农民增收问题：理论分析与政策导向，本文主要内容关键词为：农民增收论文,导向论文,理论论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民收入增长缓慢，是当前我国农业和农村经济发展的突出问题。农民的收入水平是衡量 农村经济发展水平的主要指标。农民收入增长的幅度除直接影响下一年度的农业投入与产出 外 ，亦影响到广大农村市场的开拓，进而会制约整个国民经济的协调、稳定发展。我国人口的 三分之二居住在农村，增加农民收入无疑是关系到国民经济发展的一个全局性的重大问题。 扭转农民收入增速连续下降的局面，确保农民增收目标的实现，是实施“十五”计划的核心 任务之一。
一、近年农民收入增长趋缓的变化特征
“九五”时期，我国农村居民的收入水平有较大幅度的提高，为农村居民从温饱向小康生 活的跨越奠定了坚实的基础。据国家统计局抽样调查，1995年～2000年，全国农村居民人均 纯收入由1578元增加到2253元，增长42.8%；扣除物价因素，年均实际增长4.7%。然而，这 一阶段的收入增长主要分布在1997年前，之后便呈现连续趋缓特征。据资料反映，1997年 农村居民人均纯收入比上年下降了4.4个百分点，1998年增长速度由上一年的4.6%下滑到4.3 % ，1999年进一步回落到3.8%。2000年全国农村居民人均纯收入仅增加48元，比上一年的91元 再 减少43元。一些地区特别是贫困地区和粮食主产区的农民收入甚至出现负增长。
近年农民收入变化的突出特点首先反映为农民的纯农业收入下降。以1999年与1998年相比 ，农村人均纯收入增加了48.36元，其中39.04元属于生产性纯收入增加。第二、三产业生产 性 纯收入增加了96.46元，而第一产业（农业）的生产性纯收入却下降了57.42元。同时，在家庭 经 营纯收入中，种植业和畜牧业收入所占比重总体呈下降趋势，种植业收入下降尤其突出。相 对城镇居民的收入，农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距进一步拉大，城乡居民收入比（ 以农村为1）1995年为2.71∶1，到2000年扩大到2.79∶1，城镇居民在“九五”期间的全年可 支配收入的净增总额比农村居民高1.95倍。由此，直接导致城乡居民消费差距拉大，城乡居 民生活消费支出比已由1995年的2.70∶1扩大到2000年的2.99∶1。
影响农民收入增长的原因在许多研究成果中都有所反映，一般被归纳为以下几个方面：(1) 农 产品价格总水平的持续下降。其核心在于现有的农业生产结构不能完全适应市场需求的结构 变化，粮食、生猪、蔬菜、水果等农产品出现供大于求的买方市场，形成结构性过剩。农产 品 收购价格指数（1978年为100）的总指数已由1995年的527.9下降到1999年的424.3，其中粮食 由707.0下降到568.2，经济作物由465.6下降到368.2。一些大路菜、果因无法出售被农民用 来喂猪、作肥料的事情在不少地方时有发生。(2)农产品生产成本上升幅度大于产值上升幅 度。我国农业劳动力人平负担耕地少，精耕细作方式下靠持续增加化肥、农药等投入，单产 水平已较高。为保持或提高产量，必须增加一定的投入，因而生产成本持续攀升。如江苏省 10种主要农产品在1989年～1998年的10年间，成本平均提高了1.2倍，年递增9.2%，而这10 种农产品产值平均只增长0.8倍，年均增长7.0%，低于成本上涨幅度，“增产不增收”现象 在农业生产中十分普遍，许多纯农业户因此而收入减少。(3)非农产业收入来源不足，就业 机会减少。