后伊斯兰国时代欧盟反恐策略对我国的启示
单 佳
摘 要 ：2017年底，随着伊朗和伊拉克相继宣布剿灭本国境内“伊斯兰国”势力，全球反恐态势进入“后伊斯兰国”时代。恐怖主义犯罪趋势表现出外国战斗人员持续战斗及回流、犯罪形式呈现出独狼行动为主、武器平民化和自制爆炸物、目标无差别、恐袭在一段时间内将长期存在，以及极端化思潮不灭的特点。欧盟在防控策略上，短期以加强边境控制和重视对外国战斗人员的追诉和审判为主；中期重点防控与恐怖主义犯罪密切关联的有组织跨国犯罪以及加强法律政策制订的事前评估、中期检查和事后评价；长期策略以坚定不移地去极端化和加强国际合作为正本清源之道。欧盟的反恐策略和效果启示我们，除了继续在国内坚持依法反恐外，阻止外国战斗人员回流是当前我国预防工作的重中之重；加强国际合作，持续推进“一带一路”倡议是压缩恐怖势力空间的助力举措；去极端化同样也是彻底铲除我国恐怖活动根源的根本措施。
关键词 ：后伊斯兰国；欧盟；反恐；策略
2017年的欧洲大地仍然饱受恐怖袭击的困扰，数以百计的无辜市民因此而受伤或丧失生命，恐怖犯罪仍然是欧洲国家在今后一段时间内需要重点防范和研究的问题。2017年底，随着伊朗总统鲁哈尼宣布“伊斯兰国”被剿灭，以及伊拉克总理阿巴迪宣布极端组织“伊斯兰国”在伊拉克的势力被消灭，“伊斯兰国”丧失了其赖以“立国”的国土和统治架构，全球恐怖态势进入了“后伊斯兰国”时代。在这种背景下，欧洲的恐怖犯罪形势出现了新的变化，欧盟及各个成员国应对恐怖犯罪的措施也有相应的调整。在国际层面上，欧盟通过制订和落实各项反恐战略和政策，致力于维持一个统一安全的欧洲的目标。欧盟成员国虽然对本国国家安全和发生在本国领域内的恐怖主义犯罪具有优先管辖权，但在反恐领域也逐渐形成了打造集体安全，建设“安全欧盟”的共识。① European Commission, “Communication on Delivering on the European Agenda on Security to Fight Against Terrorism and Pave the Way Towards an Effective and Genuine Security Union”, COM(2016)230 final, 2016. 无论是欧盟还是成员国，保障公民基本权利仍然是各项行动和措施的根本出发点。
叶总一边给王祥续茶，一边劝着王祥。毕竟古玩一行，“鬼打眼”的事时有发生，而且这次老道不光有王祥立下的字据，而且事成之后就离开了这个是非之地，摆明了是不想再淌这趟浑水。所以王祥不光找不到老道，就算找到了，也拿他没有办法。
一、后伊斯兰国时代恐怖主义犯罪的趋势
自进入21世纪后，恐怖主义的幽灵如影随形。2001年美国发生的“9·11”恐怖袭击，昭示着当代恐怖主义发展的新形势。在此之后，一系列大型恐怖主义事件接连暴发，爆炸案、枪击案、暴动、人质劫持等事件频频出现在全世界人民面前。2017年底之前，恐怖主义犯罪一直呈现出扩张状态。2001-2010年，全球恐怖袭击数量为75059 次，比20世纪最后10年增长了近10 倍。仅在2011-2013年中，无论是恐怖袭击数还是死伤人数都远远超过了1990-2000 共10年的总和。① 参见美国国务院：《恐怖主义国别报告》,http：//www.state.gov/j/et/rls/crt/index.htm。 这种扩张具体表现为：人员上，恐怖组织成员结构复杂，恐怖活动目标国家流出大量外国战斗人员去往恐怖活动活跃地区；地域上，恐怖活动遍布全球，从2001-2013年，全世界总共156个国家发生过恐怖袭击② 参见《全球恐怖指数报告2014》，http：//www.visionofhumanity.org/#page/indexes/terrorism-index/2014。 ；手段上，恐怖分子一方面试图与有组织犯罪活动勾连行动，另一方面积极利用现代科技手段，如化学、生物、互联网等手段，甚至千方百计试图获取核原料；目标上，恐怖分子除了攻击政府机关和军警设施等硬目标之外，还对车站、医院、学校、商场等软目标发动进攻，以便获取更大的社会效应，制造人们心理恐惧。直到2017年底，“伊斯兰国”势力被宣布全面摧毁，这种扩张状态才得到遏制，与时同时，恐怖主义犯罪又呈现出一些新的特点和趋势。
（一）外国战斗人员持续战斗及回流
伊斯兰国覆灭以后，其外国战斗人员的状况成为全球关注的焦点。目前，关于外国战斗人员的现状是：约1/3 的人死于战争，约1/3 的人留在原地继续战斗，还有1/3 的人返回故土。③ 这一经验法则是基于和安全部门的人士讨论时的基本共识，但这种共识的出处不明。有人认为这是从联合国官员的一个讲话中传达出来的。 即便战场环境已发生了巨大变化，但一些圣战分子仍然坚持在叙利亚和伊拉克战斗，还有一些人出于现实情况和战略考虑，可能会寻求避难以保存实力。最近，《纽约时报》有文章指出，上千名圣战分子已经逃离，“分析人士提供的评估表明，伊斯兰国战斗人员已经潜逃至叙利亚和伊拉克地区，或者可以低调生存的第三国”④ Eric Schmitt, “Thousands of ISIS Fighters Flee in Syria, Many to Fight Another Day”, New York Times , February 4, 2018.https：//www.nytimes.com/2018/02/04/world/middleeast/isis-syria-al-qaeda.html.。正如之前伊斯兰国外部行动负责人阿布·穆罕默德·阿德纳尼(Abu Muhammad al-Adnani)所宣称的，伊斯兰国将会回归到之前的成功模式——一个打游击战的反叛组织。⑤ Middle East Meida Research Institute, “ISIS Spokesperson Abu Muhammad Al-Adnani Calls on Supporters to Carry Out Terror Attacks in Europe, U.S.”，MEMRI, May 20, 2016. 由此可见，其剩余成员的组织和武装将会长期存在。欧盟大约有5000 人前往伊拉克和叙利亚的冲突地区参加圣战。截至2017年底，在伊斯兰国的欧洲战斗人员大约只剩下2500 人左右。这可能是由于约1500 名外国战斗人员已经返回本国，另有1000 名左右在战斗中死亡。⑥ TESAT 2018, p26.
