替代还是互补：整体性治理与分散性治理——对公共治理转型的一种回应，本文主要内容关键词为：分散性论文,整体性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D035 【文献标识码】A 【文章编号】1009-4997(2011)02-0020-08
如何实现公共事务的良好治理，是公共行政无法回避的核心问题。为了能够清晰而雄辩地回答这一问题，公共行政业界不得不一再调整、修正学术的知识建构。虽然公共行政学不过百余年的历史，但它可能是所有社会科学里经历思想危机频率最高的学科。[1](P168)有学者认为，“新公共管理改革盛行二十年之后，改革的重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体性治理。”[2](P83)值得反思的是，整体性治理是新的吗？它能否取代其他范式成为主导下一阶段公共治理的指导性理论？对此，有学者认为整体性治理关注的是“合作”这样一个老问题，而且在英国和加拿大，整体政府的一些做法已经有一段时间了。不管怎样，整体政府是（合作的）一种复兴，不过其内容更加复杂。[3](P83)与之对立的观点则认为这一理论的影响力在逐步增强，以至于该理论可望成为21世纪有关政府治理的大理论。[4](P52)赞同公共治理转型的学者声称，“整体性公共治理理论是对公共管理时期的个体主义思维的反动，复兴了整体主义研究方法。”[5](P102)如果先放下“孰优孰劣”的争执，追问分歧背后的实质问题，“如何实现良好的治理”便浮现出来。尽管实现治理目标的途径是多样的，但都需要特定的组织结构作为治理的基础，而组织结构的选择却能反映出何种价值获得了尊崇。没有哪种价值能够居于永恒不变的位置。随着价值的改变，组织结构的安排方式也会发生变化。[6](P47)如果我们以公共治理主体——公共部门的合并还是拆分（是建立较少数量的大部门以强化合作，还是建立更多较小的部门以强化专业分工），对治理进行类型学分析，那么，分散性治理与整体性治理应是两种典型的治理模式。本文以分散性治理与整体性治理为考察对象，分析这两者的关系——正如文章的标题所提出的问题，笔者不想预先判断，提出这样的疑问恰恰是为了论述问题。
一、整体性治理与分散性治理：概念与比较
Governance一词的原意是控制、引导和操纵，长期以来一直与Government一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。[7](P3)从20世纪70年代开始，伴随着经济全球化浪潮和后现代社会哲学的“出场”，Governance这一历史范畴的内涵、功能、特征等都发生了深刻的变化，具有了完全崭新的规定，传统的治理概念在当下的“治理理论”中“复苏”并“话语化”，被“作为”一种阐释现代社会、政治秩序与结构变化，分析现代政治、行政权力构架，阐述公共政策体系特征的分析框架和思想体系，与传统的统治(Governing)和政府控制(Government)思想和观念相区别，甚至对立起来。[8](P17-18)本文将搁置Government与Governance两个词内涵与外延的纠纷，而且为了引述的方便也会交替使用。在最一般的意义上，治理意味着宪法、法律和行政管理安排，政府依照这种安排来运用它们的权力，运用公共问责、法治、透明性和公共参与等相关机制。[9](P312)
（一）整体性治理：问题意识、理论假设与政策设计
整体性治理(Holistic Governance)或整体政府(Holistic Government)是一个大概念，相关词汇包括“网络化治理”(Government by Net work)、协同政府(Joined Government)、水平化管理(Horizontal Management)、跨部门协作(Cross-agency Collaboration)等等。“整体政府的概念并不是一组协调一致的理念和方法，最好把它看成是一个伞概念。”[10](P84)它们的共同点是强调制度化、经常化和有效的“跨界”合作以增进公共价值，但每个词的含义和着眼点又有所区别。[11](P2)政府机构之间的合作、协调和整合，不管它被叫做“协同性的、整体性的还是整合的或协调的，所有这些一直都是被政府组织看做是要追求的目标”。通过组织协调来达到目标是治理要面对的一个永恒的问题。正因如此，希克斯认为，整体性治理并不是一个新鲜的东西。[12](P453)
