基础教育公办学校体制改革的路向及发展思考，本文主要内容关键词为：基础教育论文,体制改革论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、改制还是改革——问题的缘起
（一）何为公办学校改制
上世纪90年代初，由上海开始而迅速蔓延至全国的一场中小学公办学校体制改革试验，是在我国市场经济逐步建立后，教育领域自身内部意欲通过改革来冲破计划体制对教育的束缚的一种努力。这场改革距今刚好有十个年头，可以说，不同地区在“改制”试验的过程中，都从各地的实际出发，形成了各具特色、形式多样的“模式”，然而，所有的“模式”在今天都受到了不同程度的褒扬或批评，而且两种声音都十分尖锐，似乎谁也不能说服谁。
在上海，公办学校体制改革是从1993年和1994年的两次教育工作会议和黄菊同志的讲话精神发展起来的，主要意图是“对一些公立学校包括一些办得不好的学校，可以根据实际需要进行改制试验，即所有权归政府，资金筹措、校长招聘、管理等参照民办或公民合办学校的一套办法。这种改制既可以解决一部分教育经费，也可以使—些办学质量不高学校的面貌得到改变。”（注：1993年5月.黄菊同志在上海市教育工作会议上的讲话.）这可以说既表达了改制的初衷，同时也是对改制的一般认定。至今，根据这样的精神发展起来的上海公办“转制”学校已达到76所。
1994年国务院颁发《关于（中国教育改革和发展纲要）的实施意见》指出，“企事业单位和其他社会力量可按国家的法律多渠道、多形式办学。有条件的地方，也可实行‘民办公助’、‘公办民助’等形式。”1996年《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》提出：“现有公办学校在条件具备时，也可以酌情转为‘公办民助’学校或‘民办公助’学校。”1997年国家教委《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》指出：“各地在义务教育阶段办学体制改革中，可依实际情况实行‘公办民助’、‘民办公助’、社会参与、举办民办学校等多种形式。”从这些国家对“改制”的政策依据和导向可以看出，有关公办学校“改制”本身的界定就有些含糊，而我们也只好将“改制”视为公办学校面向社会和市场进程自身发展的一种选择，而从各地的实践看，更可窥见问题本身的复杂性。
当下，从比较认可的形态看，大致有“国有民营”型、“国有民助”型、“国有民办”型、“公助民营”型、“民办公助”型、以及各色各样的“名校办民校”和“校中班”等，这里“办”、“营”、“助”的含义并不确定，也难有严格的标准将它们区别。一时要对公办学校“改制”下一个定义，确实十分困难。而究其本质，还是所有权、经营权及融资方式的问题。在此过程中，国有资产、民间资产的交错，政府、学校、社会的责、权、利发生了重组。
既是“改制”，显然就是要明确改的是什么“制”，“体制”？“机制”？还是“校内的管理制度”？既然上海是源头，其对改制的界定应是有代表性的，即不是转体制、转所有制，而是在所有制不变的前提下，转变办学机制，为公办学校的教育改革探索出一条新路，这是在改革的基础上不断探索的过程，强调了过程性和探索性。而在其他地区的实践中，对“改制”的实际操作已与上海的早期架构出现了很大分离。更多的是通过收费来缓解政府教育财政经费不足，于是，经营权和所有权分离及资金组合方式上的差异，相互交织一起，就形成了纷繁复杂的公办学校“改制”现象。而从严格意义上说，这还不能算是“改制”，很多也只能说是一种改革而已，但一旦冠以“改制”的名义，事实上的优势就是可以与“民办”看齐，可以收费，而真正在体制改革和机制创新方面的价值往往会因名义的盗用而被遮蔽。各种形式的“翻牌”（注：本是优质学校资源，通过所谓的“改制”后，换一个牌子，就可以收费，即成为具有民营性质的学校.）学校就是典型。
（二）改制发生的原因
