粮食流通体制改革的矛盾和问题分析*，本文主要内容关键词为：体制改革论文,粮食流通论文,矛盾论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
粮食是特殊商品，粮食流通体制又是目前我国体制改革的重点、难点问题之一。总结粮食流通改革的经验教训，特别是对现行体制的矛盾问题进行分析，对于深化改革，尽快建立既同市场经济发展要求相适应又符合中国国情的粮食流通新体制，无疑具有重要意义
一、流通领域改革与过渡性体制的形成
党的十一届三中全会以前，我国长期实行统购统销的粮食供给性体制。它作为计划经济的基础和有机组成部分，在特定历史时期内，对保障人民生活、增加工业积累和建立完整的工业体系和国民经济体系等曾起过积极作用。但生产力发展和社会经济条件的变化，也使它暴露出许多严重弊端。发展市场经济必须改革粮食流通体制。
大体而言，我国粮食流通领域的改革经历了三个相互关联的阶段：（1）初步改革阶段（1979—1984年）。 这是改革统购统销制度的准备阶段。1979年国家大幅度提高了粮食收购价格，同时还放开了集市贸易，恢复了议购议销。这些措施绩效不凡，很快使农业生产和市场供给形势发生了改观。连年的粮食丰收让人激动，但随之而来的“卖粮难”则不仅让农民心寒，而且也使政府大伤脑筋。它在客观上促使政府下决心改革传统购销体制。（2）统购制度改革阶段（1985—1990年）。 “卖粮难”的出现客观上要求改革统购制度；以城市为重点的全面改革的铺开也促使粮食流通体制加快改革步伐。在这种背景下，1985年我国对粮食统购统销中的统购部分进行了重大改革，计划内部分改为合同定购，计划外部分则允许农民自由购销。它打开了旧制度的缺口，也为统销制度和流通领域的全面改革创造了必要条件。（3 ）统销体制及流通领域的全面改革（1991年至今）。人口特别是城乡流动人口的迅速增长，粮食“买难”、“卖难”的频频交替出现，强烈要求彻底改革统销制度；与此同时，农业生产和粮食供给形势的好转，多元粮食市场的发育发展等，也为深化流通体制改革提供了有利条件；另外，“动购不动销”的价格改革也早使财政不堪重负。于是从1991年开始加大了改革力度。首先是改革了统销体制，从购销倒挂转为购销同价和购销顺价，并最终取消了城镇居民的定量配给；其次是取消了沿用多年的省际间的粮食计划调拨，允许粮食跨省自由流动；最后是在培育市场主体、完善市场体系和加强政府宏观调控等方面，也都采取了不少措施。由此形成了现行粮食流通体制。
二、现行过渡性体制的矛盾和问题
现行粮食流通体制显然是一种转轨过程中形成的过渡性体制，既有计划经济的残余，又具有市场经济的因素，因而引发和产生许多矛盾和问题。
（一）买主与卖主、政府与农户在市场选择和贸易条件上的矛盾 在我国，政府历来是粮食的主要买主。改革至今她仍掌握着全部商品粮食的70%左右。农户作为粮食生产者和市场供给者则处于初级市场的卖主地位。
政府与农户之间在计划经济时期也存在利益上的矛盾。但是，由于当时粮食统购统销单轨运行，政府凭借行政权力垄断收购市场，是唯一买主；其给予的价格（统购价）是农户无法选择的唯一价格。也就是说，农户既无选择市场的余地也没有讨价还价的自由，是单纯的粮食生产者和被动的市场供给者。因此，政府与农户之间的利益关系和矛盾非常单一、直接。
改革开放以后情况大不一样了。联产承包责任制使农户获得了商品生产经营者的地位和权力；自由市场的开放特别是统购制度的改革，不仅使农户有了选择市场（定购市场或自由市场）的余地，而且有了进行价格和其它贸易条件对比的参照系。于是矛盾和问题变得多样化、复杂化了。尽管政府明文规定，只有在完成定购任务后农户才能把余粮投入自由市场；而且为了同自由市场竞争，换言之为调动农民交售定购粮的积极性，国家还一再提高收购价格。但结果是，只要定购价低于市场价，只要政府收粮时有压级压价、“打白条”等对农户不利的贸易条件存在，农户处于保护自身利益和追求利润最大化的本能，就总会或明或暗将粮食转入集贸市场，甚至公然“抗粮”。近年来我国完成粮食定购任务的难度愈来愈大，经济成本和组织成本越来越高，这说明政府和农户之间不仅存在矛盾，而且问题相当严重。