我国农民收入的主要来源除农产品销售收入外，非农产业的劳务性工资收入占有 重要地位。但近年来因整个国民经济发展速度放慢，城市经济体制转轨和结构性调整，使农 民进城务工就业机会相对减少，报酬也难以提高，减少了农民外出务工的劳务报酬性收入。 乡镇企业在“九五”以来经济效益持续下滑，面临制度创新和结构调整、技术升级等困境， 发展势头明显减弱。自1996年以来，乡镇企业就业人员持续减少，从而使农民的非农产业收 入增长趋势减缓；(4)农民的不合理负担过重。农民负担是农民向国家和社会无偿提供的支 出，与农民实际收入有一种此消彼涨的关系。近年来因基层政府对财力的需求和为弥补收支 缺口，实行税外加费及以兴办公益事业为由乱收费，随意集资、罚款、摊派，使许多地方农 民的不合理负担大大超出其可承受能力。如国家明文规定农民“三提五统”费用应控制在农 民上年收入的5%以内，但许多地方农民的实际负担在农民上年收入的10%以上，有的甚至超 过了20%。由于许多不合理负担按田亩和人头收取，严重地打击了留乡务农的这部分农民的 生产积极性，弱化了对农业的管理，影响了农民增产增收。此外，还有国家粮食保护政策出 现的问题及区域性的自然灾害影响而减产等，也影响了农民收入的增长。
二、影响农民收入增长的理论分析
以上通过国民经济统计数据而对农民收入情况所作的原因分析，其实质仅是一种感性浅层 面的认识。要对农民增收问题有更深层次的认识，必须借助于经济学的理论分析。笔者试图 从以下几个方面加以探讨：
1.农民收入增长的资源禀赋约束。
现代经济学理论认为，任何社会生产都是多种不同的生产要素共同作用的结果。不同的商 品需要不同的生产要素配置。由于不同国家、地区或生产经营单位的生产要素储备比例或资 源禀赋不同，因而产品的相对成本不仅可由技术差别决定，而且可由生产要素（如劳动力、 资本、土地等）比例和稀缺程度的不同来决定。中国的基本国情是人口多、耕地少，农业劳 动力资源严重过剩。按照最保守的估计 ，我国农业劳动力剩余数至少达2亿多人。相对如此众多的劳动力生产要素的配置比例，耕 地稀缺的特征非常突出。在缺乏新技术来扩展生产可能性边界的情况下，土地的边际报酬必 然会因其它要素的追加投入而呈递减状况。所谓“增产不增收”现象在许多情况下就是土地 边际收益递减的现实反映，统计上表现为单位农产品生产成本上升幅度大于产值上升，投入 产出比呈下降趋势。从经济学理论上讲，要克服收益递减规律的制约作用，在技术经济范围 内仅有两个途径：一是技术进步使生产可能性边界向外扩展，如优良品种的替代，可在基本 不增加投入的情况下使同一土地的产出得以增加；二是在适度规模经营中实现规模经济，如 扩大土地经营规模而达到单位投入的产出增加。在现实生活中，良种、良法等农业技术进步 对生产的促进具有阶段性和周期性特征，良种、良法运用初期可能有收益递增的情况，但随 后若干年又必然出现收益递减的情况，从而农业生产经营的收入增加也就不可能始终保持在 同一水平之上。同时，土地经营规模的扩大要受土地使用制度的限制，土地经营规模也有一 个合理的范围，即有一个适度规模问题。从目前我国农村中农户的土地经营规模而言，普遍 处于规模过小、明显低于经济适度规模水平的状态，从而中国农业人均产值比世界人均产值 低50%以上。资源（主要是耕地及其它土地资源）禀赋的先天不足，显然是农民收入增长的首 要约束因素。
2.农民收入增长的体制及制度约束。