国际上一些发达国家，自上个世纪中叶开始，纷纷出现了公办学校转制的现象，主要原因大致包括：第一，二战以后，西方经济高速增长，发达国家普遍实行高福利教育政策，但到了60年代初，经合组织绝大多数国家的经济出现衰退，教育开始进行了民营化和市场化的试验；第二，19世纪后半叶建立起来的公办制度，由于缺乏必要的竞争，导致了教育的封闭和僵化。学生对学习不负责任，学校对学生不负责任，因此，引发了公办学校办学体制的改革实验；第三，相信自由经济的家长宁愿为其子女选择私立学校。
当然，在不同的国家或地区，公办学校转制的形式也不一样，代表性的主要模式举例如下。
美国的“特许学校”和“教育券制度”，部分州政府规定，如果有一定数量的教师、家长和公众表示对公立学校不满，可以通过制定约章实现公立学校的私营化（“特许”）。按照约章，可仍旧向学校拨款，而不规定其如何使用，并允许承办者从办学结余中取得一定回报，由中介机构每两年一次对约章的实施情况进行考核；“教育券制度”是指如果家长和学生选择私立学校，仍然可以得到政府的资助，或是对家长实行减税，支持学生对学校的选择权利。
新加坡的“自主学校”。1988年起，新加坡政府有意让一些公立学校变成“自主学校”：挑选最好的学校，每年拨3000万新币，并允许其收费。学校除了参加国家规定的基本考试外，政府完全放开管理。
英国的“选退学校”，即“选择退出公立学校”。如果70%的家长认为自己办学校更好，地方当局不参与管理。地方当局有义务把原来给学校的财政拨款交给家长，让他们自己去经营。
香港的“津贴学校”和“直资学校”。“津贴学校”由政府与办学团体签订协议，并要求办学团体按协议书对经营学校的办学者给予资助；“直资学校”计划则是所有的学校（不分公立还是私立）均可提出申请，政府按学生数提供经费资助，同时允许学校收费招生。（注：参见方建锋.公立这校改制要继续推进思想解放和体现创新，民办教育发展研究.2003.(7).11.）
我国的公办学校体制改革与国际公办学校改革有着相似的原因，随着市场经济的纵深发展，文化多元化和政治民主化进程日益加快，老百姓对教育的期待和需求也发生了根本性的变化，于是，由上海开始的公办学校改制试验才会在很短的时间内席卷全国。主要原因可以概括为：第一，公共教育财政对教育投入严重不足。2001年我国教育财政占GDP的比重为3.19%，与世界平均水平还有较大的差距。第二，我国教育发展很不平衡，优质教育资源极其匮乏，薄弱困难学校大量存在，广大农村地区、落后地区及城市薄弱学校，除了满足教师的工资外，教育经费几乎不能满足教育的一般需要。第三，经济体制改革，特别国有企业改革，为教育体制改革提供了有益的启示。当前经济形态中的国营与民营相交织的现象，对教育改革的影响巨大。第四，在一部分人先富起来的政策指引下，出现了既重视子女教育又有相应经济基础的家庭，这为学校体制改革提供了强有力的物质基础。
不难看出，我国的办学体制改革，既有国际教育改革的背景，又有我国教育面临的矛盾、困难和问题，以及社会发展的需要。所以，迄今为止的改革基本上都是在学校的运行、管理和投资体制层面上展开的，涉及的概念有民办公助、国有民办、公办民助等等，基本上不涉及办学体制层面，包括办学主体、产权和学校法人等观念。这也正是导致“改制”概念混乱的主要原因。
二、改制带来了什么——不同利益主体的不同解读
（一）政府——缓解压力、兼顾公平？
政府公共财政的严重不足，优质教育资源不能满足老百姓选择教育的需要，这是我国教育的基本现实，在短时间内不会有根本的改变。所以，面对教育需求的旺盛和政府财政的紧张局面，吸纳社会资金参与办学，已成为我们改变现状的唯一选择。“九五”期间，财政拨款内教育拨款占总投入的比例一直保持在54%左右（不含教育税费、企业办学经费和校办产业等收入）；非财政性教育经费（包括社会团体及公民个人办学、捐集资、学杂费和学校其他自筹收入等）占教育经费总投入的比例有了明显提高，由1995年的24.8%上升到2000年的33.4%，已超过教育总经费的1/3，形成了办学经费由政府、社会共同投入的新格局。（注：引自.从人口大国迈向人力资源强国.高等教育出版社.2003.(427).）其中，还无法得知具体由“改制”所占的经费比例。但教育部统计，全国目前已有千所以上的公办学校在进行转制改革，每年为国家节省财政开支和新增国有资产都会在10亿元以上。以上海的转制和民办学校来说，共有144所，其中公办学校转制76所，但转制学校的学生数占总数的98%。北京的十一中学是转制学校中各方面效益都很显著的佼佼者，至2002年，为国有资产净增值1.65个亿。
