南京市非公经济代表人士政治安排调研报告，本文主要内容关键词为：南京市论文,调研报告论文,非公经济论文,人士论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D630.3
［文献标识码］A
［文章编号］1672－1071（2008）01－0082－05
非公经济是我国社会主义初级阶段基本经济制度的有机组成部分，是国民经济发展的重要支撑，在非公经济领域的从业人员都是中国特色社会主义事业的建设者。目前，我国非公经济阶层以及从业人员人数已经达到总人口的11.5％，超过1.5亿人。南京市有非公经济人士近40万人，在该领域中的从业人员已超过135万人，约占全市总人口的24％，远远高于全国的平均水平。安排非公经济代表人士有序地参与政治，既是反映非公经济人士的利益诉求，调动广大从业人员积极性的需要，也是体现人民当家做主的内在要求。作为新时期统战工作的重要任务，需要研究在坚持共产党领导下，运用我国人大、政协制度和其他社会参与机制，团结和引导非公经济代表人士积极有序地参与国家政治生活，充分调动和发挥他们参与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的积极性和创造性，推动经济、社会的和谐发展。为此，我们在抽样调查的基础上，撰写了本报告，对南京市非公经济代表人士政治安排现状做出基本估计，并提出对工作改进的分析思考。
一、适应新时期非公经济的发展，政治安排的各项制度基本建立
非公经济代表人士的政治安排，主要指经过党委有关部门的推荐，或经过基层选举，一些代表得以进入人民代表大会或政治协商会议，或者在工商联、青联、妇联等社团组织中担任一定的职务，参与各类政治活动。这种方式是遵照我国现行的人大制度、政协制度和其他社会管理制度，安排非公经济代表人士由此进入国家政治生活，参与国家和社会事务的决定与管理。
这几年来，南京市各级统战部门认真贯彻中央的统战工作精神，高度重视非公经济代表人士的政治安排，做出了有益的尝试。
（一）坚持统筹安排的原则，探索代表人士产生的多种途径
长期以来，我党的统战工作对于安排社会各界参加国家政治生活有很好的传统和经验，其中重要的一条就是坚持党管干部人事原则。做好非公经济人士的政治安排工作，同样也是遵循了这些的传统和经验，并且适应时代发展的要求，在具体做法上有所创新。现在，非公经济面广量大，社会利益主体日益多元，需要参与国家政治表达意愿的界别代表日益增多，选拔机制要求更加民主。因此，落实党管干部人事的原则需要结合新的形势，拓宽政治安排渠道，创新工作方式，统筹各界代表的政治安排。
目前，非公经济人士政治安排的基本做法是，根据地方人大、政协、工商联等机构的组成人员人数规定，确定非公经济代表人士的名额，然后再分配到各个界别，推举出代表。但是，代表应当由谁来提名，没有统一的规定。从南京市各级统战部门的做法来看，现在任期内的非公经济代表人士的产生方式多样，主要是由地方人大、政协、统战部门、工商联、行业组织、若干非公经济人士联名推举等方式参与政治安排。由此可见，代表的举荐主体一般就是代表人士参加的国家机构或组织，或者是代表的界别，这已经成为一种安排的惯例。此外，在个别地方，也有地方主要领导提名建议、行业内进行竞选产生等多种代表产生的方式。
（二）关注非公经济人士的思想动态，建立代表人士有序政治参与的工作机制
为了做好非公经济代表人士的政治安排工作，南京市委统战部注重调查研究，多次召开非公经济人士统战思想工作会议，分析非公经济人士的思想动态和特点，了解他们的需求，寻求建立有序政治参与的工作路径。调查中发现，一些非公经济代表人士具有很高的素质，他们思想活跃，见多识广，出主意、解决问题的能力比较强；工作态度非常务实，提出解决的都是一些现实的具体问题；他们对工商联、统战部门比较有感情，愿意在这里说心里话，能够很直率地对政治参与发表看法。在此基础上，各地创造性地开展工作，非公经济人士安排性的政治参与有序有效。