（二）买主与其具体操作者、政府与粮食部门及其企业之间的矛盾政府控制粮源并充当最大买主并非出于利润动机，而是为发挥自己调控市场、管理社会的职能。换言之，政府的买卖、贮备、调运等粮食流通活动，从根本上说是政府行为，或称之为是政策性业务。粮食部门作为政府职能部门当然有义务担当政策性业务的重任。问题出在政府粮食部门同所属国有粮食企业的关系上。政府部门不可能直接从事具体流通业务，必须依靠成千上万个企业进行运作。如果企业是政府的下属机构或附属物，不计成本，不讲盈利，没有自己的特殊利益，那么它完成这种政策性业务可以说没有什么问题，当然效率高低是另外一回事。在政企不分的计划经济时期，国有粮食企业也正是这样发挥主渠道作用的。现在的问题是，市场经济在要求政府调控市场进行政策性经营的同时，还要求企业包括国有粮食企业成为具有独立利益的商品生产经营者和市场竞争主体，其经营活动都必须以经济效益为中心，追求利润的最大化。在这种情况下，国有粮食企业一直进行的以社会效益为最高目标的政策性业务，同自己以盈利为目的的经营性业务便有可能发生矛盾，进而它同政府也就可能发生矛盾。当两种业务给企业带来的社会效益和经济效益完全一致、没有冲突时，政府同企业之间的矛盾还不明显；而一旦不一致矛盾便立即表现出来，并造成严重后果，或者是企业从自身利益出发不去积极贯彻政府意图，甚至进行逆向调节从中渔利，或者虽听召唤但要政府付出极高的成本，出现寻租现象。任何情况下企业都可以把自己的经营风险转移给政策性业务，对政府总是不利。国有粮食企业的政策性亏损和银行挂帐从1986年的30多亿猛增到目前600 多亿元的事实，不仅表明上述矛盾的存在，而且说明到目前为止我们并未找到正确处理政企关系的恰当形式。在企业内部经营机制和政府的委托机制（包括监督机制）都不健全的情况下，让国有粮食企业承担双重职能，吃亏的当然只能是政府。
（三）中央与地方不同宏观调控主体之间的矛盾
中央政府和地方政府（特别是省级政府）处在不同的层次上，因而对粮食市场的调控管理也就具有不同职能和作用。但在现行体制下，特别是近几年，由于中央不断强化地方政府的调控管理职责（如实行“菜篮子”市长负责制、“米袋子”省长负责制等），加上改革以来地方利益日益独立化，所以对粮食市场的调控管理产生了许多矛盾和问题。中央和地方在定购任务、收购价格、储备的调运吞吐等方面屡屡出现“讨价还价”现象，甚至产生某种摩擦，说明它们之间的确存在矛盾。一遇市场风险，中央和地方相互指望，甚至互相指责，坐失调控良机，则说明这种矛盾有时还相当尖锐。
（四）主产区和主销区之间的矛盾
粮食产销区之间改革之前应该说也有矛盾，但在跨省粮食实行计划调拨的条件下，这种矛盾并没有得到独立表现，而是包含在另一矛盾之中，或者说它是通过主产区农户与初级市场上的唯一买主即政府之间的矛盾间接地表现出来。国家取消省际间的调拨计划，允许粮食跨省自由购销之后，产销区的矛盾不仅外部化、公开化了，而且得到了迅速发展，已成为制约粮食流通的重要因素。需要指出的是，进入九十年代以来，随着改革深化和地区经济不平衡发展，产销区矛盾还呈现出新特点：（1 ）矛盾发展明显表现出对主产区不利的态势。国内粮食丰收、粮价较低时，销区为转移储粮费用，即使仓库没粮也不积极购进，而是边吃边调，把粮食产区当自己的大“粮库”，人为加剧产区粮食压库的紧张状况；粮食减产、粮价上涨时，销区为抓粮源，又设法到产区抢购，人为推动粮价上涨，导致粮食市场波动。主产区处处被动，利益多重受损。（2 ）粮食生产格局的变化使南部与北部、沿海与内地在产销区关系上发生了明显易位。南方尤其是东南沿海7 省市由过去的“米粮仓”逐步变成了吃粮大户，仅每年从北方调入的玉米和小麦，就从八十年代的150万吨增至1993年的1300万吨。 与此相反， 北方则已成为我国粮食的主要生产者、供给者。据统计， 在1990—1993年全国粮食增产的4894 万吨中， 北方的增长量就占其中的97.4%。生产格局和经济条件的变化，使粮食产销区之间这一流通领域的矛盾逐渐演变为一种固定的地区经济之间的矛盾。协调粮食产销关系已经成为协调南方与北方、沿海和内地、发达地区与落后地区之间经济关系的十分重要的内容。