整体性治理基于三个基本假设：(1)政府机构更可能旨在解决一些民众最担忧的问题，如果它们的文化、结构以及能力是问题取向，而不是有效的管理过程取向的话，大多数事关重要的结果都是许多部门、机构、专业、支持和实践的合作的产物，因为许多问题是跨部门的、单靠一个机构无法来解决这样的问题。(2)公众有些需要合作解决的问题，也就是说，政府并不是完全按照它的功能来解决问题的，尽管它是按功能建立起来的。(3)为了解决一些问题，政府各部门、专业、层级以及机构之间的整合的运作是必要的。撇开多重性问题不说，即便是单一问题，有时也必须整体性地加以解决。整体性运作的目标就是如何使政府的功能进行整合，以便有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命。[13](P458-472)
整体性运作可以从三个方面加以理解：(1)可以将不同层次或同一层次的治理进行整合，比如地方机构内部的不同部门、中央机构与地方机构之间等；(2)可以在一些功能内部进行协调，比如海陆空三军之间的合作，也可以在少数和许多功能之间进行协调；(3)整合可以在公共部门内进行，也可以在政府部门与志愿者组织或私人公司之间进行。[14](P457)
在政策选择上，强化中央的权力应是题中之义。“中央的重新集权可以被看做整体政府的内容之一，原因是一个更强大的中央被认为是公共部门更好合作的前提条件，无论是在纵向上或是横向上。从纵向上讲，强有力的中央能够为合作提供控制、计划和执行等方面的手段；从横向上讲，强有力的中央具有建立和控制跨部门组织的能力，能够采取更多的合作措施，并且能够更有效地监督专门机构。”[15](P87)
（二）分散性治理：问题意识、理论假设与政策设计
究竟何为分散性治理？如果认为与整体性治理相对的治理形态都是分散性治理，那么，就很难辨识分散性治理究竟所指什么了。本文所指的分散性治理主要参照经济合作和发展组织在研究“关于从传统行政管理模式向新型公共管理体制转化”课题中创造的一个新词——“分散化的公共治理”(Distributed Public Governance)。分散化的公共治理主要关注的问题是：如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益。[16](P3)也就是在政府的核心公共服务部门之外，设立大量的具有一定独立性的公共组织，以达到政府“良治”(Good Governance)的目的。[17](P41)这里的政府组织包括：代理机构、权力主体和其他政府实体(Agencies Authorities and other Government)。尽管这些实体都是政府的组成部分，但是代理机构、权力主体和其他政府实体的类型多样、规模各异、功能不同。这些机构还有以下不同之处，如成立原因、资金来源、法律和组织形式，这些机构的特点也有较大差异。[18]作为被普遍接受的组织形式的替代模式——代理模式，将执行活动转移到相对自治的组织，而政策制定的活动仍然留在小范围的内阁里。代理机构的雇员不再（但不是必须）是传统意义上的公务员，代理最高级别的雇员尤其如此。[19](P374)
作为一种治理理论，分散性治理基于如下假设：(1)民众的需要有所不同，且具有变动性，这就需要设立相对独立的机构，并赋予它们一定的独立性，以便提供多样化的服务。(2)不同的组织具有不同的治理结构，在提供服务方面，不同的治理结构各有利弊。组织严密、控制严格的组织群体未必比分散化独立运作的个体更有效率。[20](P31)(3)公共部门的行动是为了实现特定的目标，而不仅仅是为了遵守规章制度和程序。目标的实现要求手段和目的相互适应，这就要求自由裁量权或自治，而不是层级制和高度的劳动分工。由此，公共治理就是根据目的自由选择适当的手段。[21](P33-34)(4)如果代理只有单一的执行功能，并对执行活动严格负责，代理体系将更好地工作，胜于把活动淹没在大型的多功能组织中。[22](P374)