中国经济高速健康增长是首先由农村经济改革引起的。以家庭承包制为代表的农业生产经 营体制的改革解决了集体经济时期“吃大锅饭”的问题，促进了农业资源的合理组织和优化 配置，曾使农民的生产经营积极性空前提高和收入大幅度增加。但是更客观地评价农村经济 改革对农民增收的作用，并不主要在对农业生产发展的贡献上（其中国家自1980年以来多次 提 高农副产品价格也是原因之一），而是在于对于促进非农业生产发展的贡献。农村改革的直 接成果就是使农民不再局限于狭窄的耕地从事农业生产和单纯靠农业来取得收入，而是可 转入城镇务工经商和从事乡镇企业等途径来取得收入。20多年来，农民收入增长越来越取决 于非农产业而不再是农业。按照经济理论分析与经济发展史的观察，农业生产在整个国民经 济中的相对份额处于逐步下降的趋势，从而农业收入增长速度也低于其它产业部门的收入增 长速度。促使农业份额下降的基本动因为：农产品需求的收入弹性不足和农业技术进步使农 业劳动生产率提高。在这两种力量的作用下，如果运用市场机制诱导全社会经济资源的配置 比例调整，就会使农业份额趋于下降；而农业相对份额下降必然会引起农业劳动力实现行业 配置的转移，引起产业结构和国民经济结构的变动。然而，我国经济社会体制受传统计划经 济影响，“二元结构”特征明显，从而一定程度上限制了由农业份额下降引起的过剩农业劳 动力资源向其它行业、部门的充分转移。这里突出表现为户藉制度为核心的“城市保护主义 ”城乡隔离体制，使农业劳动力难以彻底与土地分离，大部分农民即使长时期外出务工经商 ，但最终仍然脱离不了匮乏的耕地，难以在城镇定居和取得稳定的非农收入。其次是乡镇企 业发展的指导思想仍然是二元结构城乡分割的传统思路，最终难以实现规模效益，加之由产 权制度障碍而导致的就业人数减少，也影响了农民收入的增长。农民不合理负担过重问题从 根本上讲也是制度问题。这在于乡村基层政府并未从制度上实现由计划经济向市场经济的转 型，政府管了大量不该管的事，必然增加人员编制和管理成本，从而为税外加费和乱收费开 了缺口，减少了农民的实际收入。即使在农业生产领域，也有不少影响农民增收的制度因素 。如我国农业指导性计划特征对基层农业生产结构的形成有重要影响力，许多年来过分强调 粮食生产的重要性，并通过若干行政性手段，使农业生产结构倾向于发展粮食作物，而不是 发展相对劳动密集型的经济作物。近年来出现的粮食价格偏低、出售困难现象造成的农民收 入 增长停滞，实质上正是不能充分利用我国农业经济的比较优势的结果，也是体制和制度与市 场经济不协调的结果。
3.农民收入增长的市场风险约束。
农村改革以来，我国农民的市场经济意识不断增强，反映在农户在农业生产决策及扩大非 农生产就业方面，市场导向的作用日益明显；但是在另一方面，市场风险对于农民增收的影 响也相应增大。近年来，随着农业生产设施改善，单产水平提高，农产品市场日趋丰富，粮 食等主要农产品供给能力大大增强，部分农产品出现结构性过剩。按照市场价格由商品的供 给与需求决定的规律，供大于求必然使市场均衡点下移，从而使市场价格下跌。由于我国农 业 信息服务系统发展滞后，许多农民不了解市场供需的动态信息，难以及时根据市场需求来调 整生产结构，所生产的品种、品质不适合市场需求，从而价格大幅度下滑。不少行政部门仍 采用行政手段指导生产，干涉市场，发展项目一哄而起，产品销售出路又无人负责。而广大 农民从众心理严重，盲目发展，也造成市场局部性农产品供给与需求不平衡，使农产品 价格下降，农民收入增加受到影响。近年来国家粮食保护政策因财政体制上中央与地方利益 关 系未理顺，地方政府和粮食经营部门担心敞开收购可能带来的亏损，加之仓容有限，收购资 金筹集有困难等原因，存在压级压价、停收期限等问题，使粮食实际收购价格下降，一些以 粮食种植为主的农户的收入受到直接影响，许多种粮大户出现严重亏损现象。