述，跨界损害赔偿责任制度中存在着若干变数。鉴于各国自身特有的需要、政治现状和经济发展程度，最好由各国或者其各自的国家法律或实践来自主选择。在区域范围内就特定类别危险活动作出的安排，可能更有效和更持久地保护区域内各国公民的利益以及其所依赖的环境和自然资源。所以，从国际法的角度看，这种制度主要是在国家之间发挥作用，而且它要求在国家层次通过具体的国内宪法和其他立法手段予以执行。重要的是各国颁布适当的国内法律来执行这些原则，以免跨界损害受害者得不到充分赔偿。
五、结论
目前，国家赔偿责任主要是在外层空间活动方面被接受。国际赔偿的目的并不是实际分担损失，而是分担对国际法不加禁止的行为所致损害的补偿责任。要建立一个成功的国际赔偿责任制度，使受害者能够直接从经营者那里得到损失和损害赔偿，将需要在实体法以及程序法方面进行很多协调，以便外国公民能够向国家法庭或其他机关提出索赔要求。国际法不加禁止的行为和国家责任法下的非法行为。该法律制度还不应妨碍国家法律或国际私法规则下的民事赔偿责任。
因此，我们认为这种国际赔偿责任制度涉及国际公法，国际私法和国内法。从国际法的角度看，这种制度主要是在国家之间发挥作用，而且它要求在国家层次通过具体的国内宪法和其他立法手段予以执行。重要的是各国颁布适当的国内法律来执行这些原则，以免跨界损害受害者得不到充分赔偿。
1.国际社会应采取切实有效的赔偿责任制度，但是并不急于建立一个普遍性的国际赔偿责任法律制度。而本原则不影响缔约国根据关于国家国际责任问题的一般国际法规则所具有的权利和义务。
2.明确区分任何针对以下两种行为建立的赔偿责任制度：国际法不加禁止的行为和国家责任法下的非法行为。
3.法律制度还不应妨碍国家法律或国际私法规则下的民事赔偿责任。
4.缔约国应在全球和区域基础上合作拟订合适的国际条约，以便就特定类别危险活动的预防和因应措施以及保险和赔偿措施作出更详细的安排。此类安排可包括业界和（或）国家供资的赔偿基金，以期在经营者财政资源、包括保险金不足以应付事故损失的情况下作为补充赔偿。任何此类基金都可指定用于补充或取代国营企业的基金。
5.缔约国应颁布执行上述条款可能需要的任何法律、规章和行政措施。这些条款及任何执行措施均应在所有缔约国适用，不得因国籍、居住地或居所而有所歧视。缔约国应相互合作，依据国际法规定的义务执行这些条款。
6.国际赔偿责任的法理基础是：结果责任；危险责任；无过失责任；严格责任。
7.国家的预防义务和权利不得滥用，预防义务是其真正的法律基础。
我国的应对策略：应尽快建立环境污染损害风险赔偿基金制度；完善环境责任保险制度；完善环境侵权诉讼制度；完善行政监督与上报制度；积极参与国际合作，维护我国权益和履行国际义务。
收稿日期：2007-04-22
注释：
①Report of the International Law Commission Fifty-eighth session (1 May-9 June and 3 July-11 August 2006),p.77。
②法律委员会第31届会议（2000年8月28日至9月8日，蒙特利尔）在其工作方案中包括了审议1952年10月7日在罗马签署的《关于外国航空器对地面（水面）上第三方造成损害的公约》的现代化事项，并将其作为第4优先项目。2000年11月24日，理事会第161届会议的第10次会议，以及大会第33届会议都确认将这一事项作为法律委员会工作方案的第4优先项目。罗马公约现代化的研究始于2001年年初。关于因战争和恐怖主义的风险而产生的对地面（水面）上造成的损害，小组审议了修改第三方赔偿责任规则的可能性和赔偿责任的可能限额问题，并建议从长远考虑要加快研究一个关于第三方赔偿责任的新国际公约。
③同上引书，第2页。
④《美国国际法学报》，第55卷，1961年，第548页。转引自贺其治：《国家责任法及案例浅析》，法律出版社，2003年版。
⑤Report of the International Law Commission Fifty-eighth session(1 May-9 June and 3 July-11 August 2006)第5章。
⑥参见联合国文件A/38/10(1983)，巴克斯特：《关于国际法不加禁止行为所造成的损害性后果的国家责任专题的第四报告书》，第42-46页。
⑦参见联合国文件A/38/10(1983)，巴尔沃萨：《关于国际法不加禁止行为所造成的损害性后果的国家责任专题的第四报告书》，第23-33页。
⑧国家对国际不法行为的责任条款的案文和评注，见《大会正式记录，第五十六届会议，补编第10号》(A/56/10)，第77段。
⑨Report of the International Law Commission Fifty-eighth session (1 May-9 June and 3 July-11 August 2006)第5章。
⑩Daniel Barstow Magraw,"Transboundary harm:the International Law Commission' s Study of 'International Liability'" ,305 American Journal of International Law(1986)。
(11)传统国家责任中，国际义务为初级规则(primary rules)，违反之则引发作为国家责任的次级规则(secondary rules)。而国际赔偿责任中，赔偿责任本身就是初级规则，违背之则导致次级规则的适用，即产生国家责任。参见M.B.A.kehurst,"International Liability for injurious Consequences Arising out of Acts not Prohibited by International Law",Netherland Yearbook of International Law.(1985)
(12)M.C.W.Pinto," Reflections on International Liability for Injurious Consequences Arising out of Acts not Prohibited by International Law",15 Netherland Yearbook of International Law(1985)。
(13)参见《国际法委员会39届会议工作报告》(1987)P92；林灿铃，《论国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国家责任》，P281《比较法研究》2000.3；韩健等1992,P301-302。
(14)参考王铁崖1995,P164-165。
(15)国家为私营实体承担赔偿责任的典型例子是《乌拉圭共和国与阿根廷共和国关于拉普拉塔河及其还有海洋界限的条约》第51条。
(16)《联合国海洋法》第139条规定，缔约国将保证国家或其国民在“区域”内进行的活动遵守该公约，如缔约国未能履行其义务，就应对损害负赔偿责任。
(17)Report of the International Law Commission Fifty-eighth session(1 May-9 June and 3 July-11 August 2006)第5章，第77页。
(18)联合国欧洲经济委员会1992年《工业事故跨界影响公约》第1、2条。外交部网站，2006年8月11日。
(19)David Santillo(etc),"The Precautionary Principle in Practice:A Mandate for Anticipatory Preventative Action",in Carolyn Raffensperger and Joel A.Tickner(eds),Protecting Public Health & the Environment:Iimplementing the Precautionary Principle,Island Press,1999.p.40.参阅朱建庚博士论文：《海洋环境保护中的风险预防原则研究》，第一章第1节第5页。
(20)国家对国际不法行为的责任条款的案文和评注，见《大会正式记录，第五十六届会议，补编第10号》(A/56/10)，第77段。
(21)Report of the International Law Commission Fifty-eighth session(1 May-9 June and 3 July-11 August 2006)第5章，第83页。
(22)UNEP/CBD/BS/COP-MOP/2/1127 May 2005。