倒不是说梅赛德斯-奔驰举办的体验活动有什么不足，只不过敦煌市郊那片并不算开阔的松软沙地实在不足以展示出全新G级越野车的实力。所以，在清凉的车厢里，我开始回忆两年前在奥地利格拉茨Schöckl山上，和麦格纳斯太尔工厂的专业试驾工程师们一起体验上一代G级越野车的经历。
回到欧洲本土的外国战斗人员的数目并无准确统计。根据苏凡中心2017年10月的一项数据，总共有425 名伊斯兰国成员返回了英国，但并不清楚他们返回后的状态如何。⑦ Richard Barrett, “Beyond the Caliphate：Foreign Fighters and the Threat of Returnees,” The Soufan Center (October 2017). 同时，政府也未公布进入司法程序的人数以及消失的人数。⑧ Lizzie Dearden, “More Than 400 British Isis Jihadis Have Already Returned to UK, Report Warns,” The Independent, October 24, 2017. 425 名返回人员大部分都是叙利亚或伊拉克冲突中早期的参加人员。2017年几乎没有从欧盟成员国前往冲突地区的外国战斗人员，并且从冲突地区返回的人员数量也急剧下降。鉴于伊拉克和叙利亚的军事形势和伊斯兰国的现状，离开伊斯兰国返回欧洲并不容易。因此，一些伊斯兰国成员想方设法离开战斗区域，或者返回家乡，或者前往其他冲突地区如阿富汗、中东和西北非、中亚、南亚和东南亚等国。① TESAT 2018, p.26. 从中长期来看，这些人给欧洲未来遭受有组织犯罪埋下了隐患。
（二）恐袭形式发生变化：独狼行动为主、武器平民化和自制爆炸物、目标无差别
随着伊斯兰国的式微，其全球行动战略也相应地作出了调整。从其声明来看，他们已经将号召全球的圣战分子前往其“国土”实现哈里发王国的策略，改变为要求众多追随者们在本国发动独狼攻势，扩大影响。从手段上看，他们号召圣战者通过各种方法对平民目标发动进攻，这对各国政府的反恐能力提出了巨大挑战。此外，欧洲一些同情伊斯兰国的人，通过与外国的恐怖分子建立联系，也会参与计划或支持恐怖行动。2017-2018年上半年，在欧洲发生的一些恐怖袭击事件表明，受恐怖主义、极端分子影响和鼓动的“独狼”成为恐怖袭击的主体，比如，2017年3月的“英国伦敦桥恐袭事件”，2017年8月的西班牙巴塞罗那和坎布里尔斯恐袭事件等，都与伊斯兰国有联系。互联网使极端主义思想和素材更容易在大众中传播，方便了潜在的独狼接受指导，便利了独狼分子的激进化，同时，也能让恐怖组织轻易发现一些有激进倾向的人，从而诱导他们在本国发动恐怖袭击，变成新的独狼。从犯罪工具来看，独狼恐怖分子囿于自己的能力不足和技术支持不够，多采用较为低端和易得的手段和工具。使用机动车、冷兵器、自制爆炸物进行袭击（IED）成为常用的方法。从统计数字上看，使用机动车进行恐怖袭击造成的伤亡最大。2017年，欧盟共有15 次恐怖袭击造成人员伤亡，其中，使用机动车作为工具的有6 次，共造成29 人死亡，255 人受伤；用刀斧锤等冷兵器作为工具的有6 次，共造成5 人死亡，19 人受伤；使用自制爆炸物的有2 次，共造成22 人死亡，542 人受伤；使用枪支的有1 次，造成1 人死亡，3 人受伤。② 根据欧洲刑警组织（EUROPOL）：TESAT-2018 “Jihadist Terrorism” 相关数据总结。
从法律角度来看，联合国关于打击跨国有组织犯罪的巴勒莫公约主要存在两个不足：一是缺少监督或强制力量保证成员国在本国落实公约的相关条款。联合国已经开始启用一套软件程序，要求签字国上传公约在本国的落实情况和相关研究报告，以便有效促进公约的落地履行，而不是面临“一宣布就终结”的命运③ International Peace Institute, Transnational Organized Crime and The Palermo Convention：A Reality Check, December, 2010, 1. ；二是公约条款中的关键因素受制于成员国国内法的规定，而这些关键概念的定义在国际合作中扮演了核心角色，这使得国际合作受制于成员国国内法律体系，同时，成员国对关键概念的理解是否一致也成为了合作掣肘的因素。比如，在巴勒莫公约的补充协议中，关于武器运输的相关规定就属于签字国国内条款的适用范围，不同的国家就“武器的分类”“古代枪支及其复制品”“执照”和“授权”的区别，以及管理规程等基本概念的规定呈现出很大分歧。④ See Additional Protocol to the Palermo Convention, Article 3-5. 补充协议对“标记”“去武器化”等内容也未设置统一的标准⑤ 同注④，Article 8-9. ，导致恐怖分子在获取武器时有机可乘。这不仅影响到了公约的普遍适用性，同时，也使得公约条款的效力在不同的成员国之间差距较大。在打击与恐怖主义有关联的有组织犯罪和严重犯罪上，欧盟的做法与联合国的倡议一脉相承，具体落实措施主要集中在两方面：第一是加强立法和欧盟法律的监督实施；第二是加强欧盟成员国之间、欧盟机构之间以及欧盟机构与欧盟成员国之间的协调与合作。
（三）恐怖袭击在一段时间内长期存在
剿灭伊斯兰国并不代表国际反恐斗争的根本胜利，至多只是一种暂时的胜利，而与恐怖主义的斗争必将进入一个新的阶段。军事打击使伊斯兰国的有生力量被大量消耗，极端势力所赖以生存发展的资源如土地、税收、石油、文物包括人员等大量丧失，从不同国家前往的外国战斗人员也失去了他们依托的“基地”，极端主义的号召力大为减弱，国际暴恐形势因此有所缓解。但同时，这也造成了伊斯兰国由集中的武装割据转入分散的游击状态，大大增加了彻底剿灭伊斯兰国的难度。除此之外，国际暴恐势力并非只有伊斯兰国这一支，其前身“基地组织”也一直存在着，另有外溢西亚、北非地区、中南亚和东南亚等地的“极端暴力圣战萨拉菲派”恐怖组织等，其极端暴力恐怖活动也在持续进行。再加上中东地区持续的战乱及所造成的大量难民外扩；北非国家如埃及、突尼斯等国内矛盾缓解无望，成为极端分子滋生的土地；土耳其、沙特、伊朗、以色列等国家的利益纠缠和宗教冲突助长了极端势力的壮大等，这些因素共同导致极端恐怖主义的思想和行动，恐怖主义势力会死灰复燃并向纵深发展，国际反恐行动仍然面临艰巨挑战。
伊斯兰国的挫败减损了其自身的号召力和吸引力，但这并不意味着极端恐怖主义思想的销声匿迹。从一开始，这些所谓“圣战”组织就建立了一系列的宣传渠道，通过各种传播方式如杂志、报纸、网络媒体、音频视频、社交平台等宣扬极端主张。即使世界上大部分的社交媒体软件都已经对宣扬极端思想的内容采取了限制或禁止措施，但互联网和无线广播等仍然被恐怖分子大量利用，无孔不入地宣传极端思想。① See Winter, “Apocalypse, later”； “How 6th Graders would see through Decliner Logic and Coalition Information Operations,” Online Jihad (2018).Available at：https：//onlinejihad.net/2018/01/26/how-6th-graders-would-see-through-decliner-logic-and-coalitioninformation-operations/. 虽然丧失了所谓的领土，无法继续提供令人坚信不疑的煽动内容，伊斯兰国仍然持续在线宣传，只不过宣传的风向由歌功颂德转为军事策略普及，扭曲、美化、掩盖军事失败，煽动不满情绪和极端主义。② Mia Bloom and Chelsea Daymon, “Assessing the Future Threat：ISIS’s Virtual Caliphate,” Foreign Policy Research Institute (2018). 伊斯兰国的成员及其同情者们坚定地支持伊斯兰国的主张和所谓的信仰，并极有可能转向加入其它的极端组织，比如基地组织。在伊斯兰国覆灭以后，另一老牌恐怖活动组织——基地组织的势力仍然存在，并继续鼓动其成员在欧洲发动恐怖袭击。③ TESAT 2018. 未来，欧洲受基地组织或其他恐怖集团命令恐怖袭击仍然是一个巨大的现实威胁。
二、后伊斯兰国时代欧盟反恐策略
（一）欧盟反恐短期策略
1.加强边境控制，防止恐怖分子混入移民或难民队伍入境
完成这次采访任务可不简单，“一个人就像一支队伍”，一下子采访了这么多艺术家和小演员，实在是又忙又欢乐。我真切地感受到一场跨国演出幕后的艰辛，大人与孩子们之间互相尊重、彼此信任是多么重要呀！