中国农户抵 御市场风险的能力相对发达国家中小农场主是极为脆弱的，这在于中国的农户土地经营规模 小，产品数量少，品种杂，进入市场的相对成本高，农户之间缺乏组织化的合作联系，在市 场交易中总处于弱势地位。即使是在产品紧俏时，大部分附加值也为商贸机构和中间商所获 取，农民并未真正得到实惠。“小生产、大市场”的矛盾在广大农村有着深厚的经济社会背 景，农产品对市场的依存度愈大，农产品价格风险也相应增大。我国即将加入WTO，农产品 价格风险也相应增大。我国目前的小麦、玉米、大豆等价格已超过或接近国际市场价格，国 外优质产品凭借价格优势肯定会对我国许多农产品销售造成冲击并影响农民的收入增长。因 此，在今后一个较长时期内，我国农民收入增长的市场风险将呈扩大趋势。值得提醒的是， 目前许多地方在新一轮农业结构调整中的项目选择仍带有相当程度的盲目性，一些经济作物 种植面积过分扩大，势必又造成供大于求局面，导致这些农产品价格下降甚至难以出售的负 面后果，从而与增加农民收入初衷相悖。
4.农民收入增长的人力资本约束。
现代经济发展的实践证明，劳动力资源是国民财富的最终基础。在经济再生产过程中，对 人本身的投资是最有价值的。早在20世纪50年代，美国经济学家舒尔茨就在长期对农业经济 问 题的研究中发现，促进美国农业生产的产量迅速增加和农业生产率提高的重要因素已不是土 地、劳动力数量和资本存量的增加，而是人的知识、能力和技术水平的提高。他首先创立了 “人力资本”这个概念，指通过人力投资形成的资本。其中教育支出是人力资本构成的主要 项目。在经济活动中，智力投资的经济效益显著，比对物的投资有更高的收益率并少担风险 ，但投资的回收期较长。我国农村实行家庭承包制以后，不同家庭在“人力资本”投资上分 异悬殊。由于非农产业就业收入普遍高于农业就业收入，大批有文化和技能的农业劳动力转 移到非农产业，从而影响了从事农业生产的劳动者的整体素质的提高，对农业技术进步带来 许多不利影响。农业科技的推广和运用，农业经营管理水平的改善，农业经济效益的提高， 都直接或间接地取决于农民素质的高低，而农民素质的高低和农民收入高低直接相关。这在 非 农产业中也表现得十分明显。近年来，由于我国城市二、三产业结构调整力度加大，大批新 兴产业对劳动者素质的要求不断提高，使原来许多可以在城市就业的低素质层次的农村劳动 力难以适应新的需求，相对收益下降，甚至因无法找到工作被迫返乡。我国城乡居民家庭收 入差距拉大，由1997年的2.47上升到1999年的2.65（以农村为1），很大程度上是由城乡人 力资本的差异扩大决定的。尤其是在城市非国有企业迅猛增加的情况下，国家统一制定的工 资收入限制已被初步冲破，收入按人力资本特征由市场机制决定的特征在劳动力市场中非常 明显。高素质群体居多的城市人收入增加很多，但入城务工农民群体的收入则相对停滞增长 。我国农村居民用于人力资本开支的费用占生活消费总支出的比重很小，2000年全国农村居 民平均生活消费总支出为1670.13元，其中文教娱乐支出仅186.72元，而所包括的学杂费支 出为139.85元，占平均生活消费总支出的8.37%。这笔支出多为未成年人义务教育阶段的教 育开支，而用于成年农民的生产技能培训教育的开支微乎其微。正是由于农民的人力资本投 入不足，导致农民的文化技术素质偏低，严重地影响了对先进的农业技术的接受能力，进而 使科学技术在农业和农村中的普及推广难度增大，科学技术转化为现实生产能力的效率不高 ，最终影响了农民收入的增长。
三、促进农民收入增长的政策导向
