三种服务型政府观比较，本文主要内容关键词为：三种论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035－0 文献标识码：A 文章编号：1009－8860(2012)02－0102－07
十多年来，在中国政治学与公共管理学领域，服务型政府可以说是最为重要的政治议题和行政目标，也是颇具争议的学术话语和核心概念。在服务型政府的理论研究和实践推展中，检讨分歧、加强对话和增进共识既是服务型政府研究的必要环节，又是优化和提升中国特色的服务型政府建设水平的迫切需要，所以，梳理和比较这些不同的服务型政府观应是服务型政府研究的重要任务。笔者认为，当下中国学界与政界主要存在着三种服务型政府观，它们在服务型政府的本质内涵、主要特征、兴起动因、理论基础等方面的阐释与定位不尽相同，目前所产生的实际效果也各有差异。对此，我国有不少学者并没注重加以辨析和区分，而是简单地进行引证和杂糅，从而造成了更多、更大的混乱；也有不少学者从不同角度和在不同程度上进行分析和归纳，其中不乏真知灼见，但又存在诸多不够准确、不够全面乃至不得要领的缺陷。故此，本文力图进一步甄别和研判这些不同的服务型政府观，以就教于方家。
一、基于政府价值理念的内涵定位和适应后工业社会治理要求的服务型政府观
第一种服务型政府观主要以张康之教授为代表。他认为，所谓服务型政府就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述就是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务。服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，是把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。服务型政府模式不是具体的、个别的政府职能的重新定位，而是政府的根本性改变。[1]显然，这种服务型政府观明确地基于政府价值理念层面来定义服务型政府的本质内涵，即服务型政府是坚持和落实为社会服务的价值理念的政府。当然，它也不否认服务型政府也存在一定的管理或管制职能，但必须是在服务价值理念的指导和统摄之下，即服务型政府“即使存在着对社会的控制和干预也是从属于服务的目的”[1]。
与服务型政府相对应的是传统的统治型政府和近代以来的管理型政府，它们在本质内涵上的区别也体现为政府价值理念的不同，即在价值理念上，传统的统治型政府的统治理念以统治阶级为本，是统治阶级的自我中心主义；管理型政府的管理理念以政府管理者为本，是政府管理者的自我中心主义。服务型政府在根本性质上与这两种政府类型的性质不同，它将彻底抛弃旧的治民观念或“为民做主”的观念，而确立为民服务和“人民做主”的理念，即用服务理念取代传统的统治理念和近代以来的管理理念。[1]更进一步地说，统治型政府的价值理念决定了它不可能代表和实现社会的公共利益，而管理型政府也只能代表与实现形式上的社会公共利益，只有服务型政府才能真正代表和实现形式和实质相统一的社会公共利益。
张康之.教授也曾基于政府职能历史变迁的角度来解释统治型政府、管理型政府和服务型政府的职能模式。他认为，传统的统治型政府的主要职能是维护等级秩序，是政治统治职能。在近现代社会的管理型政府中，政府的社会管理职能与政治统治职能在政府的全部职能结构中的地位发生了改变，政府的阶级统治职能与社会管理职能开始了此消彼长的运动，政府职能从政治统治为主导转向社会管理为主导。在服务型政府中，表现出来的是一种在引导型政府职能基础上成长起来的全面社会管理的政府职能。他强调：在统治型政府中，会有社会管理的内容，让社会管理来服务于统治和支持统治；在管理型政府中，社会管理成为政府职能的主要内容，政府从社会管理出发，以社会管理为目标，这时的政府中即使存在着统治的内容，也是服务于社会管理和出于社会管理的目的。[2](P129)果然，有的学者就此认为，这是一种从政府职能历史演进角度研究服务型政府的观点，即从统治型政府向管理型政府再向服务型政府的转变，是政府职能结构中统治和管理、管理和服务此消彼长的动态变化过程。[3](P3)
