国有银行制度变迁中政府的次优制度安排偏好分析，本文主要内容关键词为：制度论文,国有银行论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在国有银行的制度变迁中，政府收益的目标函数和约束条件伴随着市场机制的建设发生了很大的变化，国有银行改革的滞后性特征却显示出政府对次优制度安排的偏好，它决定了国有银行制度安排的优化是一个渐进的过程。
一、政府制度安排的动态优化与国有银行绩效目标的转化
1.诺斯悖论与政府制度安排取向的动态优化
新制度经济学认为，国家是追求利益最大化的“经济人”，是具有福利最大化或效用最大化追求的统治者。对于国家的存在有“契约论”和“掠夺论”两种解释，前者认为国家通过界定一套有效率的产权制度，降低交易费用，达到社会产出最大化的目标，从而使国家的税收最大化；后者认为国家通过在要素和产品市场上界定所有权结构，确立一套歧视性的规则获取垄断租金，以保证统治者收入最大化。“在使统治者(和他的集团)租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间，存在着持久的冲突”[1]，这种现象称为“诺斯悖论”。
事实上，国家对于垄断租金增长和税收最大化的追求在本质上是一致的，二者是政府在不同阶段实现自身利益最大化的不同途径，在收益方式上体现为政府的直接利益与间接利益，随着宏观经济环境的变化体现为政府制度安排取向的动态优化。受收益最大化因素的制约，政府在国有银行制度安排上的取向偏好是与计划经济向市场经济的过渡相伴生的一种现象，制度环境的变化使政府追求效用最大化的实现方式将发生根本性的变动，由直接控制金融获取直接收益转向间接的产权保护和市场秩序的维护以获取间接(税收)收益。国家作为理性经济人寻求在直接收益和间接收益之间实现其收益最大化的一种均衡，从而使垄断规模程度停留在某个边际上，实现两种收益的“边际均衡”[2]。按照诺斯理论，政府倾向于租金最大化的主要原因在于建立有效率产权制度的竞争约束和交易成本约束，而市场机制的逐步建立使该约束弱化，随着效率产权制度的建立，交易费用产生递减效应，竞争约束和交易成本约束在新环境下由逆向约束转为正向约束，此时便形成了国家将效用函数由租金偏好向效率偏好转移的临界点，形成实现二元结构综合效用最大化的新边际均衡[3]。
按照国家效用函数最大化的实现方式不同，国有银行的制度变迁中政府的制度安排取向可以划分为三个阶段：以垄断租金收益为主的制度安排阶段，这一阶段的国有银行相当于一个资金集结与发放的装置机构，中央政府通过国有银行有效地集中了全社会的金融资源支持国有经济发展；垄断租金和税收收益并存的制度安排阶段，国家直接控制金融资源的租金收益下降，国有银行向真正的商业银行迈进，通过产权和市场结构改革提高了自身的经营绩效，税收收益上升；以税收收益为主的制度安排阶段，在实现产权改革和引进多样化的竞争主体后，国有银行通过自身绩效的提高带来国家税收的增长。
2.国有银行绩效目标由社会绩效优先向自身绩效优先的转化
国有银行绩效目标及其转化是由中央政府对国有银行的功能定位及我国整体经济改革的层次性决定的。由于公有产权的特殊性，国有银行是不具有完全决策能力的非完备理性经济人，从建立伊始至现在，国有银行始终承担着支持国有经济发展的重任，一直没有成长为以经营利润最大化为目标前提下的自主经营、自负盈亏的金融机构。在政府主导型的经济发展模式下，中央政府强化国有银行对财政制度的替代，大量贷款替代财政对国有企业实施注资和救助，这决定了国有银行产生的绩效是多重的，一方面是通过对国有经济的支持产生的社会宏观经济绩效，包括国有银行为此支付的呆坏账成本，另一方面是以国有银行利润为核心指标的自身绩效。在国有银行以社会宏观经济绩效为主要经营目标时，与其相对应的是政府以垄断租金收益为主的制度安排，当国有银行的绩效目标向自身利润增长转换时对应的是政府向有效率的产权制度安排的转化。国家利益最大化始终是国有银行制度变迁及转化的最主要约束条件，而国家利益最大化实现方式转变的决定性因素是市场机制的建设，只有在市场机制的建设可以使中央政府的税收收益覆盖放弃垄断租金产生的损失时，国有银行的制度变迁才可能顺利进行。
二、政府的次优制度安排选择偏好