农民收入增长缓慢的根本原因，在于传统经济结构和体制与经济现代化进程之间的矛盾。 要 解决这一矛盾，必须从长远和国民经济整体及世界市场的角度来考虑战略性对策及设计政策 ，当然也不排斥一些近期性的应对措施，以尽快使广大农村居民的实际收入得到提高。在 促进农民增收的政策设计中，还应看到一些现行政策及对策建议的局限性甚至相互抵触的关 系，从而使有关政策的设计做到尽可能的科学、协调和完整。按照上述当前与长远、局部与 整体相结合的原则，有以下一些促进农民收入增长的政策设计方向性意见：
1.以农业比较优势为基础，以国内外市场为导向，鼓励和支持农民调整农业结构。
改革开放以来，随着中国经济的迅速发展，我国经济结构发生了急剧变化，农业占整个国 民经济的比重趋于下降，中国经济的比较优势也发生了显著变化。在与世界经济相联系的程 度不断增加的环境下，属于土地密集型的农产品比较优势迅速下降，而以纺织和服装为代表 的劳动密集型轻工产品的比较优势却显著上升。在农业内部，偏向土地密集型的粮食作物的 比 较优势已成为相对弱势，让位于偏向劳动密集型的经济作物生产。在这种情况下，适当减 少缺乏比较优势的农产品生产，而利用国际市场调剂供需缺口十分必要。同时要采取积极措 施发展有比较优势的名、特、优、新的农产品，扩展其相关的农业产业链，培育劳动密集型 产品的品牌，参与世界市场的竞争、扩大国际市场份额。一般说来，针对市场消费需求而及 时调整农业结构，增加适销对路的优质高效农产品，减少供过于求的产品生产，比较易于操 作和实施，有利于在较短的时间里增加农民的收入。当前，虽然不可能靠大幅度提高农产品 价格来增加农民收入，但是拉大粮食等农产品的品质差价，真正做到优质优价，敞开收购， 将有利于农民增加收入。要加快农产品市场化改革步伐，从过去那种政府直接干预农业生产 经营并替市场决定价格的方式，转向间接调控市场，稳定农产品供求，保护生产者和消费者 利益上来。对粮棉油等主要农产品实行保护价格制度，建立和完善隶属中央政府的粮食储备 体系和吞吐调节系统，建立和完善农业法规体系，逐步形成我国农业的专业化区域化布局。
2.通过多种形式实现农用土地使用权流转，形成合理经营规模，使农民分享土地收益。
我国农业生产的基本经营单位是农户家庭，其土地规模普遍偏小，导致家庭经济资源的闲 置与浪费，是调整农业结构和实现产业化经营的主要障碍。按照现行农村土地政策，必须尊 重农户的土地承包经营权。然而，土地使用权可以通过市场机制实现流转，使土地资产化， 从而为出让土地使用权的农户增加土地资产的收益，这对于当前相当多的农户是增加收入的 一条捷径。例如不少农户因务工经商，现有承包的土地经营粗放，收益偏少，有的甚至抛荒 ，还要负担农业税，如通过租赁、转包、入股、反租倒包等形式实现土地使用权流转，不仅 可促使土地向种养大户和农业产业化龙头企业集中，形成集中成片规范化生产和实现合理的 经 营规模，还使农民从上述土地流转形式中取得租金、转包费、入股分红、利息等财产转移性 收入（据调查，许多地区耕地租赁费每年为400元/亩～600元/亩）。出让土地后，一部分农民 可以集中精力从非农产业中获取工资报酬，或成为“农业工人”，在自己出租的土地上劳动 就业，从业主手中取得劳动工资。要在政策上扶持建立“土地银行”等土地流转中介组织， 帮助农户合理使用土地资产，增加农民的财产转移性收入。
3.抓好“龙头企业”的培育和扶持工作，完善组织形式和运行机制，推进农业产业化。