代理体系的逻辑是放松政府的执行功能，允许代理以更商业化的方式完成任务。[23](P374)根据具体情况安排职能，这些政府实体都被排除在传统的纵向政府组织部门之外。在可能的情况下，政府会设立许多规模较小的组织，每个组织只要提供一种特定的服务，因此这些组织可以取代传统的、有多种目标的部委机关。[24](P38)虽然很多实体是由政府部门出资组建的，但它们作为政府组织部门的事实已经被其私人公司或非政府组织的性质所掩盖。从组织结构上看，这些实体一般是通过以下方式建立的[25](P6)：在政府部级部门拆分机构，分拆后的机构将与部门高层建立准合同性质的关系；从制度上将这些实体从传统的纵向组织部门内剥离出来；赋予它们全部或部分法律地位。这些实体的高层治理结构与传统的纵向组织结构有所不同、控制环境较为灵活、享有一定的管理自主权。[26](P7-9)执行活动从各个部门区分出来，将使它们更加从属于私人机构或公共的其他部分的竞争。如果服务更优，或者成本更低，那么代理机构也可以在别处（其他的机构或私人部门）获得交易机会。[27](P374-375)
（三）分散性治理与整体性治理之比较：组织理论的视角
整体性治理和分散性治理有本质的区别吗？客观地说，尽管两者在治理方式上有所不同，但在终极目标上两者却是一致的，即都是追求更快、更好、成本更低地为公众提供公共服务。分散性治理与新公共管理关系密切，因为分散化的公共治理正是在探讨“如何从传统行政管理模式向新型公共管理体制转化”的问题时才被提出来的。而整体性治理也是恰恰顺应了新公共管理的逻辑。[28](P58)只是两者在追求共同目标的具体道路上分道扬镳。原因在于：两者在问题归因上存在着根本性区别，由此制度设计也不同。根据经典组织理论的四分法来考察整体性治理与分散性治理的区别。这种四分法具体内容包括：分工（机关究竟应该单一目标还是多项目标）、合作（应该使用什么方法达到不同功能、不同层次和不同领域中的合作）集中／分权（哪种功能应该被集中／分权，达到何种程度）、规模（组织最适宜的规模有多大）。[29](P70)
1.分工。在倾向于大范围、多目标的组织还是目标集中、分工专门的组织之间的选择上，整体性治理与分散性治理存在着差异。整体性治理选择了大范围、多目标，着眼于政府内部机构和部门的整体性运作；[30](P57)分散性治理强调部门的分立，灵活机动地运作，并认为只有组织是独立的，才能更加专业化、才能更加灵活地应对各种问题，最终满足民众的多样化需求。而整体性治理则认为，组织的独立恰恰是产生问题的原因而不是解决问题的药方，只有实现部门的整合，才能消解由于组织独立引发的协调难题。
2.合作。整体性治理认为分散化导致部门机构的协调困难、很难有效合作。政府机构破碎化极大地增加了决策系统制度上的复杂性，同时也减少了人们解决其自身问题的自主能力。[31](P57)对此，分散性治理会做出这样的回应：将分散的部门整合为一个特大部门，难道就会增强解决问题的自主能力？传统官僚制的庞大臃肿带来的却是效率低下。如果说整体性治理倡导的是部门间的协调与合作，那么，分散性治理绝不会反对这一点，恰恰更力主合作与协调。因为在其他条件相等的条件下，分工越细意味着需要更好的合作，至少如果要保持政策和服务的整体一贯性就更需要如此。[32](P74)如果说，部门分散的结果导致整体性运作较为困难，那么，分散性治理则会认为恰恰是部门之间的协调不够，而不是分散引发的。即便是特大部门也存在协调的困难。因为，它只是将部门间的协调转化为部门内部的协调。没有理由认为部门内部的协调就比部门之间的协调更容易、更有效率。由此就转化为如何协调的问题，而不是要不要协调的问题。从合作的方式来看，整体性治理主张重新政府化、通过自上而下的权力来保证。整体性运作的一个中心的、正式的目标是更有效地处理公众最关心的一些问题。[33](P57)分散性治理认为合作也可以通过较不正规的方式获得，可以通过网络内部的自愿合作达到。如果目标由网络所有成员共同具有，信息沟通很容易、很充分，运作范围并不大，那这种形成的“团结”就更容易达到。[34](P73)