欧盟在加强外部边境安全方面投入巨大，不遗余力地维护申根成员国的一体边境安全和单一市场的货物自由流通。在人员流动方面，欧盟将移民管理和打击犯罪作为综合边境管理战略的两个并行目标；在货物流通方面，欧盟有责任监管欧盟国际贸易，保护供应链安全以及欧盟和成员国的金融利益，为合法贸易提供便利。从2002年起，欧盟出台了一系列与人员流动有关的文件，包括各种决议、指令和规则等。例如，欧盟理事会指令2004/82/EC 关于承运人上传乘客数据（API）的义务，2006年欧盟议会通过的“申根边境法案”（Regulation (EC) No562/2006，后修订），“2007年边境快速干预部队条例”（RABIT, Regulation (EC) No863/2007），“2008 欧洲综合边境管理战略框架”（COM(2008)69 final），“2010 欧盟内部安全战略”（ISS），“2013 欧洲边境监控系统”（Eurosur，Regulation (EU) No1052/2013），2015年6月欧盟委员会确认的关于识别外国战斗人员，探测恐怖分子旅行的通用风险指标（COM(2016)230 final），2016年欧洲边境和海岸警卫计划（EBCG，Regulation (EU) No2016/1624）以及对上述文件的持续修订和建议等。
即便有如此细致全面的法律文件从各方面加强了边境管理，但还是存在着很多安全漏洞。大部分加强外部边境安全的措施都不是特别为反恐而设立的，在一些措施中，打击恐怖主义也不是其主要目标。比如，上述的API 指令，有助于打击非法移民和加强边境控制，但是这一指令在加强边境安全和维护公共秩序方面的效果并不明显。① See European Parliament’s Supporting analyses：“The European Union’s Policies on Counter-Terrorism：Relevance, Coherence and Effectiveness”，February 2017.Available at：http：//www.europarl.europa.eu/committees/en/libe/supporting-analyses.html. 外国战斗人员成为主要的安全风险凸显了全面边境检查的重要性，也让欧盟整体安全战略大打折扣；加强外部边界管理关键是收集数据并对人员和货物进行风险分析，但成员国不情愿上传本国数据，加上行动部门之间错综复杂的协调，导致关键信息和情报共享方面的缺陷，使得快速反应付诸阙如。
5）促成天然气与管输交易实现，推进供给侧结构性改革和市场化进程。国家油气调控中心公开管输能力动态信息，顺势推进管输交易服务平台的建立，管输供需双方多主体同台竞争，降低交易成本。天然气供需双方根据管输交易市场信息，合理安排在天然气交易中心的交易量、交付点等交割事宜，促成交易执行，加速实现价格发现功能，提高天然气价格国际话语权。
综上，加强边境控制，最有效率的做法是提高已有工具和法律框架的整合使用，整合不同的相关方和利益节点，改进现有的政策和立法，而不是制定新的政策或措施。其次，最重要的是提升数据交换和信息共享的水平和效率，梳理重复授权，可以适度授权开放数据库接口，或者简化相互获取信息的程序，实现信息系统的互操作性。一个明显的例子是，2016年以来，欧洲刑警组织下设的反恐中心（ECTC）与反恐小组（CTG）通过引进一个共同的平台，进行成员国安全部门之间的信息交换，有效提升了信息交流效率。另外，应当特别重视刑事司法部门间的非正式合作，一旦发现恐怖分子试图入境或者活动的线索，基于互信的非正式协调和信息调取往往比正式渠道更有效率。
2.严格控制外国战斗人员返回，重视对其的追诉和审判
随着军事行动的逐渐消减，伊拉克和叙利亚面临一系列新的问题，如战后重建、恢复民生和构建政治、经济社会新秩序等，其中一个颇具挑战性的问题是，对恐怖分子包括伊斯兰国成员和一些外国战斗人员的审判。无论这些人员身处何地，依法对恐怖分子进行审判不仅是法治需要，更是保护人权的伦理要求。从人员组成来看，在伊拉克和叙利亚战斗的恐怖分子，除了本地加入恐怖阵营的人员外，还有一部分是来自世界其他国家的战斗人员；从犯罪类型上看，除了恐怖分子实施的恐怖活动外，还有一些走私、爆炸、绑架、敲诈等其他犯罪活动，以及一些没有加入恐怖组织，但对恐怖活动有支持、帮助、资助、煽动、宣传等行为；从人员所处的地区看，除了投降或被抓获的恐怖分子之外，其他恐怖分子或者隐匿在伊拉克和叙利亚等原伊斯兰国控制地区，或者想方设法逃往本国其他地区或周边国家，或者混入移民或难民队伍等去往第三国，而一些外国战斗人员则可能设法回到本国而形成回流态势；从管辖主体上看，伊拉克和叙利亚国内法院可以依据属地原则，对发生在本国境内的所有恐怖犯罪行为人进行审判，其他国家法院则可以依据属人原则、保护原则和普遍管辖原则，对与本国人员和本国利益有关的恐怖犯罪嫌疑人进行审判；从审判依据上看，无论在哪个国家法院进行审判，主要的审判依据是本国国内法，如伊拉克国内法院主要依据2005年通过的反恐法，叙利亚则专门设立了反恐法庭，并在2012年通过了反恐法，欧盟主要国家都已经陆续根据欧盟反恐怖主义公约和相关决议修改或创设了本国反恐法律② See European Parliament’s Supporting analyses：“The European Union’s Policies on Counter-Terrorism：Relevance, Coherence and Effectiveness”，February 2017. ，同时，也可以依据国际法上关于普遍管辖的原则等规定，对发生在伊拉克和叙利亚的恐怖罪行进行管辖审判，如战争犯罪、种族灭绝罪行和反人类罪行等。
国际和各国国内的法律体系为刑事追诉提供了立法基础，但必须依赖真实可靠的证据才能真正将犯罪分子绳之以法。在非冲突国家对恐怖分子进行审判时，司法工作人员会面临证据不足的挑战：一是不可能前往冲突地区搜集证据；二是尚未与伊拉克和叙利亚等国家建立司法合作；三是当地政府对证据所在地区缺少有效控制。美国乔治华盛顿大学“极端主义项目组”最近一项关于美国的外国战斗返回人员综合研究表明，在12 名返回人员中，有9 名已经被逮捕并以恐怖主义相关罪名起诉。但由于在战争地区取证的困难性和特殊性而导致的相关证据不足，使得对这些人员的处罚远低于其犯罪指控，这些返回人员平均只被判处了10年有期徒刑，而另有50 名试图前往冲突地区参加圣战的美国本土人员则平均被判处了14年有期徒刑。① Alexander Meleagrou-Hitchens, Seamus Hughes and Bennett Clifford, “The Travelers：American Jihadists in Syria and Iraq,” Program on Extremism, George Washington University (2018).Available at：https：//extremism.gwu.edu/travelers. 考虑到外国战斗返回人员所带来的巨大威胁，当务之急是提高从冲突地区获取证据的能力。
(2)矿山开发规模化显著。2017年河北省大型和中型规模矿山企业在持证矿山企业总量中的占比分别为7.33%和12.56%，二者合计达19.89%，较2016年提升1.7%，矿山开发规模化明显。这是河北省矿产资源主管部门实施规范管理、资源整合与露天矿山专项治理的成果。
对恐怖分子的公平审判是重塑冲突地区人民信心的重要一步，也是其他国家打击恐怖活动、促进国内安全的有效手段。加强证据获取能力和通过正当程序依法审判是恢复正义、保障人权的核心和关键。
（二）欧盟反恐中期策略
如果军事打击和司法规制是打击恐怖主义的强力手段，可以被称为“硬反恐”的话，去极端化，预防激进思潮，及时发现极端暴力行为苗头，促使偏离行为人回归主流社会，消灭恐怖主义生存的思想根源和社会环境则可以被称为“柔性反恐”。坚定不移地去极端化应当首先了解和解决思想激进化和极端化的潜在因素，其次应当制定去极端化的针对性措施和对易感人群的康复回归计划，同时，各个部门应当相互配合阻断极端内容的宣传路径，消除互联网极端暴力的内容，并开展以反恐叙事为主要内容的战略性反击。
恐怖犯罪与其他犯罪存在着内在关联现象，因为，恐怖活动必然需要大量的资金支持，恐怖分子对资金的依赖显而易见。早在20世纪90年代中期，法国的新闻媒体就已经将武装伊斯兰组织（GIA）称为“流氓恐怖分子”，因其与当地的帮派联系紧密。② Kjok Ashild and Lia Brynjar, “Islamist Insurgencies, Diasporic Support Networks, and their Host States：The Case of the Algerian GIA in Europe 1993-2000”, FFI Report, Norwegian Defence Research Establishment, 2001, p.28. 2004年3月的马德里火车站系列爆炸恐怖袭击的主要实施者也都有犯罪前科，他们通过贩卖毒品来筹集资金，实施恐怖犯罪。③ “Madrid Bombers Financed Operation With Drug Sales, Spain Says”, Associated Press, 14 April 2004. 2018年6月28日，欧洲水泥业巨头拉法基豪瑞公司发表声明，承认其法国子公司拉法基公司因涉嫌资助极端组织而被立案审查。法国拉法基水泥集团在叙利亚北部的水泥厂被指向IS 缴纳各种税金，间接资助恐怖活动。