我国农业要解决“小生产、大市场”的问题，必须通过建立一大批高起点、各具特色的农 产品生产、加工、销售一体化的产业化经营实体，以带动千家万户增收，形成农业社会化生 产格局。认真落实国家对重点龙头企业的优惠政策，帮助其解决实际存在的困难，给予多种 形式的扶持。鼓励和提倡龙头企业通过建立风险基金，确定保底收购价格，以向农户返还出 售产品利润等形式，与农户建立紧密的利益关系。采取多种组织形式，使农民与龙头企业形 成 利益共同体。龙头企业的发展在农业产业化基地建设和延伸农业产业链上有极为重要的意 义，将大大降低农民创收的市场风险，有利于农民稳步增收。在一些地方，通过建立农民的 专 业合作组织来实现产业化经营，也是促进农民增加收入的一条途径。
4.加快农村剩余劳动力转移和城镇化进程，扩大农民从事二、三产业劳动的机会。
农村劳动力资源是我国经济资源中开发利用潜力最大的资源，只有为不断增加的农村剩余 劳动力找到出路，才能使农民的劳务性收入有较快的增长。一方面，应通过完善产权制度， 实现资产重组和技术改造及强化管理等措施，使乡镇企业尽快走出困境，保持对农村劳动力 就业的一定容纳水平。另一方面，要调整城镇化政策，积极发展小城镇，引导乡镇企业合理 集聚、完善农村市场体系，就近吸收农村剩余劳动力、降低农村劳动力转移的成本与风险。 城镇户口管理制度改革应加大力度，县城及县城以下城镇户口应全面放开，允许自由迁移及 定居。大、中城市定居的“门槛”也应放低，以促进农民流动和进城谋取二、三产业收入。 只有众多的农村居民彻底脱离土地，才能为农业实现土地规模经营，提高农业比较效益创造 条件。我国城市化水平严重滞后于工业化水平，加快城市化、城镇化进程不论在近期还是远 期，都是促进农民增收的有效途径。
5.加强重大农业实用技术推广和对农民的技能培训与文化教育，增加人力资本投资。
科技进步是推进农业结构调整和增加农民收入的重要支撑。我国广大农村的农业实用技术 到位率、入户率偏低，如能够采取措施，及时将一大批已成熟的实用技术的普及率提高，即 可在短时期内大幅度提高农业生产的经济效益，使农民增收。当前应注意稳定基层农业技术 推广队伍，防止在县、乡机构改革中将基层科技人员作为农民的“负担”而错误清退。应建 立起分别承担公益性职能和经营性服务的农技推广队伍，切实为广大农民发展生产和增加收 入服务。政府应增加专项资金，通过多种途径开展农村科普活动，加大“绿色证书工程”等 的实施力度，培训立志于农业的青年农民。积极引导农村家庭增加对子女的人力资本投资和 文化教育消费，为增收奠定长远性基础，这里的人力资本投资不仅是农业知识与技能，更广 泛的是从事二、三产业所需要的知识与技能。
6.全面实施“税费改革”，抓紧搞好县、乡政府机构精简工作，减轻农民负担。
农村税费改革是农村改革20年来又一次重大改革。其核心是要用法制的办法，靠法律和制 度来规范税收征收行为，理顺分配关系，保护农民的合法利益，再一次调动农民生产的积极 性。为此，要规范农村收费管理，对农村经营服务性收费也应进行整顿；对兴办集体生产公 益事业筹资筹劳要有专门管理办法。当前县、乡机构精简工作已全面启动，农村税费改革后 ，县、乡政府的收入明显减少，主要应通过转变政府职能，精简机构，减少财政供养人员和 调整支出结构等途径来解决，要建立健全农民负担监督机制，使农民负担控制在合理的范围 之内，增加农民的实际可支配收入。
此外，根据财政投入能力，增加农村道路供电、供水、通讯等基础设施建设，进一步推行 农田水利改土为中心的农业综合开发；加快建立和完善农产品市场体系；切实做好农作物病 虫害和畜禽水产疫病防治工作及减灾工作等，也对促进农民增收、降低市场风险及成本，减 少生产损失有现实意义。
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