3.分权。整体性治理涉及三个关键的活动：政策、管制、服务提供和监督。这些活动的整体性运作要求在三个层面上（前面已有论述）取得一种一贯性。需要通过确立共同的组织结构和合并在一起的专业实践与干预来贯彻这些想法。[35](P54-55)分散性治理认为，分权使得公共部门的服务更负责、更快速、更符合地方和／或个人的需要。因为它消除了不必要的中级管理层，从而简化了“编制”的难度，甚至产生了更心满意足、更有动力的员工。[36](P76)在分权的选择上，分散性治理更趋向于外部分权（权力被转移到一个独立的外部实体，它既可能是现存的，也可能是新的、专门建立的）。
4.规模。“小的就是好的”的观点并非人人拥戴。但受到上述三个要素的影响，在规模上也会产生分歧，这更多是结果而不是原因。分散性治理主张灵活的、分工的（“目标集中的”）、分权的，体现在规模上很可能是非常小的。整体性治理所倡导的整合带来的结果更多是大的规模。部门合并长期以来一直是一种改进合作的方法。
二、质疑与辩驳：整体性治理能否实现公共治理的转型？
在对分散性治理与整体性治理界定后，要面对的问题便是两者之间是怎样的关系？是一种模式取代另一种模式，从而实现公共治理的转型吗？①如果不是，又会是什么关系？在本部分，笔者质疑“公共治理转型”的可能性，并与之展开论战，进而指明：整体性治理无法取代其他治理理论／范式（包括分散性治理），而独掌天下。
（一）作为公共治理转型的整体性治理
分散性治理取向建立“灵活性的政府”。在这种治理模式中，政府的问题被认定为组织过度稳定，以至于治理模式过于制度化，甚至僵化。尽管它可能在特定时间内是有效的，但不一定适应社会经济环境的变化。另外，分配给政府部门的任务是固定的而且规定得相当严格，使之难以围绕新问题进行工作。为了解决上述问题，分散性治理提出的解决方案是根据某一目的组建一个专门实体，使之能够灵活地应对新的问题。正如所有改革方案一样，出于解决某一特定问题的举措本身也是问题缠身。20世纪80、90年代出现的权力分散趋势所造成的后果之一就是政府实体分散，机构系统缺乏“可理解性”。同一类型的自治实体可能属于很多组织和法律类型，其责任安排也各不相同。组织形式的不明确，引发了一系列问题。比如，无法确定为政府各职能选用的组织形式是不是最优的，新设立的实体与上级主管部门关系复杂，这给中央政府对这些实体的监控带来了难题。从总体上看，人们很少能预先对这些实体的高层管理层进行系统全面的考虑，由此导致了角色和责任分工不明确。[37](P22-23)
分散性治理所引起的一系列问题，如部门间缺乏沟通与协作、职责不清等问题，正是整体性治理要解决的。也许正是看到了这一点，有学者宣称整体性治理的时代到来了。有学者认为自现代国家建立以来，历经了两次公共治理转型，即公共行政模式与公共管理模式。两种模式所留下的部门化、碎片化直接刺激了整体性公共治理兴起。[38](P102)该学者认为1920s-1970s是公共行政时代，1980s-1990s是公共管理时期，1990s中期至今，是整体性治理时段。[39](P106)台湾学者彭锦鹏认为整体性治理已经成为一种范式，并把它与传统官僚制和新公共管理作了比较。[40](P471)信息技术的发展进步和大规模应用给治理主体带来了巨大机会，“技术的进步要求从分散走向集中、从部分走向整体，从破碎走向整合，也正是在这一原因上，登力维认为新公共管理已经成为历史，取而代之的是数字时代以信息技术为基础的治理”。因而可以说，数字时代治理契合了时代大趋势。[41](P496)“新公共管理已寿终正寝，数字时代的治理万岁。”[42](P99)
（二）公共治理转型论的批判
