奥地利科技管理及对我国的启示，本文主要内容关键词为：奥地利论文,启示论文,我国论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
奥地利传统产业（如纸浆和造纸业）和中低研发活动产业（如旅游业）在国民经济中占据较大份额，长期以来国家创新能力较为有限，经济发展更多是在没有研发活动的过程中实现的[1]。随着科技成为国家经济发展的重要驱动因素，奥地利调整了其科技发展战略，在经过一系列结构变革和过去十几年的追赶过程后，国家创新能力得到了显著提升。根据欧洲创新记分牌(2009)评价结果，其整体创新绩效位居创新追赶国家之首，仅落后于瑞士、德国等创新领先国家，名列欧洲第7位[2]。2008年末新联合政府就职后，更是力争实现由创新追赶国家到创新领导国家的转变。奥地利产业基础与我国在很多方面比较相似，其追赶轨迹和科技管理的特点对于同样将建设成为创新型国家作为面向未来重大战略的我国来说，具有很强的借鉴意义。
2 奥地利科技行政关联部门设置
奥地利虽然和德国一样也是联邦制国家，科研与教育的职责分散在政府和州之间，但州政府除了发展教育之外，对科技的推动远不如德国那样显著，2007年奥地利州政府仅仅承担了奥地利国家约5%的R&D支出(Statistik Austria，2008)，在州层面，科技与教育部门、经济部门承担着科技与教育发展职责，奥地利联邦商会的地区分支机构也对当地创新企业进行支持，如提供担保等。
在联邦政府层面，虽然近年来奥地利政府进行了一系列机构变革，精简其科技管理部门的数量，但其科技行政关联机构设置仍较为复杂。
在政策制定方面，目前主要有三个部门：①联邦科学与研究部(BMWF)：负责基础研究与高等教育，并通过奥地利科技基金(FWF)资助基础研究，通过奥地利研究促进署(FFG)管理奥地利在欧洲层面的科研事务。②联邦交通、创新与技术部(BMVIT)：主要负责应用研究的公共投资，它同样通过FFG来管理奥地利的应用研究、通过FWF来促进一部分基础研究，还通过奥地利经济服务公司(AWS)来支持中小企业创新；它持有FFG和AWS各50%的股份。③联邦经济、家庭与青年部(BMWFJ)：持有FFG和AWS另外各50%的股份，通过这两个部门支持技术转化、促进企业家精神。奥地利的其他部门（如农业部、健康部）在科技发展中的作用相对较小，主要通过协议研究方式资助部门内部的小型研发机构来满足本部门工作要求。
在政策执行层面，奥地利科技基金(FWF)、奥地利研究促进署(FFG)和奥地利经济服务公司(AWS)是主要的实施机构。FWF主要负责基础研究资助，FFG侧重于应用研究，AWS则侧重中小企业资助，它是为奥地利中产阶级服务的特殊资助银行，为企业物质担保、股本融资、优惠利率贷款等金融服务和各种咨询服务。
奥地利联邦政府和议会都具有较为完整的建议与咨询机构。奥地利议会拥有两个与科学相关的委员会：科学委员会和研究、创新与技术委员会，它们为奥地利科技研发政策及相关立法事务提供咨询。奥地利政府也拥有两个委员会：奥地利研究与技术发展委员会和奥地利科学委员会。前者的主要任务是给予政府所有关于研究、技术、创新活动的建议；后者的职能是在对国际、国家科技教育体系研究的基础上，向国家、地区议会、联邦科研部等提供关于所有大学事务、科研、艺术等方面的建议，这两个委员会在职能上存在着一定的重叠。