从各区县的情况来看，一是代表的产生机制基本具备。代表的产生都经过了一定的程序，或是反复酝酿才最后定夺。现在，很多非公经济人士非常重视通过正式安排参与政治，已经被安排进国家机关和各类团体担当职务的人士尤其如此。二是代表队伍的管理机制逐步完善。调查表明，南京市已经当选在任的代表队伍5年来基本稳定，各区县对非公经济代表人士政治安排只进行了微调，一般在4—5人，调整的主要原因是企业的搬迁、代表的工作变动、个别代表的违法行为等。这方面的情况各区县不完全一致。有的区五年来一个代表也没有调整，有的区县由于城市区划调整和新区开发，非公经济代表人士的政治安排变动多达二三十人。三是各级统战部门都充分利用商会为依托，建立起统战工作的新网络。根据中共中央的规定，工商联不仅是党领导下的具有统一战线性质的人民团体，而且还是在经济上为私营企业等服务的民间商会，要反映私营企业主等阶层的正确意见，维护他们的合法权益，帮助他们解决经营中的困难。南京市各级工商联注意集中和反映非公经济人士的意见和要求，在每年春天召开的各级政治协商大会上都有提案提出。四是建立了非公经济人士联席会议制度，更加注重协调他们的意愿。
（三）被安排人士重视代表职责，社会总体评价比较满意
通过对参加某学习班的50名代表人士的随机调查，本届在任期内的非公经济人士的代表，总体素质较好，履行代表职责比较认真，社会评价基本满意。
一是学历高，素质较好。调查表明，参会人员的学历全部在大专以上，其中大专占20％，本科和研究生各占40％。尤其是一些来自律师界的代表还具有法学、社会学的博士学位，具有很好的参政议政能力。
二是参政的愿望和热情普遍提高。被调查的代表人士中对于参政持无所谓态度的只有1人，占2％，持一般态度的有3人，占6％，其余人士参政愿望都很强烈或比较强烈，两者几乎各占一半。可见，代表们非常渴望通过正规渠道参与国家的政治生活。
三是代表们履行职责比较认真。其一，绝大多数代表能够依照规定参加各种会议，讨论地方经济与社会发展大计；其二，南京市各级各地的非公经济代表人士在任职期间，都提交了一些议案，交由有关国家机关或组织处理，为地方经济建设和社会发展建言献策，其中不少议案被地方政府或组织采纳落实，取得良好的收效。
四是社会评价基本满意。从调查回收的数据来看，南京市13个区县的统战部门对非公经济代表人士综合参政状况的评估有2家是“很好”，10家是“比较好”，只有1家认为表现“一般”。但是，人大、政协、政府部门认为“较好”和“一般”的各占一半，并且还有一些具体的意见。社会舆论的评价多为“一般”。产生这些看法差异的一个重要原因是对非公经济代表人的政治安排缺乏了解，信息不对称。
二、非公经济代表人士政治参与要求迫切，亟须加强引导与改进安排方式
调查中发现，各地普遍反映，非公经济代表人士政治安排的名额有限，远不能满足非公经济人士参政需要。这一现象背后的原因很多，表明现有政治安排体制存在局限，需要在制度设计上有所改进。这里，结合调查的具体情况，择其要点，作一分析。
（一）非公经济人士所依托的经济领域广泛，多元的界别诉求需要整合
非公经济人士参与政治主要是为了自身经济利益，自觉地政治诉求尚未形成。在调查中，对于参政目的的回答，绝大多数被调查者把“争取改善本行业发展环境”作为首选，其次是“争取社会地位”、“维护自己的名声、荣誉和利益”等。可见，他们中间的多数人在政治参与上仅有一种自我保护意识，只有一部分综合素质较高、经济实力较强的人，开始积极地将自己普遍关心的问题提升为政治要求，并努力通过合法渠道，在一定的场合以一定的方式反映出来。这类非公经济人士已经较为自觉地参与政治，并且有些已经获得一定的政治安排。