④ 参见http：//m.xinhuanet.com/2018-06/29/c_1123055159.htm，新华网，2018年6月29日访问。 6月29日，欧洲刑警组织发布推文表示，有组织犯罪集团的税务诈骗，尤其是增值税诈骗，是将企业利润用于资助恐怖主义活动的重要渠道，欧盟因此每年损失600 亿欧元。⑤ 参见欧洲刑警组织（EUROPOL）网站：https：//twitter.com/Europol/status/1012313089184813057?s=19.2018年8月28日访问。 根据德国联邦警察的报告，669 名从德国前往叙利亚的外国恐怖组织战斗人员中，2/3 的人曾经有过警方记录，1/3 的人被定过罪。⑥ BKA, BfV & HKE, “Analyse der Radikalisierungshintergründe und -verläufe der Personen, die aus islamistischer Motivation aus Deutschland in Richtung Syrien oder Irak ausgereist sind”, 2015, p.17. 比利时联邦检察官公布，从比利时前往叙利亚进行“圣战”的战斗人员，半数都有过犯罪记录。⑦ Christophe Lamfalussy, “Un djihadiste belge sur deux a un passé de délinquant”, La Libre , 14 August 2015.联合国的1 份报告显示，来自法国的外国战斗人员中也是类似的情况。⑧ United Nations Analytical Support and Sanctions Monitoring Team, “Analysis and Recommendations With Regard to the Global Threat From Foreign Terrorist Fighters”, 2015, p.11. 正是基于这种人员背景，布鲁塞尔联邦警察专员阿兰·格里格纳得（Alain Grignard）将伊斯兰国称为是“超级帮伙”⑨ Paul Cruickshank, “A View from the CT Foxhole：An Interview with Alain Grignard, Brussels Federal Police”, CTC Sentinel, 21 August 2015. 。
除了自带犯罪基因之外，基地组织和伊斯兰国等恐怖集团还鼓励其成员采用犯罪的手段获取财物以支持恐怖活动。伊斯兰国不仅积极传播而且鼓励其追随者，通过伪造文件等方式获取现金，并在其出版的法语杂志上公然教唆：若有可能，应当通过伪造文件尽可能多地获得好处，比如，开通新的银行账号，或者在限制比较少的地区使用支票支付等。⑩ Al-Hayat, “Dar al-Islam Numéro 5”, 2015, p.33.
人工神经网络在金属餐具缺陷检测中的应 用 ………………………… 庄 涛，张 军，李志鹏，王秋悦（28）
由此可见，无论是从其人员构成还是其行为模式来判断，极端恐怖主义都与传统犯罪存在天然的联系。虽然可以从犯罪目的以及犯罪方式来区分传统的有组织犯罪和恐怖主义犯罪，但是，在目前相互融合度极高的情况下，严格区分实属不易。从现实情况来看，即使联合国多次倡议坚持反恐与打击有组织犯罪应当齐头并进，相互支持① UN Secretary General Report to UNSC S/2016/92, 29/01/2016； also Report S/2016/501, 31/05/2016. ，但各国关于这两类犯罪的处理仍是“分而治之”。根据联合国相关报告显示，与恐怖主义犯罪密切联系的有组织犯罪包括：武器运输、人口（及人体器官）走私、贩卖毒品、敲诈、绑架、破坏、走私文化遗产、走私普通货物物品和洗钱等。联合国安理会已将上述犯罪列为资助恐怖主义活动和恐怖主义集团的有组织犯罪。② UNSC Resolution 2199(2015), S/RES/2199 (2015), adopted on the 12/02/2015.欧盟关于恐怖集团与有组织犯罪之间的联系的具体报告参见：“Europe’s Crime-Terror Nexus：Links between Terrorist and Organized Crime Groups in the European Union”, Study for the LIBE Committee (2012)。 恐怖主义犯罪与传统有组织犯罪的关联性主要体现在两个方面：一是恐怖分子可能通过有组织犯罪网络获取武器、伪造证件、运输发动恐袭需要的物资或运送人员等；二是通过一些有组织犯罪或严重犯罪行为，为恐怖主义行动募集资金、提供支持或者协同帮助。
2017年的恐怖犯罪目标包括军人、警察和平民。其中，2017年3月和8月发生在英国的两次恐怖袭击中分别造成1 名和3 名警察死亡；4月20日发生在法国的恐怖袭击造成1 名警察死亡，2 名警察受伤；6月6日1 名法国士兵被袭击受伤；8月9日6 名法国士兵例行巡逻时，遭到恐怖分子蓄意驾驶机动车袭击受伤。士兵和警察是代表西方生活方式的权威象征，恐怖分子意图通过这种无差别杀戮引起世界的注意，表达极端主张。同时，这些恐怖袭击的目标更偏好于袭击民众，而不是公共财产或建筑物，因为前者更能够引发广泛的社会关注。
2.法律、政策制订的事前评估、中期检查和事后评价
作为一个国际组织，欧盟的行动受制于其他国际法主体的法律和政策环境。同时，根据欧盟宪章，欧盟成员国对本国国内安全有优先的维护责任，欧盟必须尊重成员国在保卫国家安全上的优先权。在反恐问题上，根据里斯本协议，“自由、安全与公正领域”（AFSJ）属于欧盟与成员国共同维护的内容。随着近几年恐怖主义形势的不断演变和发展，欧盟成员国在面临恐怖威胁时，已经逐渐形成了一种集体安全意识和共同行动方略。从欧盟层面来看，其政策制定多数都是由危机驱动的，即每当有恐怖事件发生时，就会促使一批行动计划出台，其后果就是在法律和政策领域，产生了太多既错综复杂又支离破碎的立法和政策框架，伴随着各种双边合作和非正式架构，显示了欧盟在维护地区共同安全方面的不遗余力，但同时也带来了措施效果的不尽人意。
实际上，评估欧盟的反恐效果时，立法和政策是极其重要的一部分。里斯本协议强化了欧盟议会的立法权和欧盟委员会的执行权，扩展了欧盟法院的司法权，更加注重保护“自由、安全和公正领域”，注重保护欧盟公民的基本权利。基于此，欧盟机构立法时，必须坚持的一个重要原则是遵循“更好的规则指南”(Better Regulation Guidelines)，实现“更好地立法”（Better Law-Making）。所谓“更好的规则指南，”即以公开透明的态度，基于最好的证据和有最广泛相关人士参与的方式，作出政治决策；① See European Commission：Better Regulation Guidelines，Brussels, 7 July 2017. 所谓“更好地立法”，是指欧盟为满足制订高质量的立法和广为适用的政策需求，必须对现有立法进行影响评估，业内咨询和事后评价，同时要求欧盟委员会就其立法提案与保障基本权利的符合性情况作出说明。② See Interinstitutional Agreement Between the European Parliament, the Council of the European Union and the European Commission on Better Law-Making，13 April 2016. 在反恐政策制订上，早在2005年，欧盟就通过了一个基于“预防”“保护”“追击”和“应对”四大支柱的反恐战略，基于此，欧盟出台了一系列法律、政策和行动方略，共同构成了欧盟反恐法律框架。这些措施包括：支持打击极端化和恐怖分子招募的“极端化感知网络”（RAN），加强打击恐怖分子融资和反洗钱的欧盟反洗钱指令（AML），控制获取和持有武器和爆炸物的相关措施，加强欧盟外部边境的关联措施以及成立欧盟边境和海岸警卫队；支持欧盟机构间执法和司法的实务合作；充分利用欧盟现有的信息系统如SIS，VIS，PNR 等，提高数据收集和信息交换能力，加强对恐怖犯罪的调查和追溯，如成立联合调查组（JITs），犯罪记录交换（ECRIS）以及欧盟逮捕令（EAW）和欧盟调查令（EIO）等；协调各国刑法中与恐怖分子有关的条文以及刑事诉讼程序；与第三国和其他国际组织的合作和协议等。③ Wouter van Ballegooij, Piotr Bakowski：The Fight Against Terrorism- Cost of Non-Europe Report.European Parliament, May 2018. 仔细分析这些反恐措施就会发现，这些政策和立法并没有严格地遵照“更好地立法”原则。政策制订过程中只有有限的几次专家意见咨询，比如,自2001年以来的88 项反恐立法动议只有3 项经过了公开咨询程序。事前的影响评估也是同样的状况，自2001年以来,只有1/4 的法定措施进行了立法的事前影响评估。④ See European Parliament’s Supporting analyses：“The European Union’s Policies on Counter-Terrorism：Relevance, Coherence and Effectiveness”. 而“打击恐怖主义指令”这样一个影响深远的法律，欧盟委员会在提案时也没有进行影响力评估，其理由是“考虑到欧盟在提升整体安全方面的迫切需求，最近的恐怖袭击形势以及国际合作的义务和标准，本提案例外地没有进行影响评估”⑤ See European Commission：COM（2015）625 final, December 2015. 。