不难看出，奥地利创新组织结构较为复杂，负责奥地利宏观科技政策制定与管理的3个部门下辖3个政策执行机构，这些政策执行机构各自都有两个以上的上级管理部门，它们独立性较为有限，在和不同管理部门协调的同时又必须管理各种不同类型的项目，无论是宏观政策管理部门还是政策执行机构都存在着一定的沟通与合作不足、职责不清等问题；在奥地利科技创新体系实际运行过程中，政府和议会的建议与咨询机构影响也较为有限，未能发挥预期作用，有被边缘化的风险，因此不排除进一步进行部门改革的可能性[3]。
3 奥地利科研经费的来源与使用
3.1 奥地利科研经费的主要来源
奥地利科研经费来源与使用的特点可以大致归纳为：低政府投资水平，高国外资金投入，高政府补贴。
1998年至2008年，奥地利研发支出占GDP比重从1.78%上升到了2.67%（见表1），是欧盟增长最快的国家之一，已远远超过了欧盟15个成员国的平均水平，但由于金融危机的影响，企业研发投入的强度有所减弱，2010年达到《里斯本战略》确定的研发支出占GDP比重3%的目标已不可能实现[4]。
奥地利大企业主要集中在传统产业，国民经济中，中低研发支出产业占较大份额，这在一定程度上影响了奥地利本土企业的创新能力，企业研发活动主要依赖于大型跨国公司设立的研发基地。企业的研发经费投入占所有研发经费的45%左右（见表1），低于欧盟15国平均水平约10个百分点，奥地利每年约有20%的科研经费来自于国外，这一比例近年来虽然有所下降，但给奥地利的企业研发活动带来较大风险。
3.2 奥地利科研经费的分配与使用情况
政府部门作为研发执行部门的作用始终较为有限。1998年至2008年，奥地利政府部门使用研发经费占GDP的比例始终维持在0.12%左右（见表2），远低于欧盟15个成员国0.24%左右的水平。企业部门和高等教育部门是奥地利科研活动的主体，2008年这两个部门使用研发经费占GDP的比例分别为1.88%和0.64%（见表2），高于欧盟15个成员国平均水平。
图1描绘了奥地利2006年科研经费在主要部门间的使用与分配情况。从图中可以看出，国外投资、公共部门和企业部门是奥地利研发经费的三大主要来源。在科研经费使用方面，企业和高等教育部门2006年使用的科研经费共占科研经费总额的95%左右。从图中还可以看出奥地利科研经费分配的很大特点，即企业创新活动的高政府补贴。2006年公共部门研发经费虽然大部分流向了高等教育部门（13.55亿欧元），但也有4.28亿欧元流向了企业，约占公共部门所有研发经费的20.67%。政府用纳税人的钱对部分企业的创新活动进行直接补贴是否合理合法，是否有助于提高奥地利企业部门的创新绩效，还是最终会妨碍企业家精神的培养是一个值得商榷的问题。
图1 奥地利R&D经费的部门间分配情况（2006年）
资料来源：BMWF，BMVIT，BMWFJ，2009。
注：()内数字是与2004年比较的结果
4 奥地利科技项目管理
4.1 奥地利科技项目设置特点
与奥地利科技行政关联机构设置相同，奥地利科技项目设置同样较为复杂。主要的科技项目管理机构FWF和FFG除了各自负责的一般项目之外，还必须管理旨在促进科技合作、区域科研基础设施建立、科技人力资源建设、技术转化的结构项目和关注国家重点领域，对于经济、技术发展具有重大战略意义的主题项目。这些项目有的由多个部门联合发起，委托给一个机构进行管理，例如由BMVIT和BMWFJ联合发起的创新支票项目、协作与创新项目等；也有的通过FWF和FFG共同管理，例如支持应用导向基础研究的桥梁项目等。这种复杂的科技项目设置对科技管理部门和执行部门之间的沟通与协调提出了较高要求，也使有限的科研经费分摊到各个机构和项目上，被诟病为“项目丛林”(Program Jungle)，无法突出重点，影响科研资金管理与使用的效率[3]。但从“使用者”角度出发的分析却认为，这种项目供给上的重叠并未给寻求资助的企业与科学家带来多少困难，相反，众多项目起到了“资助超市”(Funding Supermarket)的作用，使他们更有可能获得资助[4]。
