我国公职人员财产申报制度的问题与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,财产论文,公职人员论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
从制度分析的角度来看，每一种腐败类型的兴起都同特定的制度安排及其缺陷有着密切的关系，只有找到诱发腐败的制度上的“源头”，改变相应的制度安排，才能达到治本的效果。多年的反腐表明制度预防更胜于惩治，而公职人员家庭财产申报制度又不失为一项理想的预防腐败的有效制度。公职人员家庭财产申报制度在国外被称为“阳光法”，是指国家公职人员依法对其所拥有的财产的状况，包括财产的数量、来源等情况，在法定的期限内，向指定的监督机关作出书面报告，说明自己的财产的收支情况，以接受审查和监督的制度。
联合国第八届预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《反腐败的实际措施》中提出，财产申报制度有两方面的作用：第一，它可以起到早期警报作用，据此可以看出一个公职人员的消费水平和生活方式是否与其薪金收入水平相符合，如不符合，即应要求本人作出解释或对其作出认真的观察。第二，当明知他有贪污舞弊行为，从而产生非法收入或资产，但拿不出确凿证据时，这也可以作为起诉的证据。①可见它犹如一把利刃，直刺腐败官员的要害，对于各国加强廉政建设、净化社会风气起了不可低估的作用，成为极具有约束力的反腐机制，故被称为“阳光法案”。
二、我国公职人员家庭财产申报制度存在的问题
我国在1995年才由中共中央办公厅、国务院办公厅联合推出《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称《规定》），严格地说，这不算是真正意义上的财产申报制度。无论在立法层面，还是在技术操作层面及其内容都存在很大的问题。具体说来：
1、申报主体范围过窄
《规定》第二条将申报主体范围确定为“各级党的机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关的县（处）级以上（含县处级）领导干部”，“社会团体、事业单位的县（处）级以上领导干部，以及国有大、中型企业的负责人”。我国是世界上人口最多的国家，从事公务活动的国家工作人员超过2000万，《规定》将申报主体范围仅仅确定为“县处级以上领导干部”，范围过小过窄。
2、申报客体范围不周延
《规定》第三条所列举的财产申报范围：工资；各类奖金、津贴、补贴及福利费等；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营、承租经营所得。
《规定》只称为“收入申报”而不称“财产申报”，表明的只是申报主体个人的部分收入，而非全部收入，更非财产状况。《规定》所要求申报的收入从理论上以及程序上都是单位或组织有案可查的，其实也是公开的，是一种合法的收入，而《规定》还具体予以罗列，这与公职人员财产申报制度的初衷——揭露公职人员的“灰色收入”和“非法收入”——是完全违背的，通过它到底能够解决多少问题，这个制度也不是非常清楚，因此申报的应是家庭财产而非个人收入。而《规定》所界定的收入显然范围太小，不周延。
3、财产申报时间设计不够严密
《规定》第四条要求申报主体于每年7月1日至20日申报本年度上半年的收入，次年1月1日至20日申报前一年度下半年的收入，亦即一年申报两次，半年申报一次的日常申报制度，纵观国外财产申报制度，国家公职人员的财产申报一般都设有初任申报，日常申报及离任申报。贪污受贿问题具有隐蔽性而难以监控，很多案例表明，国家公职人员在调任或离退休时被揭露其贪污受贿的仍有一定的比例，“离职申报可以有效防范领导干部的‘夕阳现象’（离职时大捞一把的现象），避免‘事后受贿”’。② 如果仅仅规定日常申报，而不规定初任申报与离任申报，就不能够将申报主体的家庭财产状况自始至终地置于监督之下，客观上就会给申报者留下大量的活动空间，这种疏漏将会使申报制度的效力大打折扣。
4、受理申报机构缺乏权威性和独立性