在政策执行过程中，同样面临着外部环境不断变化的现实问题，而欧盟政策制订的危机驱动模式，使得这种政策设计也缺少定期的对外部威胁的制度化评估和专家建议，而这恰恰是促使欧盟反恐政策架构良性运行的重要部分。《欧盟运作条约》第222 条第4 款规定：“欧洲理事会应当定期评估面向欧洲的威胁，以促使欧盟及其成员国采取有效措施。”⑥ See Treaty on the Functioning of the European Union，article 222, 26 October 2012. 目前,欧盟政策架构组织没有建立定期的威胁评估，虽然欧洲刑警组织每年都会发布欧盟恐怖主义形势和趋势报告（TESAT），但这些报告被认为是“有用但……他们主要是成员国提供的数据堆积，没有评估恐怖主义在各个国家带来的具体威胁”⑦ Bures O., EU Counterterrorism Policy: A Paper Tiger ?, Routledge：London (2011), p.53.。缺少了制度化的定期威胁评估机制和前瞻性研究，使得欧盟的反恐政策难以避免危机驱动模式，没有形成整体的政策良性运行。
以往，恐怖分子利用移民潮进入欧洲屡见不鲜，但这种入境形式并未成为有组织的大规模行动。欧盟成员国相继观察到了这种现象，开始意识到加强边境控制，尤其是外部边境控制的重要意义。奥地利报告称，在边境检查过程中，发现混入移民或难民队伍的恐怖分子嫌疑人，并且以支持或参加恐怖分子的罪名将其逮捕，但同时报告中也声明，虽然发现了个别嫌疑人，但不能据此认为这种利用状况已经形成体系。希腊和意大利也持相同的看法，两国的报告也提及，不能排除恐怖分子未来会利用这种方法大规模进入欧洲的可能性。利用移民或难民流进入欧洲并不容易，这主要得益于欧盟近几年加强了欧盟外部边境管理，采取了更为严格的入境审查措施以及各个成员国及机构越发密切的合作。但实际上，恐怖分子入境欧盟仍然有机可乘，比如，使用伪造的旅行证件通过第三国入境等。
事后评估也存在不足。迄今为止，欧盟反恐政策的转换、落实和执行尚未进行全面综合的评估，尤其是关于欧盟反恐政策的一致性、协调性、有效性、效率以及遵守基本权利规定等方面。测量法律和政策的实质有效性的研究仍然不够，即便是对反恐法律的形式有效性研究也有待加强。如果将所有的反恐立法总体看，可以发现其中存在着大量的与基本权利宪章不符的内容① See European Parliament’s Supporting analyses：“The European Union’s Policies on Counter-Terrorism：Relevance, Coherence and Effectiveness”, February 2017. ，包括从自由迁徙到信息保护等，说明反恐法律的事后评价和监督仍然不可或缺。
这种能力的提升并不意味着司法工作人员亲自前往犯罪地搜集或固定证据，在现有的条件下，倘若无法通过国际合作获取相关证据，则可以考虑依靠其他主体协助搜集相关信息和证据。一些非政府组织（NGO）常年在冲突地区活动、观察并记录，使用移动便携设备和社交平台以及互联网工具如实记录当地情况，一些网络应用软件，为普通公民上传记录提供了方便[这些普通公民因此被称为“平民记者”（citizen journalist）] 。② McGonigle Leyh, B., Changing Landscapes in Documentation Efforts：Civil Society Documentation of Serious Human Rights Violations.33(84), Utrecht Journal of International and European Law (2017), pp.44-58. 2013年6月，国际刑事法庭的一项裁定认为,如若满足“相关性、可靠性、超越偏见”这3 个条件，则NGO 的报告可以被法庭采纳作为定罪依据。③ 参见国际刑事法庭(ICC)：https：//www.icc-cpi.int/CourtRecords/CR2013_04725.PDF。 联合国安理会及相关机构在冲突地区的活动，也记录了与恐怖主义有关的一些犯罪事实，如，叙利亚实况调查团（Fact Finding Mission，FFM）是由禁止化学武器组织（以下简称“OPCW”）于2014年设立的，旨在调查叙利亚境内化学武器使用情况的行动小组。这一小组后来成为了OPCW 和联合国联合调查组（JIM）的基础，旨在识别恐怖犯罪分子和确定其罪行。④ 参见联合国安理会决议2235（2015）：https：//www.securitycouncilreport.org/。 还有联合国人权理事会下设的国际独立调查委员会（Col）自2011年3月以来一直就叙利亚境内发生的违反国际人权法的情况进行调查和记录。⑤ 参见该组织官方网站：https：//www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/IICISyria/Pages/IndependentInternationalCommission.aspx. 联合国伊拉克援助团（UNAMI）也持续在伊拉克境内记录人权违反状况，其下设的人权办公室对外发布伊拉克人权形势报告。2017年9月21日，联合国安理会通过了2379（2017）号决议，决定设立一个调查团队（IT），通过在伊拉克搜集、保留和储存证据，证明伊斯兰国的恐怖犯罪事实，从而实现对恐怖分子的国内审判，并要求这个调查团队尽最大可能达到证据搜集的最高标准，以确保审判程序的公平性和独立性。⑥ 参见联合国（UN）网站：https：//www.un.org/press/en/2017/sc12998.doc.htm。 联合国及其下设机构所采集到的证据，也可以被用于国内刑事审判。在欧盟内部，欧盟司法局下设的反种族灭绝网络（Genocide Network）通过信息共享、协助执法、司法合作和经验分享等途径，帮助成员国犯罪调查机构调查国际犯罪⑦ 参见欧洲司法部（EUROJUST）网站：http：//www.eurojust.europa.eu/Practitioners/Genocide-Network/Pages/mandate.aspx。 ，从而极大地增强了欧盟检方对国际犯罪的公诉能力，包括对恐怖主义犯罪的发现和调查能力。除此之外，从战场上获得相关信息也是犯罪证据的主要来源之一。情报信息、法医学证据（指纹、血液、身体组织等）、物证以及恐怖分子身份证明文件等都可以作为指控恐怖犯罪的证据。采集战场信息的主体可以是当地政府军队，也可以是获得授权的外国部队或者是联合国维和部队等。目前，很少有国家能够收集到冲突地区的信息和证据。难以收集到足以定罪的证据，制约了将外国恐怖人员嫌犯绳之以法的努力。① 参见联合国（UN）网站：http：//www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2018/80。
（三）欧盟反恐长期策略
1.加强国际合作
对欧盟来说，国际合作有两个层面：一是欧盟内部各个成员国之间的合作，二是欧盟与外部其他国家和国际组织的合作。恐怖主义的威胁具有跨国性，仅仅几个国家的行动并不能够有效地打击恐怖犯罪。在全球视野内，欧洲各国参与全球反恐行动和战略的重要途径之一是通过欧盟对外联络，加入全球反恐阵营，落实联合国关于反恐的战略和各项措施。虽然在《里斯本条约》之后，欧盟机构的司法权和对外决策权力有所增强，但欧盟与其他国家和国际组织的合作仍然有赖于欧盟议会以及成员国议会的认可才能够真正完成。虽然欧盟成员国已经认识到在恐袭的威胁下，只着眼于对本国国内安全的保护是不够的，应当联合起来打造集体安全，建设安全欧盟，但是，正如欧盟委员会所述：“……面对今日所面临的恐怖袭击，有效的安全检查取决于信息交流。相关机构间及时有效的信息共享是反恐行动成功的先决条件。但是，成员国和欧盟层面都存在分散化的现象，这可能会导致危险的安全漏洞。”② European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council and the Council, Enhancing Security in a World of Mobility：Improved Information Exchange in the Fight Against Terrorism and Stronger External Borders.(COM(2016)602 final).