在公共服务的治理领域中，长期充斥着“范式转换”(Paradigm Shift)，所谓长期的“范式转换”，是指这种转换远非时尚和术语的一时变化。[43](P208)但是，为了让逻辑学家满意，任何变迁的可取性都有待对所谓不可避免性或新奇性进行单独论证。[44](P219)作为一种强调协调、整合的理论，整体性治理在很大程度上是对分散性治理的一种纠正。但是，整体性治理能否构成一种治理转型，抑或构成一种范式的变迁？作为一种理论的整体性治理，要言“转型”、“变迁”，首先要界定什么是“范式”？只有在“范式”一词上达成共识，才好讨论“范式转型”的问题。《梅里亚姆·韦伯斯特学生词典》中对“范式”作此界定：范式是指一个科学学派或学科的哲学和理论框架，其中蕴含了明确的理论、原则、规律和相应的试验。这种“范式”概念的依据是《新简明牛津词典》中的“范式”定义，从哲学的角度看，它是“一种观察世界的方法，是特定历史时期的科学理论和方法论的基础”。作为一种短期存在的、观察世界的方法，范式被用来描述传统的行政模式或新公共管理或任何一套合理而又清晰的观念都是没有问题的。甚至在某一个领域之内也没有必要对任何一个范式达成某种一致认同。[45](P298-299)但是，如果使用托马斯·库恩范式的最初定义来观察世界各地的改革模式，那么得出的结论应是截然不同的。库恩认为，科学变化即从一种“范式”变为另一种“范式”，是一种神秘的转变，这种转变不受、也不可能受理性规则的支配，是完全属于发现的（社会）心理学范围之内的。科学变化是一种宗教变化。[46](P3)在库恩看来，范式是某段时间内能够为具有共同利益的从业共同体提供典型问题及其解决办法的理论成果，是“一套各种理论在其概念化的、观察性的和工具化的应用中常见的近乎标准化的完美界定。”林恩认为并不存在“共同利益的群体”、“普遍接受的理论依据”和“普遍接受的使用方法”。因此，也就没有人能够提供证据，更无法证明新的范式已经产生。[47](P299)对此，胡德表示赞同，“公共管理中清晰连贯的‘新范式’是否形成，以及它的成熟程度，是一个阐释性问题，其支持观点更多地基于选择性事例和暗示性前提的修辞工具，而不是以系统明确的数据为基础。”[48](P212)欧文·休斯却对林恩的论断提出异议，认为“范式并不是某个领域内所有从业者普遍达成的一种一致性准则体系，它实际上是一种竞争性的准则体系。它并不需要所有从业者的一致性；在同一领域，经常出现竞争性的范式。”[49](P300)如果采纳休斯的观点，那么，就很难判断一个范式何时终结，另一个范式何时兴起了。因此，如果采用托马斯·库恩的范式，那么，界定“公共治理范式”就变得很困难，更不用说“范式转型”的问题了；如果采用欧文·休斯的范式，那么，认定“公共治理”何时转型就是不可能的。
如果采用“范式”的最普通的定义，或用“模式”来审视这场由“整体性治理”引发的“治理变革”。首要的一个问题就是：整体性治理能否取代其他“范式”，从而引导下一阶段的政府改革？答案是否定的。“任何改革的尝试都意味着人们对变革的期望，每一个新的模式本身就说明了人们对政府部门存在的问题有了一个新的认识。这些新的模式试图将公民对政府感到焦虑和不满的模糊感觉，转化成一组具体的因果关系。在进行错综复杂的政治改革时有必要了解问题存在的原因，这有助于我们对有关问题的认识。但是，任何将复杂的社会和政治制度结构化的尝试都不免过于简单。”[50](P21)就整体性治理而言，它还是一种成长中的理论，因为整体性治理所需要的制度化还没有完成。对此，希克斯自己也是承认的。[51](P472)针对20世纪80年代和90年代初政府改革带来的碎片化，整体性治理给出了改进建议，这可能并不适用于所有公共事务的治理。数字时代的来临，信息技术的发展为组织机构之间的整合提供了可能。但整体性治理必须面对组织结构设置上的一些难题。根据古典组织理论，组织的基础分为：目标、过程、顾客和领域四种。对于组织模型的每个特定选择，这些基础是相互排斥的，其中一个必须赋予优先地位。[52](P54)整体性治理以顾客的问题为导向，那么，它在组织建设方面就必须应付以过程、领域和目标为基点的组织的挑战，不同组织间的不协调本身就是对整体性治理的一个挑战。从改革思路上看，尽管传统的治理模式的确有问题，但我们可以对其进行改造以便使其能够更好地发挥作用，那种认为新模式就一定优越于传统模式的看法显然不是事实。[53](P20)任何一个特定的治理模式都必须有与之相适应的背景。在改革过程中可能会遇到一些困难，如改革的倡导者往往设想“一种适合所有政府的模式”，并且认为任何政府只要将其所选择的新模式制度化，便可以有效地改善政府工作成效。