显然，在政府财政情况十分紧张的情况下，公办学校转制能够节省大量的财政性教育经费，甚至还可以用改制学校上缴的部分经费来改造薄弱学校，实现基础教育均衡化发展。如沈阳市43中学，进行改制后，先后改造了两所薄弱学校，产生了积极的社会影响。
然而，情况也并非如此简单。一个普遍的现象是，根据教育部的有关精神，对公办学校进行改制试验（也仅仅是试验），即对薄弱学校和新建学校进行改制试验由省级教育主管部门批准，而在实际操作过程中，多数是在优质教育资源基础上进行的，起点上与教育部的要求相背离；另外，既然是试验，就要有个试验期，而在所有改制试验的学校和地区都没有明确的试验时间限制，从走过的十年看，似乎也很难给个准确的时间表；再者，教育部的要求由省级教育行政部门批，但区县一级的教育行政部门受区县级政府的影响（或控制）更多更大，而区县政府部门往往更积极（因为可以缓解财政投入压力），所以，省级教育行政部门便处于比较尴尬的境地。于是，改制试验尽管取得了显著的成效，但其中潜在的危机和问题却很多。
（二）学校——办学自主、机制灵活？
众所周知，我国学校，特别是公办学校被政府管得太多，学校办学自主权极其有限，而公办学校改制很重要的一个方面就是试图引入民办的一些机制或经验来改造公办学校过于“僵化”和“大一统”的局面。从这十年的探索来看，这方面的成就还是显著的。还以北京十一中学为例，在改制初始，即提出“学校国有，校长承办，经费自筹，办学自主”的国有民办式运作模式，而对“办学自主”的理解则包括：自主筹集日常办学经费，自主招生，自主用人，自主经费支配，自主教育改革。
公办学校改制以后，多数学校参照了民办的运营机制，实现了自主化的管理，特别是依托“名校”的改制学校，由于本身就是稀缺资源，有很大的市场潜力，事实也证明，依靠改造薄弱学校而获得成功的“改制学校”微乎其微，而依托名校的改制学校，则无疑借用了公办学校经过积累形成的优秀遗产，今天在走向市场的过程中，却被部分人所拥有，昔日曾经为此奋斗过的老师和学生则没有机会参加这样的利益再分配。当然，这样讲并非要否认让部分优质教育资源进行改制的目的性和合理性，只是要引起我们足够的注意，优质教育资源形成的历史性，不能成为今天漫天要价的理由。难怪，在改制过程中，出现部分地区的校长权力失控，学校通过收费在改善办学条件的同时，也有了较大的节余，校长则有很大的支配权。机制是灵活了，自主权是大了，但由于相应的政策法规没有健全，特别是财务制度的漏洞，也毁了很多优秀校长。
（三）百姓——可以择校、缴费自愿？
公办学校改制后，招生规模明显扩大，过去没有机会进入重点学校读书的孩子可以享受优质的教育，满足了老百姓选择优质教育的需要，这是不争的事实。特别是在我们还没有能力在短时间内迅速增加教育财政的情况下，扩大优质教育资源的主要途径只好依赖市场。然而，老百姓还是觉得冤，一方面本来在学区内的孩子，可以免费享受到优质教育资源，却因为改制而得出钱；另一方面更多的老百姓子女可能出不起相应的费用，只能到办学条件一般或较差的学校接受义务教育或基础教育。义务教育的差异造成了事实上的不平等，择校是否在一定程度上加剧了不平等？而对于缴费自愿的理解，也是无可选择的选择。
三、效益与公平——公办学校体制改革的两难处境
（一）资本的寻利本质与教育公益性的对峙