欧盟在促进内部的国际合作上，主要着眼于欧盟机构与成员国之间的信息共享与司法合作。尽管最近几年成员国机构相继出台，报告阐明信息或情报交流的数量有所增加，但欧盟仍然不断要求各方继续推动信息共享和交流。欧盟现有的数据库并未得到充分的使用，对一些恐怖袭击的调查也反映出，欧盟成员国并未按照其所声称的那样共享情报和信息。2014年布鲁塞尔恐怖袭击的实施者信息就没有被及时共享，而2015年法国巴黎恐怖袭击之前，犯罪人萨拉·阿布得斯拉姆（Salah Abdeslam）的相关活动已经被比利时和荷兰警方掌握，但也没有与法国警方和欧洲刑警组织共享这一情报。③ See O.Bures, “Intelligence Sharing and The Fight Against Terrorism in the EU：Lessons Learned from Europol”, European View (2016)15, May 2016.这其实暴露了欧盟内部信息交流和共享的巨大漏洞：成员国之间缺少互信和相同的法律基础，信息或情报的秘密性和重要性使得工作人员出于对情报泄露的担心而缺少共享的意愿，成员国法律对信息共享的范围规定不一致，信息上传和搜索使用的不均衡“搭便车”状况打击了成员国上传信息的积极性，以及对欧盟信息交流机制的不充分了解等。④ See O.Bures, Intelligence Sharing and The Fight Against Terrorism in the EU：Lessons Learned from Europol, European View (2016)15, May 2016.。 最近欧盟关于信息共享的重点放在了信息情报系统的结构和功能上，欧盟委员会认为这些信息系统提供的很多情报既不完整也不可靠，信息系统的功能、覆盖面和系统之间的互操作性存在缺陷，阻碍了信息的及时获取和分享，造成了数据盲区和重叠。⑤ See European Parliament’s Supporting analyses：“The European Union’s Policies on Counter-Terrorism：Relevance, Coherence and Effectiveness”，February 2017.
本文使用密度函数 （核密度估计）来分析中国机械运输设备出口三元边际的动态演进，可以更准确的描述中国机械运输设备的地区分布差异和动态演进特征。图1～3分别刻画了中国机械运输设备出口的扩展边际、数量边际、价格边际的核密度动态演进。
在司法合作方面，欧盟也提供了一系列的有效工具来打击恐怖主义犯罪。欧盟成员国通过“欧盟逮捕令”（EAW）可以快速实现对嫌疑人和罪犯采取强制措施，这是通过成员国之间的互认为基础的。但是，各个成员国对于犯罪和刑事诉讼的规定差异明显，再加上有些国家对于欧盟逮捕令的不恰当使用，带来侵犯欧盟公民基本权利的很大风险，尤其是在采取强制措施时，对适用条件的审查是不够的。① W.van Ballegooij：Procedural Rights and Detention Conditions：Cost of Non-Europe Report, EPRS, European Parliament, December 2017. 另一工具“欧盟调查令”（EIO）可以帮助证据的快速获得和转移，还包含了对程序有效性、适当性和基本权利的符合性等方面的审查。但是在实践中尚未形成统一的调查措施和证据许可标准，即使在获得了欧盟调查令的情况下，成员国也有可能借口该调查会影响到国家安全而拒绝执行该指令。② See European Commission：Green Paper on Obtaining Evidence in Criminal Proceedings from One Member States to Another and Securing Its Admissibility, COM(2009)624 final, 11 November 2009. 欧盟另一反恐利器是“联合调查组”（JITs），尤其是在跨边境合作调查和具体案件的信息交流方面，联合调查组起到了关键作用。③ EU Developments in Counterterrorism, Eurojust News , August 2015.但联合调查组也存在着现实和法律的障碍，比如,当案件被移交至成员国时，面临着法律规定的不一致，不熟悉成员国的司法组织架构以及参与各方缺少信任等问题。
由此可见，影响欧盟内部国际合作的根本原因在于缺少互信和法律规定不一致。根据欧盟的相关协议，恐怖主义犯罪是一种欧盟及各成员国取消双重犯罪认定要求的犯罪类型。这意味着相关司法机构不必再根据本国法律对恐怖犯罪嫌疑人是否符合采取强制措施的条件进行审查，这种做法固然可以提高欧盟司法合作的效率，但前提是欧盟成员国之间建立了对彼此法律体系的互相信任。作为一个国际组织，欧盟只能规定最低限度的犯罪和刑罚规则，并且欧盟反恐指令（2017）也允许成员国根据本国的实际情况超出指令范围将某些行为犯罪化，还有一些特别明确的基本权利原则限制了成员国法律对刑事责任的规定。这样一来，成员国对恐怖犯罪的规定就产生了许多不同，从而造成了国际合作上的障碍。欧盟也颁布了多项指令，为协调成员国之间最低犯罪认定标准和刑事诉讼程序寻求共识，与基本权利公约保持一致，加强互信仍然是未来欧盟及其成员国之间在反恐问题上实现充分有效的国际合作的必经之路。
对前面所述的各试验结果与模拟结果进行比较可知，试验与模拟得到的轴向压力均先增大后减小。轴压圆柱壳具有很强的非线性，从而导致圆柱壳在达到峰值荷载后承载力急剧下降，轴压圆柱壳的后屈曲性质是不稳定的，且很小的几何缺陷就会极大地降低其承载力[2]。不同壳体屈曲临界载荷值如表1所示。试验与模拟均是临界载荷值开孔圆柱壳最小，含补强件圆柱壳次之，圆柱壳最大。说明开孔降低了圆柱壳屈曲临界载荷，通过补强可以提高其屈曲临界载荷。
2.坚定不移地去极端化
《通知》要求，将财税〔2017〕49号文件中登记失业半年以上的人员、毕业年度内高校毕业生、零就业家庭以及享受城市居民最低生活保障家庭劳动年龄内的登记失业人员等重点群体创业就业政策落实到位。《通知》规定，贯彻落实《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》精神，吸纳农村建档立卡贫困人口就业的企业，按财税〔2017〕49号文件规定享受税收优惠，助力打好脱贫攻坚战。《通知》还明确，各级财政、税务、人社等部门要健全信息共享机制，优化办税流程；做好政策宣传和解释工作；密切跟踪税收政策执行情况，及时解决政策落地过程中出现的困难和问题。
1.重点防控与恐怖主义犯罪密切关联的有组织跨国犯罪
自2005年始，预防激进化和极端化就已经成为了欧盟反恐战略和欧盟打击恐怖主义行动计划的一部分。④ Council of the European Union, The European Union Counter-Terrorism Strategy, 14469/4/05 Rev 4, (30 November 2005). 2005年欧盟通过了关于打击极端化和恐怖主义招募的欧盟战略（以下简称“预防战略”）⑤ European Council, The European Union Strategy for Combating Radicalisation and Recruitment to Terrorism (14781/1/05 REV 1). 