非公经济人士存在的领域广泛，不同行业之间的诉求侧重有别。不同于工人、农民和知识分子这些同质性高的阶层，非公经济人士所依托的经济类型具有很大的差异性和层次性。他们的企业分布在房地产、基础工程、贸易、市场流通、金融业、制造业、食品、餐饮业等不同的行业；此外，还有大量的非企业型的各类中介组织，为社会提供法律、税务、会计、报关等各种专门服务。这些非公经济人士来自于原来的国有企事业单位、国家机关的党员干部，下岗工人、进城开办企业的农民、个体经营者、外地的投资者，学校教师、拥有技术和知识的专业人士，还有一些文化人士。他们中的很多人具有较高的知识文化素养，对于经办企业事务和沟通社会有丰富的经验，其中，一些人对于政治参与有着较为强烈的愿望。对他们的政治安排要充分照顾各方面的代表性，而把非公经济作为一个整体分配名额，很难保证各行各业都有代表。因此，需要整合非公经济人士的意愿，保证被安排的代表能够具有更好的整体代表性。
（二）代表界别划分不够清晰，政治安排的渠道比较有限
目前，对于非公经济代表人士政治安排的制约，比较集中反映在两个方面：
一是非公经济的界别划分尚需进一步科学化，各地代表产生的方式有待规范。党的十六大提出的新社会阶层的六种人，基本上都属于非公经济领域，但是他们之间还是有界别区分。现在，统一作为非公经济人士对待，难以照顾各自的特殊性。在决定非公经济的代表政治安排人选时，有的地方分别由不同行业推荐产生，有的统一由工商联直接选拔。调查中，对于目前非公经济人士的行业分类以及管理归口的评价，各地统战部门认为“比较科学”、“过于宽泛，应当以行业重新细分”、“应当统一纳入工商联组织”的各占三分之一，具体操作难以统一。被调查的非公经济人士因为不知代表的情况，认为代表参政效果是“有序有效”、“有序无效”、“无序无效”、“说不清”的各占40％、20％、15％和25％。其中，35％的被调查者认为无效。可见，科学地调整对新生阶层的划分，保证代表产生的合理规范，是政治安排有效有序的基本条件。
界别划分不清和代表产生的规范不够统一，直接影响代表们对参政方式的选择。在问及“有效的参政方式”问题时，有超过50％的被调查者首选是“加强与官员联系”和“直接进入政府担任职务”，表明被安排者重视权力的作用和影响，现有的政治安排还有很浓厚的地方人际关系色彩。
二是现有的政治安排主要是指人大、政协和工商联，缺少其他的安排途径。非公经济人士代表的政治安排，可以分为两种类型。一类是安排性的政治参与。主要是安排其代表人士经过一定程序进入人民代表大会或政治协商会议，或者在工商联、青联、妇联等社团组织中担任一定的职务。这种情况在非公经济人士的政治参与活动中占主导地位。目前，南京市对非公经济人士的安排，主要是集中人大、政协和工商联。但是，这三类机构的性质不同，机构编制规定的人数不同，进入的条件和程序也不一样。总的看来，进入人大的代表人数最少，政协中的代表人数最多。工商联具有民间商会的功能，执委基本上都是非公经济人士担任，安排最为集中。但是其机构职数有限，因此，安排的人数往往不如担任政协委员的人数多。除此之外，在其他社团组织中安排的非常少见。人们几乎还不清楚，非公经济人士和群团有什么关系，一般也不认为非公经济人士去群团兼职或工作是一种政治安排。另一类是非安排性的政治参与。包括自发地要求加入中国共产党组织、参加民主党派、自发参与地方领导职位选举、建立自我保护和相互协调的中介组织等。非公经济人士已经把这些选择作为他们政治安排的重要渠道。但是，目前这方面的工作开展得不够充分，制约了非公经济人士的政治安排途径。
（三）参政热情和参政能力个体差异较大，整体水平有待提高
这几年来，非公经济人士参政的热情和自觉意识明显提高，参政能力在不断增强。但是，就具体的代表表现来看，其中的差异还是显见的，并且存在一些值得注意的共性，主要有以下一些现象：