在向市场经济转轨的过程中，中央政府通过对国有银行的垄断而带来的收益呈下降趋势，主要表现为牺牲国有银行自身利益所产生的社会宏观收益的下降，自1992年开始国家对金融产权控制的成本已超过其所带来的收益[4]。按照成本收益分析法，中央政府作为国有银行产权的所有者应该积极推动国家效用函数由租金偏好向效率偏好转变，但经历了对金融资源控制的盈亏临界点后，公有金融产权或垄断租金优势却在相当长的时期内仍然惯性地保持着。这表明出于对多元化的社会目标的追求和其他现存的制度障碍等原因，政府具有对次优制度安排选择的偏好。
1.政府对公有产权保护的内在倾向性
国家或政府在经济运营中的追求目标具有多重性，经济效用最大化只是其中的一个重要组成部分，其他目标还包括对金融安全、社会稳定和政策传导等。国有银行制度变迁的过程显著地体现了政府的这种政策倾向性。
首先，政府具有对保证租金最大化的制度安排优先倾向。在变革方式上我国采用体制外增量变革为主的策略，即先不触动旧的国有银行体系制度的核心，先在旧制度外培育新的银行制度安排，新金融制度安排的成长为旧金融制度改革创造条件，然后推动旧金融制度改革深化。可见，国家一直试图在不改变国有金融产权边界和金融控制的条件下作调整金融产权安排的努力，即继续维持既有国有金融产权边界的前提下提高金融资源配置效率，以此化解金融风险，减少国家控制金融的净成本[4]。由此说明，在绩效和垄断之间政府通常会倾向于选择垄断。如果制度变迁会降低统治者可获得的效用或威胁到统治者的生存，那么国家将仍然会维持某种无效率的不均衡。从这一角度出发，服从于租金收益最大化原则，政府有维护“公共金融产权”不变的政策倾向。
其次，在变革进程中政府采用了金融资源控制和金融资源配置的所有制歧视。服从于有效率的产权确立和产出最大化原则，银行体系中最具增长价值和利润收益的机构应得到政府的优先扶持，或至少创造较公正的经营环境，以培养市场有序竞争。而在事实上，无论是民营银行还是外资银行，从进入门槛到市场竞争都受到政府制度安排的极大限制，而问题重重的国有商业银行却取而代之获得政府在资源控制和配置方面的支持。政府权力对市场让渡的有限性和谨慎性，充分说明了政府具有保护低收益低风险制度的偏好。
2.强制性制度变迁方式下市场机制的缺失
按照变迁模式的不同，新制度经济学将制度变迁区分成诱致性制度变迁和强制性制度变迁[5]。我国国有银行的制度变迁是在政府主导下进行的强制性变迁，与新古典经济学中的市场失效原因不同，我国政府对国有银行制度变迁的介入源于市场机制的匮乏和不健全，政府干预的作用是努力发育和扩大市场，直接参与市场的形成和运作，实现对不发育或残缺市场机制的部分替代。本质上是一种制度创新和制度供给。可见，制度缺失是向市场经济转轨中政府强制性干预的充要条件。
目前政府的强制性变迁使命尚未完成：四大国有银行仍然高度垄断金融市场；公有金融产权主体占绝对主导地位的条件下，政府控制仍承担着其横向与纵向分解的任务；现有银行体系的风险监督管理机制极不完善，以中央银行为代表的中央政府承担了由国有商业银行和居民转嫁的最终金融风险等，政府作为制度供给者需要提供产权结构多元化和公平竞争的环境。因此，在从制度环境上尚未实现从政府制度供给向市场机制转变的条件下，国有银行的制度安排向由市场主导的最优制度安排转变也无从谈起。
3.既得利益集团对制度变迁的约束
利益因素是制度变迁产生的深层次因素，制度变迁意味着利益集团为实现自身的意图重新进行博弈的过程，它决定了制度变迁实质上是一个“非帕累托改进”的过程。制度变迁选择何种方式主要取决于一个社会利益集团之间的权力结构和利益分配，一种制度形成以后总会产生一批该制度下的既得利益集团，他们会设法维护既有的制度，尽可能扩大利益集团利益获取的范围，延长自己的统治时间。这是制度变迁过程中碰到的最大障碍，也是最难解决的问题。