和与打击极端化和恐怖主义招募相关的欧盟行动计划⑥ European Council, EU Action Plan on Combating Terrorism (15358/05)； 4/5 December 2006；the Council took note of a report on the implementation of the R&R Action Plan revised at 12 February 2007), ，欧盟理事会分别在2008年⑦ European Council, Revised EU Strategy for Combating Radicalisation and Recruitment to Terrorism (15178/08) (14 November 2008). 和2014年① European Council, Revised EU Strategy for Combating Radicalisation and Recruitment to Terrorism (9956/14) (19 May 2014). 两次更新了“预防战略”。2005年预防战略的重点是打击激进化和恐怖主义招募，这个战略的目的是通过扰乱现有恐怖分子网络，防止招募新的恐怖人员；确保主流观点的影响覆盖极端主义宣传，大力促进社会整体安全、公正、民主和机会，保护潜在目标和加强后续管理能力减少攻击漏洞”的方式减少恐怖极端主义的威胁。2014年修订的战略首先考虑了威胁性质的变化以及不断演变的极端化的内容和形式，其次强调了“采取安保措施和处理那些可能导致激进化和恐怖招募的因素之间的平衡手段”的重要性。这个战略还强调了社区、民间社群、非政府组织和私营部门的重要性,其主要目标是 “促进所有人的安全、公正和平等机会；确保主流意见的声音胜过极端主义的声音；加强政府交流；支持反恐信息；打击互联网极端化和恐怖主义招募；培训，建设能力，并聘请相关行业的一线从业人员；支持个人和民间组织重建；支持脱离举措；支持进一步研究极端化和恐怖主义招募的趋势及挑战；协调内部和外部反极端化工作”。作为从根本上消除恐怖主义思想存在土壤的举措，去极端化运动的主体是多层面的，从联合国到欧盟，再到各个成员国和国内各级组织及分支机构等都有不同的功能；去极端化的战略重点也是多方面的，包括预防战略、媒体传播战略、网络监管检查、加强反恐叙事、防止青少年极端化计划等；去极端化的措施是多样渗透的，包括一线工作人员培训、良好做法交流、公民参与社区政策计划、康复计划和重返社会计划等；去极端化项目的受众是广泛而全面的，包括专业执法人员、一线工作人员、教育者、受教育者、青少年、家长和家庭以及受害者等。② See European Parliament’s Supporting analyses：“The European Union’s Policies on Counter-Terrorism：Relevance, Coherence and Effectiveness”, February 2017.
除了加强反恐立法外，欧盟国家也采取了各种预防和监控措施，深入社区、邻里甚至监狱等场所，采取手段阻断极端化影响，预防易感人群思想极端化和极端暴力行为。欧盟在去极端化运动中起了引领作用，其影响力主要通过自身机构和一些项目，以及对各种外部动议的支持来实现。2011年9月，欧盟委员会启动了欧盟极端主义感知网络（the Radicalisation Awareness Network，RAN）项目，这一项目主要是为协助和联系成员国反对极端化运动的一线工作人员而服务的。2015年10月，RAN 的内部组织卓越中心(RAN CoE)建立，这是欧盟委员会为打击暴力极端主义，维护欧洲安全议程的另一重要措施。在最近的预防战略中，卓越中心的目标特别放在了培训、建设能力和引入一线工作人员，并支持个人和民间组织的重建等方面。③ European Council, State of Play on Implementation of the Statement of the Members of the European Council of 12 February 2015, the JHA Council Conclusions of 20 November 2015, and the Conclusions of the European Council of 18 December 2015 (6785/16), p.34； European Commission, “European Commission Boosts Efforts To Counter Violent Extremism” (2011), Commission Press Release.
2005年欧盟通过了媒体传播战略，2007年又进行了修订。④ European Council, Revised Media Communication Strategy (5469/3/07 REV 3), (28 March 2007). 媒体传播战略的目标是更有效地传达欧盟自己的信息。这些关键信息包括：欧盟反恐战略，以适当、公平和包容为内容的指导原则，欧盟一体化和非歧视政策的目标，即法律面前人人平等的原则和禁止歧视，尊重文化、语言和宗教多样性以及男女平等。
多个品种的蔬菜整齐划一地排列在铺设好的管道上,水质营养液在管道中流淌供应着蔬菜生长。这是记者在陆良县陆航农业科技有限公司投建的水培蔬菜生产基地所看到的一幕。“水培蔬菜与土壤栽培相比生长周期明显缩短,复种指数提高,每年可种植12茬。省去翻地、整地、施肥等环节之后,可实现全天候不间断播种移栽。”该公司负责人介绍说。
随着乳腺癌发病率的不断升高，人们对乳房肿块都十分紧张，孕妈妈当然也不例外，尤其是怀孕期间的特殊生理状态，一旦发现异常孕妈妈就更加紧张。我们先来看看下面的这个案例。
与媒体传播战略密切相关的是网络检查工程（The Check-the-Web project）⑤ European Council, Council Conclusions on Cooperation to Combat Terrorist Use of the Internet ("Check-the-Web") (8457/3/07 REV 3). ，这一工程于2015年启动，由欧洲刑警组织（Europol）负责，其内容是密切关注网络动态，及时删除恐怖主义在线宣传内容,同时，还搭建了欧盟互联网论坛平台用于干扰恐怖主义宣传内容，放大反恐叙事影响力。此后，有一系列欧盟层面的机构参与到去极端化运动中来，他们通过与欧盟或成员国机构合作的形式，协助政府、业界和民间组织等进行反恐内容创作，进行反恐宣传，扩大反恐叙事影响力。鉴于监狱被认为是极端主义的热点① See European Parliament, Directorate-General for Internal Policies, Policy Department C, Citizens’ Rights and Constitutional Affairs, Preventing and Countering Youth Radicalisation in the EU, Study for the LIBE Committee (2014), p.14. ，欧盟委员会也提供经费支持监狱内外的康复和去极端化计划、风险评估和专业培训等，包括：培训监狱工作人员发现极端主义和激进化征兆；有针对性地安置囚犯，通过集中监管或分散教育等手段预防交叉感染，促使服刑人员价值观回归；加强对囚犯的探访、通讯和娱乐（阅读、上网等）活动的监控；以及狱中人员宗教对话等。② 同注①。 为了防止影响青少年渠道的极端化，Erasmus+（欧洲学生交换计划）经费特别优先支持提高包容性和促进基本价值观融合的项目。仅在2016年，这一计划就投入了超过2 亿欧元，旨在通过民间融合和跨文化对话来减少对立，打击极端化。③ 同注①。
通过收集“今日推广”近一周的课程名称及对应的播放量，对上述四个方面的课程分别进行了播放量排名前十的统计，发现语言方面的课占据大多数，约为82%，其次为社会文化约为15%，翻译约3%，而关于文学方面的课程几乎没有。