其一，缺乏对自己当选以后履行职责的自觉。很多代表缺少我国政治制度的基本知识，不了解人大、政协、工商联的性质，不知道这些机构的工作特点与工作程序，他们更看重的是当选的本身。当选之后，往往具有社会荣誉感，满足于自己的身份改变，并不能很好地履行代表职责。
其二，一些被安排的代表缺乏政治热情和自律。调查中发现，很多被安排的非公经济代表人士日常最关心的是他们的业务，并不热心于直接参与政治活动，疏于开会与提案。资料表明，各地都有一些代表，因为自己的事务而缺席政治安排的正式活动，个别的代表缺席严重，依照有关规定，应当除名。还有的代表任职以来，不愿意花费时间研究地方的发展问题，不曾提交过一份议案。
其三，因为能力有限，难以对所讨论的问题发表意见。一些地方考察代表人选不够全面，过分强调了企业的经济实力和对当地的影响，迁就了企业主的政治素养。某些人被选为代表以后，缺少基本的议政能力，离开了企业内的具体事务，很难有说话的机会。
其四，个别代表在被安排期间严重违法，被依法追究责任。一些非公经济人士当选为代表之后，成为“问题富豪”、“特殊公民”，他们经济上有一定实力，社会上有相当的影响，政治上有安排，在当地经济社会发展中有一定的作用，与地方党政领导交往甚密，从而得到“重点保护”、“重点扶持”。在一个较长的时期内，有关部门不便或是不敢监督、检查，甚至姑息养奸，最后因为违法或犯罪被查处。
三、加强宣传与引导，规范与拓展非公经济代表人士政治安排的程序与渠道
当前，做好非公经济人士政治安排工作，需要加强有关宣传，积极引导非公经济人士的参政热情，规范政治安排的代表选拔程序，拓展安排渠道，加强对安排代表的培训，提高代表参政的能力，完善政治安排的各方面制度。
（一）加强舆论宣传，通报政治安排
调查发现，问及“自己所属的界别中由谁担任人大代表或政协委员”，半数以上的被调查者回答“不知道”。作为非公经济代表备选人员尚不能充分了解本行业代表政治安排的情况，其他非公经济从业人员以及其他社会领域中的成员，对这方面的情况更是了解甚少。不知情就无法参与，大量的误解和猜疑就会产生。这样不仅损害被安排的或向往被安排的非公经济代表人士的参政积极性，而且也不利于社会正常的监督。因此，需要加强有关的信息通报，特别注意向界别内从业人员宣传政治安排的情况，介绍被安排代表的表现，在各级各类机构换届的重要时机，更应当加大对舆论宣传力度，让社会知情。
（二）创新工作方法，规范选拔机制
1.建立非公经济人士的人才库，为政治安排培养和储备人才。从调查的情况来看，南京市各区县政治安排的非公经济代表人士最少的有70多人，多的达到100多人。为此，需要每年办一些学习班，讲解我国政治制度以及人大、政协的工作知识，需要重视安排对象平时的培养和储备。换届之前，先对储备的人才集中培训，再从大名单当中逐步选拔出政治安排的最后代表。
2.规范安排人选的有关标准，保证被安排人选的质量。调查中，各地普遍反映，以往确定人选，主要是看该企业的规模、在行业里的地位和对地方经济的影响，因此，更多的是以经济实力作为选择标准。实践表明，政治安排的效果如何，需要有全面衡量的标准。除了经济实体有规模、有影响之外，代表人士还需要有文化，有素质，有参政能力；有参政热情，愿意为社会作奉献；有精力，保证能够切实履行职责。
3.规范政治安排人选的产生方式，消除政治安排的随意性。其一，党委部门掌握所有政治安排人选的情况，并向被安排的机构或组织推荐，保证当选代表的质量。其二，明确归口的主管部门。目前，应当由统战部统一归口，操作上由工商联负责。其三，细化非公经济内部的界别，尽可能照顾安排的代表性。有条件的地方可以把名额分配给行业，产生出来的候选人再报工商联、统战部。其四，能够把候选人的产生交给行业或界别自行选拔的，就把名额分配下去，由统战部或其他相关机构指导其选出候选人，尽量增加透明度，扩大基层民主。其五，针对不同的政治安排，确定相应的提名推荐主体，并规范提名的条件和程序，比如统战部门、人大、政协、工商联、行业组织、非公经济人士联名等。这样的推荐，最后都需要经过法定的程序，才能进入候选程序。如果领导人提议推荐，也必须经由法定程序才能被正式安排。