（五）国内流通与粮食进出口、内贸与外贸之间的矛盾
市场国际化是当代世界经济的重要特征。发展粮食进出口贸易，充分利用国际粮源调节国内市场余缺，对于稳定市场，搞活流通，更好地满足人民生活需要，都是必要的、应该的。但是，发挥外贸及国际市场的积极作用是有条件的，不仅需要国家的有效协调和指导，需要完备的外贸体制，而且需要内贸与外贸、国内流通与国际流通的协调和对接。如果不是从国内市场的总体状况和实际需要出发，而是从部门、地区甚至企业利益出发安排粮食进出口，不仅起不到积极作用，甚至会起反作用，加剧国内市场的矛盾。1993—1996年我国粮食市场和价格之所以大起大落、剧烈波动，纵然有多方面原因，但内外贸关系不顺、进出口逆向调节不能不说是其重要原因。
三、矛盾产生的原因与解决问题的思路
现行体制下出现的种种矛盾和问题尽管具体原因各不相同，但改革不彻底，流通体制不适应市场经济的要求则是其总的共同的原因。譬如，一方面，上述买主和卖主、政府与农户之间围绕市场选择和贸易条件产生的矛盾，是在把统购全部商品粮和不允许农户自由买卖的制度改为允许自由流通和定购部分商品粮之后产生的。允许农民自由出售粮食说明已承认其商品生产经营者的地位，有自己独立利益，有权支配自己的产品；另一方面，这种改革却很不彻底，留下了尾巴，仍保留强行收购部分粮食的形式，继续以价格形式每年从农民身上拿走200 多亿元的暗税。这显然同市场经济等价交换原则相违背。再譬如，政府与国有粮食企业之间的矛盾。市场经济要求政府进行宏观调控，同时更需要企业包括国有粮食企业成为市场竞争主体，以盈利为目的安排自己的生产经营活动。矛盾的产生既说明在目前条件下，政府并没有找到调控粮食市场的新途径、新形式，仍主要依靠国有粮食企业垄断政策业务来发挥主渠道作用，从而达到稳定市场、平抑物价的目的；同时还说明，政企不分这一传统体制的痼疾还远远没有消除。由此可见，深化改革，尽快建立同市场经济要求相适应的政府调控下的自由流通新体制，是消除上述种种矛盾和问题的唯一出路和根本途径。
需要指出的是，深化粮食流通体制改革不仅要遵循市场经济的一般规律，借鉴西方发达国家的经验和做法，而且更要考虑中国国情。我们认为，结合目前的问题，近期应在以下几方面力求突破：（1 ）取消粮食流通和价格的“双轨制”。具体有两种思路：一是结合税费改革，将粮价暗税改为明税，同时取消定购制形式。国家所需粮源按市场价收购；二是保留定购形式，但逐步提高定购价格，最终使“双轨”在事实上变成“单轨”。（2）完善政府宏观调控体系。 关键问题是：一要划清中央和地方政府的调控管理职责，并以法律形式加以明确，以使政府调控规范有效并形成合力；二是加快国有粮食企业改革步伐，实行政策性业务和经营性业务两线彻底分离。为完善政府委托经营机制，加快国有粮食企业改革步伐，可以考虑把部分政策性业务委托给有实力、讲信誉、制度健全的非国有企业；三是规范和完善粮食市场，尽快建立起竞争、规范、有序的全国统一市场体系。这既是政府对粮食市场有效调控的前提，也是解决产销区矛盾的重要条件；四是改革粮食进出口体制，加强内外贸之间的对接和协调，在政府统一计划指导下，发挥国内国外“两个市场”、“两种资源”的积极作用，使进出口真正成为国内粮食市场的“调节器”、“稳定器”。
* 本文是河南省“粮食流通体制改革”课题组的阶段性成果。课题组成员：杜书云（郑州大学商学院）、张丽青（河南中医学院）、张广宇（河南省农调队）。