奥地利基础与应用科技项目主要由FWF和FFG进行管理。长期以来，这两个机构根据各类科技项目的特点，在科技项目管理过程中形成了许多有特色的方法。
4.2 基础研究项目管理
FWF是奥地利资助基础研究的核心部门，专家评估是FWF基础研究项目管理的核心。作为科研质量的保障，FWF十分重视评估专家的选择。奥地利是一个小国，专家有限，因此FWF并没有固定的专家库，而是根据不同项目申请选择相关领域顶尖专家，整个专家评估过程高度国际化，每年约有三分之一的评估专家来自于欧洲非德语国家，另三分之一的专家来自于欧洲以外国家。FWF的评估标准如表3所示[5]。
在对科研项目管理的过程中，FWF结合基础研究项目的特点，推行了“整体预算”的项目管理模式，该模式旨在降低科学家在项目研究过程中所面对的行政复杂性和官僚主义，在项目执行过程中给予科学家最大的自由度，允许项目负责人按自己认为能获得项目绩效最大化的方式使用项目资金，在实际研究与最初计划的偏离时也无需每次都向FWF申请变更。在项目的质量管理方面，整体预算模式通过项目资助前和项目完成后进行严格的专家评估对项目的质量加以保证[6]。
4.3 应用研究项目管理
FFG对应用研究项目的管理同样基于专家评估，评估主要从FFG外部、FFG内部两个维度进行，项目管理的决策主要基于FFG内部、外部专家评估结果的综合。各种类型的项目根据其不同的特点，在外部专家评估过程中使用的标准会有所差异，但在FFG内部评估中已形成了统一的评估标准框架（见表4）。
5 奥地利科技管理对我国的启示
5.1 完善国家科技管理的顶层领导体系
奥地利是一个联邦国家，并没有类似科技部这样的科技行政主管部门，长期以来科技战略主要依靠各个政策部门的自律性行为，以自下而上的方式形成，长期以来，科技管理顶层领导一直较为缺乏。加上奥地利科技行政管理部门设置一直较为复杂，部门间缺乏沟通与协调，国家科技创新体系一直存在着缺乏共同愿景问题。针对上述问题，近年来奥地利政府先后实施了一系列重大举措，例如2007年由奥地利科研共同体发起的“研究对话”活动[8]，以及2008年奥地利政府委托BMVIT和BMWFJ对奥地利国家创新体系进行的绩效评估等[9]，其目的在于自上而下加强对本国科技体系整合的力度，弥补国家科技管理顶层领导体系缺乏的不足，提高创新体系的整体效率。
对于我国而言，自1998年政府机构改革以来，科技部从国家科技综合管理部门变成专业部门，虽然在名义上是我国宏观科技管理主管部门，但在实际运行过程中，科技宏观管理职能分散在发改委、财政部、工信部、教育部、科学院、中国科协、自然基金委等20多个政府部门间，在某种程度上和奥地利缺乏科技行政主管部门、科技行政管理部门设置复杂的情况较为类似，在实际运行过程中，各部门各自为阵，各类科技计划与项目边界模糊、交叉重叠，在客观上影响科技资源的有效配置。因此建议进一步完善我国科技管理顶层领导机制，在充分考虑中央与地方、军民两大关系的基础上，设立国家科技宏观领导部门，主管国家科技发展规划和计划、统筹全国科技预算，全面协调全国科技创新工作。
5.2 加快科技政策建议与咨询体系发展