（三）重视学习培训，建立述职制度
1.建立被安排代表人士的学习培训制度。对已经被安排的代表，统战部门要关心他们的工作表现，了解他们的实际需求，注重他们的学习培训，提高他们参政的能力，帮助他们更好地履行职责。同时，与人大、政协或商会联合起来，加强有关的学习培训，举办短期的学习班，结合实际工作开办一些讲座，开拓当选代表的视野，提高他们履行职责的自觉性。
2.建立被安排代表人士的述职报告制度。非公经济代表人士获得政治安排以后，他们参与国家政治活动的情况只有被安排的机构掌握，社会其他方面并不清楚。为了让社会更多地知情，扩大社会参与的程度，同时也为了督促被安排人士更好地履行职责，有必要建立述职报告制度，并与代表们所担任的职责规定结合起来。比如，人大代表本身就有一个向选举单位报告的制度。在具体做法上，既可以安排专门的述职，也可以工作总结中连带说明政治参与的活动情况。需要注意的是，不管哪种方式的介绍，都要有群众参加，都要让尽可能多的本行业从业人员了解情况。
（四）参与社团工作，拓宽安排渠道
1.重视人大、政协、工商联之外的政治安排。非公经济人士进入其他社会组织和团体担任职务，也应当形成制度。长期以来，我国法定的社会团体和组织都具有强烈的政治色彩，与经济活动联系不紧密，非公经济与他们仿佛没有关系。市场经济不断发展，社会结构不断变化，这些团体和组织的功能也在变化。比如，工会的工作内容就发生了很大的变化，客观上也要求非公经济人士参与。这方面的工作可以先进行调研，开展试点，探寻哪些团体组织、采用哪些方式进行安排比较合适。
2.大力发展行业协会。市场经济是一个自律的经济，大量的企业事务应当交由行业协会自己管理。利用行业协会参与社会事务的管理，也是非公经济人士参与国家社会事务的一种方式。此外，各种慈善机构、公益组织的建设，也需要非公经济人士的积极参与。
3.重视非公经济人士自发参政的要求和行为。对于要求加入政党组织、参与地方领导职位的公推公选、建立自我保护和相互协调的中介组织等要求和行为，需要高度重视，积极引导，加强规范，作好有关人士参政的安排。
（五）中共党员作为私营企业投资者，应当确认政治安排的非公身份
党员身份的私营企业投资者，作为非公经济代表人士参与有序的政治活动，对他们进行政治安排，应当是作为中共党员的身份对待，还是作为私营经济代表对待，是各个地方统战工作普遍存在的实际问题。现行的制度规定，不论是国家政权组织还是政治协商，中共党员代表只能占一定的比例，余下的代表应当来自其他非中共的界别。对党员身份的私营企业投资者作出政治安排，就会占用其中的中共代表指标，在界别代表指标十分紧张的情况下，这一矛盾比较突出。
一般认为，安排党员身份的私营企业投资者，应当认定为中共党员的身份。但是，在指标紧张的情况下，各地都采取了认定他们为私营企业投资者的做法，不占用中共代表指标，在道理上也可以说得过去。因为投资行为是法律赋予每一个公民的权利，是一个法律行为；政治安排是一种政治行为，是公民民主权利在现实生活中的政治实现。党员首先是公民，他有投资兴办私营企业的自由。现在，依据他的企业业绩和社会影响对他进行政治安排，他的身份首先是私营企业主。来自其他党派的一些代表，他们也是以自己的职业界别身份参加国家政治，在代表的比例中也不是首先认定他们的党派身份。调查中，对这个问题的看法各地各界基本一致，都认为党员投资者参加人大、政协，应当首先认定他们是私营企业主。
值得注意的是，党员作为私人投资者被进行政治安排，需要解决怎样利用党员身份，发挥党员作用的问题。同时，需要听取其他派别代表的意见，作出公正的规定，并对代表党派比例作出说明。
［收稿日期］2007－10－14