受理申报机构必须具有权威性和独立性，才能使其有效地独立地行使自己的权力，而不受任何机关和任何个人的牵制和干涉。而《规定》第五条规定由各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报，并须按照干部管理权限将申报材料报送相应的上级组织人事部门备案。组织部门主要指党的干部管理机构；人事部门，主要指国家机关、企事业单位的干部管理机构。它们往往受制于同级领导，缺乏独立性和监督权威，很难真正地承担起对财产申报真实与否的稽核工作
5、对违法者惩罚过于“温柔”
《规定》第六条针对申报人不申报或者不如实申报收入的，所承担的责任是：由其所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分。从此可以看出我国的财产申报制度对违法申报主体的处分主要是以批评教育为主，以党纪政纪处分为辅，申报主体不申报或不如实申报收入所受的处分无非是“批评教育”或“党纪政纪处分”，如此“温柔”的责任制度大大降低了公职人员违反收入申报规定的风险和成本，根本无法遏制违规违法人员隐匿“非法收入”的欲望与动力，而我国收入申报制度对拒报、虚报者的处分泛化、软化，过于温柔，缺乏刚性，因此对违法的申报主体难以起到强大的威慑作用，其实施效力也就可想而知。
6、申报资料不公开，缺乏透明度
《规定》第五条对申报资料的处理只是确定报送相应的上级组织人事部门备案，未规定其公开与否，干部的收入与财产状况成为内部的秘密信息，这在客观上免除了公众的知情权。财产申报制度之所以被称为“阳光法案”，其真谛和秘诀就在于向社会广大民众公开申报结果，经受“阳光曝晒”，这也是财产申报制度预防腐败的核心和关键。《规定》未能明确公开，就使财产申报制度失去了应有的意义。
7、立法层次太低
《规定》是由中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发的，是一个政策性文件而非法律文件。就现代法制而言，中共中央办公厅不宜直接管人大、行政、政协、审判检察机关，尤其是非党干部，国务院办公厅亦是如此。因此其立法缺乏权威性、独立性和应有的刚性，与惩治腐败、促进党风廉政建设、保证国家长治久安的重大意义极不相称。
三、建立和完善我国公职人员家庭财产申报制度的具体设计
1、确定适当的家庭财产申报主体
确定财产申报主体的范围要坚持必要性、可行性、效益原则。根据这些原则，申报主体范围可为：（1）国家主席、副主席。（2）各级人民政府组成人员及其他领导职务的公务员。（3）国有企业、国家控股企业、国家参股企业中由国家委派从事管理的公职人员。（4）国家事业单位中依法从事公务的单位领导人，包括学院院长、校长、医院院长等。（5）县级以上各级人民代表大会代表及其选举或决定任命时的候选人。（6）各级党的领导机关、各级人民团体、群众组织及民主党派中担任领导职务的公职人员。（7）军事单位少将军衔以上的现役军官。（8）所有的工商、公安、财政、税务、海关等各部门的公务员。（9）所有的法官、检察官。（10）上述人员离退休三年后仍应申报财产。（11）上述人员的父母、配偶及未成年子女。
2、扩大家庭财产申报客体范围
综观世界其它国家和地区的财产申报制度规定财产申报范围包括动态的和静态的财产、有形和无形的财产以及一定数量的债权和债务。参照其它国家立法例，我国财产申报客体应为：（1）不动产，包括房屋、建筑和土地使用权、转让权。（2）动产：①交通工具和通讯工具如汽车、船舶、航空器、手机。②500元以上的存款、有价证券及价值500元以上的贵重物品如金银珠宝、名贵字画、文物古玩、家具、电器。③500元以上的债权、债务、投资及偶然所得。④工资、各类奖金、津贴、补助及福利费。⑤从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得。⑥知识产权收入包括本人或与他人共有的著作权、商标权。⑦个人及家庭500元以上的支出。⑧接受他人赠与的交通、住宿、饮食、娱乐价值累积为500元以上的。⑨生活在一起的父母及未成年子女、配偶的财产。
3、规定科学的申报时间