教育的本质是什么，不同的历史阶段、不同的研究视野、不同的人、不同的阶级立场，都会给出不同的回答。当经济介入教育领域时，对于教育的效益与公平的认识似乎更加复杂。显然，大多数人都承认，教育是一项培养人的事业，很神圣，因此，过去对教师很多的赞美都有神化的倾向。这本身也无可厚非，毕竟，在教师的引领和教导下，很多人成才了，教育发挥了巨大的作用。问题是，当我们承认教育的公益本质时，往往就会否认教育的其他属性。特别是把这种“神圣”与
“金钱”联系在一起，更觉得是“奇耻大辱”。于是，自然就得出了教育“营利”与“公益”对立的概念。而当教育吸纳社会资金时，资本本身的寻利本质与教育的公益性就构成了一对矛盾，其结果必然是以牺牲教育的公益性作为代价？其实，问题也不是这样简单，也可能会出现将目的与手段互置的情形。用北京十一中学李金初校长的话来说，也就是“办学为收费，还是收费为办学”。我们不能因为将社会资金引入教育，就认为教育的公益性受到了戕害。事实是，无论何种行业，都不能脱离经济活动本身而存在，教育也不例外。至于资本的寻利性，这是客观实在，也不必惧怕，只是当其引入教育领域时，则需要依靠法律的规范，让其为教育服务。当然，如果一味地就是以“营利”为目的，这本身就必然与教育的价值相背离，也一定会破坏教育的育人本质。
（二）均衡化与个性化选择的冲突
基础教育公办学校改制满足了部分老百姓，特别是部分经济条件较好的家庭子女选择优质教育资源的需要，然而这又与基础教育均衡化发展，特别是义务教育的强制性和免费性的精神相违背，因此，有人认为造成了新的不公平。他们认为，在效益优先的情况下，若牺牲公平的原则，可能导致整个社会价值体系的基础被颠覆，长此以往，国家将付出社会秩序紊乱和基本价值失范的沉重代价。
当然，我们不能说这种观点有言过其辞的危险，基础教育的均衡化发展与选择教育是一对矛盾，特别是优质教育资源不能满足自由选择的需要时，这就是一对永远无法调和的矛盾。但是反过来，我们不能认为，每个人都可以享受均衡化的教育就是一种公平，从个体的成长和发展需要看，个人的家庭文化背景、智力、爱好、需要等都不一样，如果强制所有的人都接受一样的教育，这是公平吗？至少只能算是低水平的简单的公平。而满足不同个体发展需要的教育，才是高层次的公平。因此，均衡化与选择性是一对矛盾，在教育发展的不同历史阶段其地位可能不一样，但并非同效益与公平呈对应的关系。
（三）规范与发展的矛盾
当前在公办学校改制过程中出现了种种问题，很多人都将原因归结为我们的规矩没有定好。固然，我们的规范体系没有建立健全是事实，实践远远地走在立法的前面，法律规范严重滞后，在这样情况下出现了政策为主，法规为辅，政出多门，互有冲撞，使得改制学校及校长难以适从，所以，就出现了只要法律、规章没有规定的就可大胆地去做，也导致了很多腐败现象。如公办学校改制缺乏严格的准入制度，审批中托人情、递条子的现象时有发生，由于准入把关不严，所以，教育行政部门诉诸于日常管理和纠偏的现象时有发生；由于没有建立健全严格的财务制度，导致上缴经费和内部经费缺乏监管。同时，规范体系的建立，往往对办学者要求多，而对政府自身要求规范少，政府职能角色存在大量的缺位、错位和越位现象。如政府对改制学校的干预过多，从校长任免到资金使用、到课程设置、考试评价，政府全程、全方位的管理，使学校并没有成为真正独立的法人单位，因此，随着时间的推移，校长的积极性受到了严重的挫伤，急功近利的现象时有发生。
对于在公办学校改制的过程中如何处理发展与规范的问题，也出现了两种不同的声音。一种认为，必须通过法治来规范公办学校的改制行为，以保证其正确的发展方向，保障老百姓的受教育权不受侵害。另一种观念则认为，公办学校改制还属于新生事物，需要更多的保护和发展空间，太多规则只能扼杀其发展。现在也许还不能判断究竟哪种说法更有理。毕竟，我们对事情的判断不能脱离中国的实际和事情的发展阶段，因此也许我们更需要一个在发展中规范，在规范中求发展的过程。
四、基础教育公办学校改制发展的政策走向