一般而言，银行体系制度变迁遭遇的利益障碍集中地体现为，原有金融机构与新生的金融机构间对市场利益的重新分配。但在我国，由于特殊的产权制度和经济机制，使银行体系制度变迁中涉及的利益主体更为广泛和深入，具体涉及的核心利益集团主体包括中央政府、地方政府、国有银行本身和国有企业。中央政府一直将控制国有银行贷款总量作为调控社会总需求的重要中介手段，国有银行真正的市场化改革将导致国家难以对国有企业进行隐性补贴，从而难以维持体制内产出，同时中央政府担心难以对社会总需求进行有效控制。地方政府在渐进式改革过程中增强了独立利益目标，在强烈的利益动机的驱使下，地方政府通过与中央政府的博弈争取更多的金融资源控制权，并通过对国有金融机构渗入地方偏好来为本地区经济主体服务，以强化本地企业的市场竞争力。而国有企业是国有银行既有制度的直接受益者，其自身运营始终依赖于国有银行的资金支持。即使是国有银行自身，预算软约束使得国有银行根本没有改革的内在动力。公有金融产权的特性赋予了国有银行获取垄断金融利润的天然优势，并可以在此过程中将大量金融风险作“外部化”处理，即它可以充分享受成功的好处，却不必为失败承担责任。[6]在国家对金融业市场实行严格的市场准入限制的条件下，国有银行通过对经济发展中资金这一紧缺资源的控制，获取大量垄断利益，利益趋使下的国有银行缺乏对现状改革的积极性。[7]由国有银行体系的委托代理制派生出的国有银行代理人（行长）也一样是体制的维护者。在现存制度对上述四个利益主体尚具有“正收益”效应的条件下[8]，国有银行改革的内部动力和外部需求都不大，这构成政府进行次优制度安排选择的主要现实因素。
三、政府次优制度安排优化的实现条件
1.国有银行改革制度环境的建设与完善
国有银行的制度变迁除了受各利益主体的趋利性动机影响外，还受相关外部环境的约束，包括产权制度、国有企业改革、市场机制的建立等。产权改革是国有银行制度变迁的核心问题，公有产权占绝对优势的情况下，国有银行很难真正开展商业化的经营来改善自身绩效状况。国有资本顺利退出的基本条件是健全的法律环境和成熟的资本市场。国有企业改革的推进程度也是关系到国有银行摆脱包袱成为真正的商业银行的关键，只要国有经济还大量存在，政府就会拥有控制国有银行的激励，国有银行的治理目标就会异化为政府控制权的最大化和控制成本的最小化。国有企业改革的深入进行是实现国有银行成长为真正意义上的商业银行的必要条件。此外，宏观金融环境的市场化，是国有银行转变成真正的市场主体的基础性条件。在一个非市场化或仍带有浓厚或变相行政色彩的宏观金融环境中，金融管理当局没可能通过某些行政性金融改革措施而人为地造就出完全符合市场原则的现代金融机构，只有在市场经济框架下的法律和制度约束条件下，国有银行才能逐渐地成长为以自身绩效为核心的独立市场经济主体。
2.政府角色的理性回归
次优制度安排本身是在市场机制发育不健全的情况下政府作为制度供给者介入的结果，因此，在相关外部环境逐渐完善的前提下重新对政府角色进行定位是十分必要的。
首先，对制度变迁中的政府因素予以内生化定位。新制度经济学提出政府是市场经济中的理性经济人，它不仅是制度稀缺条件下市场机制不足的制度补充供给者，与此同时更重要的是它具有自身的收益函数和由此决定的政策安排导向，这种理解可以合理地解释我国国有银行变迁中次优制度安排的长期存在。突破传统经济学的研究局限，还原政府的市场角色，可以正确地认识政府为实现其自身效用而进行的形式转换，这一转换更符合政府的长期目标和市场经济框架的机制要求。由于制度变迁初始条件的差异，与西方市场经济国家相比，我国政府对制度变迁的介入更为深入，在政府拥有自身利益函数的条件下，我们也很难通过移植和模仿成熟市场经济下的国外商业银行制度安排模式来有效改善国有银行的制度结构和效率，因此，市场经济框架的建立以及伴随政府效用最大化的制度安排转换是国有银行制度变迁面临的双重任务。
其次，实现政府双重角色的分离。国有银行的最优制度安排实现过程也即实现其向商业银行的转化过程，作为政府最主要的是重归自己的管理者角色，将国有银行商业性业务经营者的角色剥离，具体地说就是要将国有银行的政策性业务与商业性业务进行分离。国有银行的商业化意味着在业务目标上会更多地选择满足自身利益的短期项目，而对于投资期限长社会效益大的项目银行则会予以歧视，因此，国有银行的未来改革方向应是将政策性业务与商业性业务彻底分离，与国家宏观经济建设有关的长期投资将进一步分离给政策性银行，这样既能满足政府的社会绩效目标，也能满足国有银行的自身绩效增长需要。
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