为了将国家公职人员的财产状况始终置于有效的监督之下，全面规范和监督公职人员财产变动情况，将申报的种类规定为任前申报、初任申报、日常申报和离职申报。（1）任前申报。选举候选人和提名候选人应于选举前或决定任命前申报财产。（2）初任申报。申报者应在任职后的一个月内申报自己的家庭财产状况。（3）日常申报。申报者应于每年的元月30号前申报过去一年的家庭财产及变化情况。（4）离任申报。离退休申报人员应在离退休后一个月内申报自己的财产状况。调离者应在调离后15日内申报自己的财产状况。（5）国家公职人员遇到特殊情况，可随时申报财产。
4、加大受理申报机关的权威
由于单位的组织人事部门缺乏权威性和独立性，容易受制于人，将其作为财产申报的受理机关显然是不可取的。根据我国政治体制和现实情况可由国家各级权力机关、各级国家行政监察机关、党的各级纪检部门联合设立一个专门的负责财产申报受理的常设机关，合署办公。并赋予其独立的财权和人事权。特别是应加强国家权力机关监督职能，以体现其本身固有的监督特色，因此可作如下设计：（1）国家领导人如国家主席、副主席，全国人大、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院的申报人员受理申报机关为全国人大常委会；（2）地方各级人大、地方各级人民政府组成人员、地方各级人民法院的申报人员的受理申报机关应为同级人大常委会，乡镇党政首脑应向县级人大常委会申报；（3）国有事业、企业单位、社会团体负责人的申报资料由其行政主管机关的上级行政监察机关受理；（4）军队系统中少将军衔以上的单位负责人的申报资料由其上级政治部受理；（5）选举候选人、提名候选人的申报资料由选举或任命其职务的机关受理。
5、加大对违法者的惩罚力度
参照国外立法例，我们可对拒不申报或者不如实申报家庭财产的申报主体，除应继续采用党纪、政纪处分外，还应引入刑罚机制，用强制方法惩治拒不申报或不如实申报财产的犯罪，以确保家庭财产申报制度的实行，对拒不申报或不如实申报财产的申报义务人可处以一年以下有期徒刑或者拘役，并处以一万元以下罚金。其财产明显超过合法收入，视其不同额度处以不同的徒刑和罚金，财产差额部分予以追缴。财产受理机关的违法人员及违法查阅申报资料的其他人员视其违法情节严重与否给予程度不同的处罚。
6、适度公开一定级别公职人员的财产申报资料，增强透明度
财产申报后公不公开，是财产申报制度中的一个重要问题。但从财产申报的本身的制度设计上看，财产申报后的公开是其应有之义。财产申报后予以公开具有一定的“政治宣示作用”，也是民主政治建设的体现，同时能够满足人民的知情权，更有效地监督公职人员的财产。但同时鉴于中国申报财产的公职人员数量巨大，可采用有限制的公开原则：公开一定级别公职人员的财产申报资料。各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关中县（处）级以上（含县处级）领导干部，社会团体、事业单位县（处）级以上领导干部，以及国有大中型企业负责人的财产申报资料在本行政区的机关媒体上予以定期公开。
7、提高立法层次
公职人员财产申报制度涉及对国家廉洁政治的维护和对公职人员财产隐私权的限制，事关重大，它毕竟是国家政治生活中的一项重要制度，依法承担财产申报义务的申报主体处于我国国家机关各层级、各部门的重要职位，享有一定的国家政治权力，对国家政治生活的各个方面有重大影响，该制度应以国家立法形式予以确立。因此该法必须是由全国人大制定，以人大名义颁布的一部基本法律，才能获得较高的法律地位和效力等级，以确保其权威性和有效性。其结构可采用条、款、项模式。
20多年的改革开放，使中国经济获得了高速发展，但同时也出现了不可忽视的腐败现象，尤其在公共权力领域，而公职人员家庭财产申报制度正是悬在腐败分子头上的一柄达摩克利斯之剑，能够震慑腐败心理，抑制腐败动机，并将腐败分子的家庭财产置于“阳光下曝晒”，真正成为一把锋利的反腐利剑。
注释：
① 刘明波：《中外财产申报制度述要——写在我国家庭财产报告制度实施之际》，中国方正出版社，2001年版。
② 徐湘林：《中国国情与制度创新》，华夏出版社，2004年版，