基础教育公办学校改制经历了十年，功过是非似乎也有了基本共识，但也不能说，这个问题就可以很简单地予以解决，可以很快地规避矛盾，张扬优点。事实上，我们还有很长的路要走，很多方面仍需要做大量的研究，还要在探索中不断求得发展和规范。近来，教育部在沈阳还专门召开了相关问题的研讨会，认识也有了新的突破，对未来的政策走向有了进一步的思考。
（一）教育均衡化是基础教育改革发展的必然选择
基础教育特别是义务教育必须在兼顾效益的同时，推进均衡化发展，保障每一个受教育者的权利。基础教育均衡化的核心是政府必须面向每一位学生，办好每一所学校，在校舍、场地、设备、设施、师资、课程设置、教学手段、方法、考核评价等方面，提供基础的平等的均衡化的教育。同时也要保障教育的公益性。义务教育均衡化发展是政府实现教育公平、行使公共教育的关键，均衡化的责任主体是政府，而对社会老百姓选择教育的需要，则可以让度给市场，即所谓“公办不择校，择校找民办”。
（二）公办学校改制试验要严格按照国家的有关法律、法规、政策进行，在允许继续试验的同时不断完善规范体系
严格按照《教育法》、《义务教育法》、《教师法》、《民办教育促进法》和《国务院关于基础教育改革发展的决定》，以及教育部有关规范基础教育办学行为的规定，所有改革行为都必须在法规政策框架内进行。杜绝侵害老百姓受教育的基本权益。
在鼓励各地根据实际进行公办学校改制试验的同时，要健全相关的法律、法规、规章体系，尽可能减少矛盾和冲突；国家规范体系与地方规范体系之间要配套，国家立法要给地方立法和规章的建立留有空间；在建立公办学校改制的实体性规范的同时，不断建立和完善相应的程序性规范体系，保证规范体系的有效实施；要建立和完善解决规范体系冲突的机制。
（三）进一步建立、健全和确立政府的公共教育职能，实现从公办政府到全民政府的职能和角色的转变
1.确立政府的公共财政和公共管理的职能，重新审视政府承担义务教育的责任。在一定时期内，政府应在保证效率优先的情况下，兼顾公平到逐步以实现公平为主，保障义务教育的均衡化发展。引入市场机制，促使教育之间的公平竞争。调整政府与市场之间的关系。
2.政府要退出公共竞争领域，不能既做运动员，又做裁判员，把公共教育的利益和责任还给民众，让所有公办学校、改制学校和民办学校都成为独立法人，承担民事和刑事责任。
3.确立政府办学的核心价值，保证教育的公益性，不能因为资本的寻利性而戕害教育的道德性。第一，教育必须面向全体，保障所有人的受教育权；第二，关注弱势群体的受教育权是教育公平的重点；第三，坚持教育的“育人”本质，培养有健全人格的人。
（四）继续推进办学体制改革试验
1.对优质教育资源的改制要慎重，对“翻牌学校”要坚决“退民还公”。
2.对薄弱学校和公建配套学校的改制在维护老百姓利益的前提下，可采取国退民进的办法，即引入社会资金，做到产权明晰、法人治理、管理科学，成为真正的民办学校。
3.一部分改制效果较好的转制学校可以允许其走第三条道路，在体制和机制上继续试验。
4.完善公办学校改制出台的程序，要有严格的准入条件，少长官意志。从教育部到各省市教育行政部门，在制定公办学校改制的公共政策时，必须在了解民情、调查民意、集中民智、吸引民力的前提下，通过论证、公示、听证和问责等程序加以建立。
总体趋势是，通过政府购买教育服务的形式，以及公开招标，签定协约，在学校办学达到一定标准的情况下给予经费支持，减少老百姓缴费的压力。
（五）把公办学校改制试验作为建立和完善现代学校制度的重要组成部分
1.现代学校制度建立的核心理念，也是公办学校体制改革的前提，必须坚持教育的道德性、公益性、公平性，目标是为了培养社会所需要的人。
2.现代学校制度的建立和完善以及公办学校办学体制的改革，都必须处理和调整好政府、学校与社会之间的关系，核心是推进教育的民主化进程，进一步转变政府职能，切实为学校的发展提供服务，让更多的人参与学校的管理。
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