[54](P21)这种追求普适性的想法即便在理论家看来也是不切实际的。“在现实中，任何事物都是相联系的。任何领域都无法与其他领域截然分开，但是理论却将某一特定领域分离出来加以研究……问题不在于这种分离是否现实，而在于是否有用。”[55](P11)从这个意义上讲，理论的价值在其所具有的解释力和预测力，而在改造社会实践方面有其内在的不足。基于整体性治理的“大部制”在治理实践中所遇到的困境足以证明这一点。“特大部门的成立在某种程度上为了把大量的工作转到部门内部，以减轻部门之间的机构的负担。但是，实际上，许多预期的改进都没有做到：这些大部门内部的协调机构常常变得负担过重，真正的‘一体化’往往实现不了。不管怎样，1970年以后恢复小部门的做法基本上是向后转，结果许多协调活动又回到部门之间进行了。”[56](P49)
三、良好治理模式的探索——超越非此即彼的逻辑
只要政府仍然存在，面对公共事务的复杂性，就需要做出相应的对策，如改革固有的治理结构以适应新的问题，随之而来的问题是政府需要思考采用什么样的控制措施来防范与之相关的风险。尽管没有普遍被接受的公共治理实践的最佳模式，本文仍然假定存在一些良好治理的原则。在第二部分，业已证明了整体性治理无法取代分散性治理，接下来就要论证两者互补的可能性与条件。
（一）分散性治理必要性的论证：问题的多样化与复杂性
当权力分散、组织界限变得越来越不固定的时候，各种问题将变得越来越全球化、越来越地方化。当多元流动的人群日益反对用简单统一的方式处理复杂问题的时候，一方治百病的模式就必须让位给那些个性化的特质模式。[57](P6)这不是简单的废除传统的官僚制能够实现的，也不是将若干部门重新组合就可以解决问题的。公共事务问题的多样化和复杂性，需要根据业务分设有针对性的机构，提高专业化水平，推行分散化的公共治理。许多政府的报告显示，通过建立不同的组织形式，实现了各种目标，包括提高工作效率和创新能力；拉近普通民众与行政管理之间的距离；在各级政府之间建立更为有效的合作关系；鼓励普通民众、私人部门或其他社会团体参与到机构的管理中来；鼓励各中央部门将精力集中于制定政策。[58](P19)为了向实体提供不同的治理结构、不同的控制环境和一定的管理自主权，OECD各国政府已建立了在一定程度上脱离于传统纵向组织部门的各种实体。建立这些实体的理由包括[59](P9-10)：(1)提高政府特殊职能实体的工作效率和效果。不同的治理结构与一定的独立性、管理自主权相结合，使得这些实体的职能更趋专业化，将注意力集中于产出与效果；不同的管理环境有助于这些实体避开一些行政和财务规定的阻碍。(2)提高决策的合理性和专业性。确保单个决策和政策制定不受或少受政治的影响；保证政策延续性，如管理实体的领导者的提名可以不受政治周期的影响。
在转型国家和发展中国家，也采取了类似作法：从传统的纵向组织部门拆分出各种实体，被认为是一种避开传统的公务员晋升规则的途径。这有助于提拔更多职务较低的公务员，让他们在管理实体时拥有更大的自主权，更能直接满足客户的需要。[60](P11)建立临时性的、非正式组织，依赖兼职的、临时的公共雇员，以解决长期存在的政府机构和永久性雇员所造成的不经济，并对公共需求的变化做出更为迅速的反应。
（二）整体性治理的必要性论证：去空心化、碎片化
自20世纪70年代中期开始，经过整个80年代一直到90年代，工业化民主国家的政府体制以及政府和社会之间的关系发生了巨大变化。B·盖伊·彼得斯将这一变化用“空壳化政府”的术语来表述。“空壳化政府”包含三个层面的意思：(1)宏观层面：合法性的丧失。这主要涉及公众对政府执政能力丧失信心。(2)中观层面：项目计划执行权的下放。政府因为项目计划越来越不再由其直接执行而被架空。(3)微观层面：公务员的作用。公务员在决策过程中的作用受到了攻击，其意义也有所降低。每一层代表权力和政府影响力水平的不同，以及与日常管理和政策问题相联系的不同程度。只根据对一个层面的理解去解决问题可能会掩盖、甚至加剧与其他两个层面意思有关的问题。[61](P42-46)政府的空心化不仅会使效率降低，还会引发责任混乱问题。