综上可见，欧盟采取了广泛而全面的措施预防极端化，打击恐怖宣传，涉及了所有能够产生影响的领域和部门。这固然是欧盟的地位和职能所决定的，但更是出于欧盟对铲除极端主义思想，从根源上消灭恐怖主义滋生土壤的重要性的深刻认识。
三、欧盟反恐策略对中国的启示
（一）采取一切措施阻断外部势力渗透，消解其极端思想影响
如前所述，截至2017年底，除去已经在战斗中死亡的1000 名左右外国战斗人员外，约有1500 名外国战斗人员已经返回欧洲，仍有大约2500 名来自欧洲的外国战斗人员在伊斯兰国战斗。这意味着，仍然有大约4000 名恐怖主义分子活跃在恐怖活动一线，倘若这些人员全部返回欧洲本土，则必将会给整个欧洲带来巨大安全隐患。欧盟通过加强外部边境控制，情报和信息的交流共享，打击有组织犯罪，加强移民管理，启动审讯和审判等各项措施，以及积极参与在伊拉克和叙利亚开展的军事行动等，意图非常明确：能在欧洲之外消灭的就消灭，不能消灭的则尽量禁止其入境，未能禁止入境的则尽量抓捕并予以隔离或矫正。从实际效果来看，欧盟的措施在短时间内，的确阻止了外国战斗人员大规模返回欧洲制造动乱，但欧盟及其成员国在长时间内仍然面临着反恐的巨大压力。与此类似，我国以及周边地区的恐怖活动一直存在，国际恐怖势力的“东向”会带动大批恐怖分子涌向中国周边地区，煽动中国周边恐怖势力的野心再度膨胀。中国周边国家从俄罗斯、中亚国家，到阿富汗、巴基斯坦、印度、马来西亚，再到印尼，都有大量人员参加“伊斯兰国”的武装活动，这些恐怖分子的回流现象一直都存在。④ 参见张金平：《中国周边恐怖势力成分新变化》，《学习时报》2016年11月8日。 如何筛查回流者以充分评估风险、如何制定和实施去极端化政策为激进的回流者“解毒”以及如何使回流者重新融入社会⑤ 参见李捷、雍通：《外国恐怖主义战斗人员转移与回流对中亚和俄罗斯的威胁》，《国际安全研究》2018年第1 期。 是针对回流者政策的三大主题。在这个逻辑上，我们应当继续坚持并加强我国的边境和出入境管理政策和信息情报共享机制，尽量将回流恐怖分子阻隔在国境之外；一旦发现恐怖活动迹象应积极启动司法机制进行审查，符合条件的应当予以起诉审判，依法定罪量刑；同时，根据《反恐法》的相关规定，在其回归社会之前必须进行人身危险性评估，必要时采取安置教育，确认回流者不致再危害社会后再行回归和融入社会。在这个意义上，我国在针对恐怖主义治理的刑事政策制定上，必须考虑适度超前原则和预防原则，以保护社会为主要任务，除了完善现有的立法体系外，还应当特别考虑增加保安处分的立法和适用。
（二）继续加强现有的反恐国际合作框架，努力开拓新的合作渠道
在恐怖活动已经国际化和全球化的今天，靠一个国家或组织的单打独斗是不能够永绝后患的。虽然，面对恐怖组织和恐怖活动时，不同的国家和组织基于不同立场，往往会出现双重标准，但加强反恐的国际合作已经成为了全球共识，只是合作对象和合作方式有差别。从我国的现实情况来看，最具有威胁的恐怖主义势力仍然是“东突”势力，这几年借助其在中亚地区的优势和反华国家的支持，大量进行反华宣传，壮大力量，企图将新疆从中国的版图中分裂出去。我国现有的反恐国际合作工具最得力的当属上海合作组织，上合组织秘书长拉希德·阿利莫夫（Rashid Alimov）2018年6月在接受俄罗斯塔斯社的采访时说，在2013年至2017年之间，上合组织地区反恐怖机构（RATS）成功挫败了600 多起恐怖袭击阴谋，清除了500 多个恐怖组织的训练基地。① 参见《外媒和外国网友点赞上合：反恐有功 拉动经济 影响力提升》，中央广播电视总台国际在线栏目，2018年6月9日。 上海合作组织在维护地区安全与稳定方面发挥了重要作用，而且其自身也成为了对外合作交流的重要平台。如何增强上海合作组织与独联体反恐中心及南亚国家的反恐合作，以及与联合国反恐机构的合作，是应对当前国际恐怖主义扩散的重要工作。强化上海合作组织、集体安全条约组织等区域安全合作组织的机制及协调，无疑是当务之急。2013年我国提出的“一带一路”倡议引起了全世界的关注，在区域分布上也与当下活跃的极端恐怖分子活动地区颇有重合。在反恐议题上与其他国家和组织加强交往与合作，实际上就是压缩恐怖分子的活动空间，为我国争取更多的国际支持和理解。近年来，面对以美国为首的西方国家对中国新疆问题的公开指责，伊斯兰世界却并未参与其中，尤其是土耳其对中国新疆问题一贯较为敏感，近年来也没有参与到指责中国政府政策的行列中。② 参见靳晓哲：《“东突”势力活动的新特点、内在逻辑及其应对》，《统一战线学研究》2019年第4 期。 这其中重要的原因在于“一带一路”倡议的推进，使相关国家越来越了解中国的立场和政策，了解中国新疆的发展状况，从而在新疆问题上的发声更为谨慎。反恐国际合作可以通过与“一带一路”沿线国家加强对话，增强互信，争取建立不同层级的反恐国际合作机制，推动反恐司法合作的继续开展。
（三）从思想上消除极端主义的影响，铲除其生存的土壤
从欧洲刑警组织发布的年度恐怖主义犯罪形势和趋势报告（TESAT）来看，伊斯兰宗教极端主义恐怖活动日益成为恐怖主义犯罪的主要力量，每年仍然会有一些极端左翼、极端右翼、其他极端势力或团体等实施的恐怖犯罪出现。西方国家认为极端化是一个过程，并不与特定的意识形态挂钩，其重点是极端主义思想甚至恐怖主义行为，即极端化是人们通往极端主义的过程。③ 参见王欣：《反极端主义视角下的中外去极端化比较研究》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2018年第3 期。 这说明，无论其行动的主张或思想内核多么正当，一旦走向极端化或激进化的道路，其行为便不可抑制地转向恐怖主义。如前所述，欧盟采取了广泛而全面的措施，其根本目的在于促进文化多元化和缓和身份认同冲突，消除极端主义滋生的社会条件，从而减少恐怖活动的发生，维护良好的社会秩序。2017年4月《新疆维吾尔自治区去极端化条例》开始施行，这是通过地方立法的方式为新疆地区的去极端化行动作出了具体指引。虽然我国对于极端主义的认定包括了主张和行为，但归根到底，去极端化运动是在意识形态领域进行的一场战争，而这种争夺是最艰难和最难以衡量的。我国的去极端化是一个综合治理的过程，包括加强教育、改善社会环境、促进社会公平、清除危险信息、阻止危险人员入境、加强宗教管理、加强文化建设和国家认同、提高普通民众的预防意识等，既打破新疆地区的宗教极端化思想意识，又通过文化建设、思想建设和基层建设修补重建社会治理秩序。实践证明，新疆的去极端化措施是卓有成效的，截至2018年10月，新疆已经连续21 个月未发生暴力恐怖案件。① 参见《新疆连续21 个月未发生暴力恐怖案件》，http：//bj.people.com.cn/n2/2018/1017/c233086-32165913.html, 人民网，2018年10月17日访问。 在意识形态战场上，只有从政治、经济、文化、社会等方面多管齐下，通过综合治理，实现标本兼治，消除极端思想产生的土壤，才能从根本上铲除恐怖主义毒瘤，全球反恐最终胜利在于去极端化。
四、结 语
在欧洲饱受恐袭困扰的背景下，预防激进化，保护公众人身和财产免于恐怖袭击，救助恐袭受害人及其家属，依法对恐怖犯罪行为进行侦查，及时有效地追究恐怖犯罪行为人的刑事责任，加强国际合作，坚守民主和自由价值，维护统一安全的欧洲——这仍然是欧盟及其成员国公民主要关心的问题。欧盟有权通过预防和打击犯罪维护成员国的和平与安全，但必须以遵守欧盟基本人权框架为前提，且欧盟成员国对维护本国国家安全和打击恐怖犯罪具有优先权。作为一个在国际上具有举足轻重影响力的国际组织，欧盟的反恐策略对全球反恐行动会产生重大影响。从中国的立场来看，我们面临的问题与欧盟有相似之处，想尽一切办法把危险阻隔在国境之外，密切关注外国战斗人员回流是当前反恐的一个重点。长远来看，加强国际合作和坚定不移地去极端化是打赢全球反恐战争的治本之策。
中图分类号 ：DF621
文献标识码： A
文章编号： 1674-9502（2019）06-015-015
作 者 ：单佳，烟台大学副教授，上海财经大学法学博士研究生。
（责任编辑：丁亚秋）亚秋