通过对奥地利科技行政关联机构设置的介绍可以看到，奥地利已经建立起了较为完善的科技关联机构，虽然这些机构在实际运行过程中还存在着一些问题，需要进一步变革加以完善，但毋庸置疑，科技政策建议与咨询体系的建立对于提高奥地利科技决策的科学性发挥了巨大的基础性与制度性作用。我国目前还较为缺乏完善的科技政策建议与咨询机构体系，尤其缺乏来自政府机构外部的谏言机构、独立的劝告机构，这也就很难确保科技决策制定的科学性、缜密性与妥当性。对于志在走创新型国家发展道路的我国来说，加快建立形态多样的科技关联机构，完善我国的科技行政关联机构体系，为我国科技政策的制订提供足够的智力与信息支持，具有非常重要、紧迫的意义。
5.3 加大促进企业研发活动的力度
和我国产业背景类似，奥地利的产业创新基础较为薄弱，传统产业和低研发活动产业占较大份额。奥地利政府采取了一系列措施促进企业的研发活动，取得了较好的效果，近年来，奥地利是欧盟研发支出增长速度最快的国家之一，在政府部门研发活动处于较低水平的情况下，企业已成为奥地利科技创新活动的中坚力量。奥地利采取的一些主要措施能够为我国政府促进企业研发活动，解决经济与科技“两张皮”问题提供一定借鉴。
在鼓励没有研发活动的企业开始从事研发活动方面，重视满足企业原始创新需求。FFG一半项目都是自下而上，重点支持中小企业开展研发活动。比较具有代表性的是由BMVIT和BMWFJ共同发起的创新支票项目，该项目为企业委托科研机构研究服务买单，金额最高为5000欧元，受到了企业热烈欢迎，据统计，该项目80%来自首次递交申请的企业[3]。
在鼓励创新企业建立方面，除了AWS所提供的物质担保、优惠利率贷款、股本融资等较为普遍的新建立企业支持服务外，还通过专门的结构项目来帮助各种类型的创新企业建立，例如由BMVIT发起的AplusB项目，专门帮助从高校部门分离出企业的建立。根据奥地利企业研发很大程度上依赖国外投资的特点，奥地利通过BMVIT专门设立了研发总部战略项目，促进跨国企业在奥地利建立研发实验室。
在加强企业与高校、科研机构合作方面，奥地利很早就认识到加强产学研合作的重要性，一直通过各种措施来加强产学研合作。目前FFG几乎所有的主题研究项目旨在促进合作，如竞争力中心项目、协作与创新项目、Josef Ressel中心项目、PROKIS04项目等，企业与高校或科研机构的合作是获得项目资助的前提条件[10]。目前奥地利的创新企业、科研机构和高校已形成紧密联系的网络，有58%的奥地利创新企业和大学与科研机构进行合作，该数字在OECD国家中名列第二位[3]。
5.4 加快建立具有我国特色的科技评估标准
自引入科技评估活动以来，奥地利已经逐渐建立起了完善的科技评估体系。在科技评估实践中，大量专业评估机构组成了奥地利研究与技术评估平台，制订了奥地利研究与技术政策评估标准，该标准旨在为评估方、委托评估部门和被评估方的评估过程提供一个框架，帮助管理者设定监控体系、评估单个项目；帮助政策制定与战略规划者设计项目、应用评估结果、处理公共关系；帮助被评估方根据内容与时间形成项目计划；帮助评估方设计评估项目、相对被评估方和委托方确定自身定位，为评估建立起信息来源[11]。FWF、FFG与AWS等科技政策执行机构都是奥地利研究与技术评估平台成员，在评估实践中都很好地应用与发展了这一标准[5]。
评估标准可以增强评估工作的专业性、可信性、可靠性、规范性，提升评估的质量，对保证科研活动质量起着重要作用。但科技评估标准是建立在发达、市场化的科技评估机构基础上的，按我国的现实国情在短期内显然还无法达到科技中介结构的繁荣。因此，我国政府一方面应加快对各类科技评估机构，尤其是社会中介机构的培育，另一方面应在进一步提高各类科技评估法规可操作性的同时，借鉴奥地利在这方面的经验，制订出符合我国现实国情的科技评估标准，这对我国科技管理事业健康发展具有非常积极的意义。