“单一职能的机构”原则要求专业化分工，角色和职能不能交叉，这样可能造成严重的“碎片化”和部门的自我中心主义，缺乏合作与协调，从而影响效益与效率。[62](P83)20世纪80年代和90年代初政府改革强化了碎片化状况。作为一种解决方式，整体性治理的任务就在于解决空心化和碎片化的问题。重新整合构成了整体性治理的核心功能，主要涉及以下内容：(1)逆部门化和碎片化。在英国，通过合并的方式，把一些功能相近的机构重新组合成部门化的组织，取消了一些准政府机构，以及在以往被鼓励无限制竞争的地方机构中，重新建立合作的、以社区为基础的结构。(2)重新政府化。主要包括把以前改革过程中将一些外包给私人部门的公共部门的活动重新交由公共部门进行。(3)恢复或重新加强中央过程。这是对新公共管理碎片化改革中产生的重复的、多头的等级结构的回应。由于新公共管理导致分散的、竞争的无政府主义，一些提议开始重新强调秩序，特别是在信息技术领域。[63](P52-53)
应该看到，按照“垂直”模式组织生产体系，各个环节彼此独立，这个模式已经不适合我们时代的要求了。必须想到人类活动处于一个更为封闭的生态系统中：应当整合生产手段，使得一个部门的副产品成为另一个部门的原材料，类似于生态系统的安排，必须要继续推进经济的“非物质化”，保证使用更少的原料和产出更少的垃圾，从而促进福祉。[64](P6)
（三）两种治理模式的互补：彼此间协作而非简单的撤并
无论采用哪种模式都会带来许多问题，这实在不足为奇。政府在将官僚结构分化后，协调问题就接踵而至。[65](P134)在提供政府服务上发现的很多无效率，可能是大规模组织所致，就问题而论，它与私有机构中大规模的组织存在同样的局限。[66](P394)尽管分散性治理可能会使协调问题更加恶化，但如果固守原有的管理体制，那些长期存在的问题就无法得以解决。良好的分散化公共治理原则仅适用于与传统垂直一体化部委保持一定距离的中央政府机构。[67](P312)政府分化为很多“次级政府”，这几乎是所有发达国家的特征，意味着增加了从整体上协调和控制政策的难度。每一个政府分支拥有的专业技术，加上公共部门机构和私人机构之间牢固的政治联系，使得协调和控制格外困难。虽然都在努力提升自身的专业化和独特化程度，许多官僚机构的管辖权还是重叠的。对于那些管辖范围重叠的机构，机构间的特别小组是最常见的协调机制。[68](P151)考虑到特定的政治环境，公共组织很可能彼此交叉和重复建设。[69](P375)这需要政府重组部门。分散性治理与整体性治理各有其优点，但也有其内在的缺陷。正因如此，两者的互补才成为必要和可能。西蒙曾指出，解决组织问题的方法恰似对立的两端；如果改革者认为组织已偏向另一端时，他们必然就会提议以对立的一端作为解决办法。例如，当组织过分集权时，解决问题的办法显然就是实施分权化；但在失去控制时，又会回到集权化的老路，如此周而复始地循环。[70](P135)这些都要求分散性治理与整体性治理的并存，且有效合作，绝不是整体性治理对分散性治理的简单否弃。
1.协作的传统组织基础：部门与代理机构
一直以来，部门和代理机构就是两种截然相对的组织形式：部门有多层组织、多种责任；代理机构则责任单一、组织结构简单。部门提倡整合、一致性和按规则行事；代理机构则倡导多样化、适应性和自治性。代理机构并非新生事物，只是在当代管理改革中被重新赋予了新的意涵。政府部门在设立之前，通常要先设立代理机构。当政府新增一项现有组织不能执行的任务时，就要成立一个新的代理机构。政府的扩张必然导致代理机构数目激增，控制范围过分扩大，相关活动之间缺乏配合，以及公共行政难以控制。为了应付这种困境，许多政府把独立的代理机构合并为功能集中的部门。因此，代理机构可被视为对限制过严的部门进行矫正的手段，政府部门也是解决代理机构过于分散化问题时优先考虑的方案。[71](P34-35)组织的设立必须考虑职能。“如果职能变了，机构不减，原有的权力必然照样运行；反过来，如果没有设立必要的机构，新的职能就无法运行。因此，职能变革与机构改革之间有着直接而紧密的联系。当我们从效率的角度考虑问题时，机构精简必然成为政府的核心主题；然而当我们从治理的角度考虑问题时，这个主题就难以成立了，代替它的应该是另一个主题：机构再造。从建设公共服务型政府的角度看来，机构再造涉及四个方面：一是机构分化；二是机构转型；三是机构规范；四是机构活力。”[72](P72)由此推知，为了实现以问题为导向的治理，部门的合并仅仅是解决问题的一个方面，而不是全部。“在提供公共服务方面，政府必须保留政策制定和执行的能力以及重要的协调机制。OECD国家的经验已经表明，必须加强隶属部委的管理、控制和引导的能力，同时也必须加强提供产品和服务的新组织的设计。”[73](P55)“当一个组织成功自治的条件尚不具备的时候，政府应该毫不迟疑地将一些组织重新收回到传统的部委的垂直体系当中。”[74](P57)
2.协作的未来组织基础：网络组织
新兴的信息时代或知识时代需要不太固定的、渗透力更强的组织结构，在这种结构中，人们能够跨越内部功能划分、组织界限甚至地理界限而相互联系。极端复杂与多样化构成了当今世界的特点：权力分散而不集中、任务趋同而不是细分或者分化、社会普遍要求更多的自由和个性化而不是一体化。[75](P2,22)由此，跨越组织结构（如组织间网络的管理）将会普遍存在，协作成为主要议题。相应的治理模式应该是这样的：必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线，并根据新兴的各种网络建立起横向的行动线。[76](P6)公共管理者是在垂直的权威模式与平行的协商模式相互交叉的情况下运作的。[77](P14)要想管理一个通过网络伙伴完成大部分使命的政府实体，就需要学习和借鉴不同于传统政府管理模式的技能和方法。网络化管理中有两项重要的技能——专业技术知识和与外部组织谈判与合作的能力。[78](P5)但是，强化控制的话题远非过时，因为官僚机构的分合至少在短期里产生了机构重组的破坏性问题：一些转移到新部门的计划项目在一段时间里失去了相应的动力、权力基础和文化；通过在新旧组织框架中的责任分离而重组的官僚机构是否在冒这样一个风险——被排除出去的功能是举足轻重的；新组建的部门被赋予了宽泛的自由裁量权，它们可以超出一般的文官制度的规则来设计自身的人事系统。[79](P227)
四、结语
政府改革是一个持续不断的过程，而且几乎可以肯定的是，只要政府存在，这一过程就永远不会停止。就某种程度而言，实际工作者和学者们不断寻求促使政府更好运作的新方法本身就证明了人们期望改善政府行为的愿望。这种不断寻求更好实现政府职能的方法的努力也反映了在什么是好政府这个问题上很难达成共识。[80](P3)作为一种治理理论，不论是整体性治理还是分散性治理都还不完善，也不是理论发展的终点，仍然存在着许多有待解决的问题。“建立相对独立的单位的做法并不能解决一个整体运行不良的政府的所有问题。因此，在从政府中分离建立一些相对独立的单位的时候，必须考虑整个管理的框架。”[81](P56)从这个意义上说，整体性治理和分散性治理都不能概括公共部门治理的全部内容，但是，如果政府希望提高公共服务的效率，这两个理论确实提供了一种新的途径。对组织形式的选择和建议不可避免地包括判断，并且这些判断随着背景的不同而不同，需要讲清楚建议在什么时候是可行的。
收稿日期：2011-03-14
注释：
①一般而论，转型意味着变革，是指在形态、外观、结构、性质、倾向、特性、背景等方面的变革。（参阅：［德］沃纳·普芬尼希：政党转型：德国社会民主党的变革[J].经济社会体制比较，2006(1):78）从结果论看，转型意味着对现存的否弃。在公共治理转型论中，许多学者是在没有界定“转型是什么”的情况下，讨论“转型”的。从文章著述来看，更多是指“范式转型”。尽管不同学者在“公共行政范式如何划分”这一问题上看法有所不同，无法达成共识，但基本上还是承认有若干范式的。自然也就有了“转型”之说。有必要质疑的是：公共行政范式之间关系如何？存不存在“转型”的问题？对这一问题的回答要从“范式”的界定谈起。由于篇幅所限，本部分不去探讨公共行政范式具体划分的依据，仅仅把注意力放在整体性治理能否解决公共治理领域的所有问题，从而主导公共领域。如果不可以，那么，在下一部分再论证整体性治理与分散性治理互补的可能性和条件。