然而，笔者认为，就政府职能体系发展的总体趋势而言，在人类社会历史演进中的政府职能重心或重点可能的确存在着统治职能、管理职能和服务职能的历史转换，但是，如果我们就此认定张康之教授是基于政府职能结构的角度来区分与论证统治型政府、管理型政府和服务型政府的本质内涵，那么，就很容易引起误解，也不符合他的本意。其理由有：
一是如果我们基于政府职能结构来区分与定位不同历史类型政府的内涵，认为统治型政府就是以政治统治为主要职能的政府，管理型政府就是以社会管理为主要职能的政府，服务型政府就是以公共服务为主要职能的政府，那么，这种理解与上述主张的基于政府价值理念角度的定义就不能在逻辑上保持必然一致，因为政府价值理念与政府主要职能并不是同一个概念。比如，一个政府在价值理念上仍然是统治理念或管理理念，那么，即使以公共服务为主要职能也不应是服务型政府。
二是任何类型的政府都会具有不同的具体职能，这些具体职能不论作何主次之分，它们之间应当是一种互相渗透，互为前提，互为手段和互为目的关系。张康之教授强调统治型政府中的社会管理职能是从属于政治统治和为政治统治服务的，而管理型政府中的社会管理职能是目的，政治统治则是从属于社会管理和服务于社会管理的。究其实质，他应当并不是表明统治型政府或管理型政府中作为两种具体职能的统治职能和管理职能之间的关系，而是表明政府具体职能和政府价值理念之间的关系，即统治型政府中社会管理职能服务于统治价值理念，管理型政府中的政治统治职能服务于管理价值理念。同样，在服务型政府中也存在着具体的社会管理职能和公共服务职能，同时管理中有服务，服务中有管理，管理为了服务，服务也为了管理，但是，社会管理职能必须从属于服务价值理念，而不是公共服务职能从属于管理价值理念。可见，从这个意义上说，张康之教授的本意应当还是主张基于政府价值理念来区分政府的不同历史类型。
这种服务型政府观将服务型政府放到人类历史长河的总进程中加以界定，即认为在农业社会，人类建立起了统治型政府，到了工业社会，人类建立起了管理型政府，在后工业社会的进程中，我们的任务是建立起适应后工业社会治理要求的服务型政府。随着20世纪后期的后工业社会到来，社会的复杂性和不确定性迅速增长，使管理型政府“以不变应万变”的控制思路开始显现出失灵的状况；而“新市民社会”的出现以及各种各样社会自治力量的涌现并介入到社会治理体系中来，使社会治理主体呈现出多元化趋势，社会治理结构也出现了一种“非中心化”的平等合作治理趋势。这一切都要求政府努力扮演服务者角色，以服务精神和理念去引领行为选择，即从管理型政府转变为服务型政府。所以说，服务型政府建设是历史的必然，也是当前政府改革的目标。我们应当在人类走向后工业社会的进程中来认识和思考服务型政府。服务型政府的基本特征也将在政府改革的过程中逐渐显现出来。[4]具体地说，这种服务型政府的基本构想或主要特征主要表现为：一不是控制导向，而是服务导向的政府；二不是效率导向，而是公正导向的政府；三是把工具效用与价值观照有机结合起来的政府；四是包含着合作和信任整合机制的政府；五是德治与法治有机结合的政府；六是行政程序的灵活性与合理性相统一的政府；七是在行政人员的行为层面上，是行政自由裁量权得到道德制约的政府；八是超越了回应性的前瞻性政府；九是体现一种引导型政府职能模式的政府，等等。[5]笔者认为，其中服务导向或“公民本位”、“社会本位”应当是服务型政府的最根本特征，它决定了服务型政府概念的本质内涵，而其它特征都是建立在这个根本特征基础之上的。
这种服务型政府观认为，“服务型政府”概念具有中国本土特色，是中国学者首先提出来的，所以，我们不应当到西方国家的公共行政理念中去寻找服务型政府的理论根据甚至理论模型，更不能到18世纪的启蒙思想家的著作中去寻找服务型政府的理论模式。服务型政府虽然包含着但不能归结为适应工业社会要求的“有限政府”、“法治政府”和“责任政府”等表述资产阶级政府的概念所指称的内容，更不是这些概念的拼凑和杂糅，而是对它们的超越，是一种面向后工业化现实的政府模式，是一种更好、更高形态的政府模式。[5]这种服务型政府观坚信，目前西方国家还没有创建出适合后工业社会治理要求的服务型政府模式，服务型政府理论也并没有直接地存在于西方的新公共管理理论、新公共服务理论或后现代公共行政理论等之中。服务型政府建设也决不是以往任何一种政府模式的复制，而是一项伟大的创新工程，它需要创新性思维，需要在管理型政府的一切失败教训中展开想象。[4]
就实际效果而言，目前这种服务型政府观主要表现为理论目标相当宏大高远，获得实践响应比较困难。这种观点的理论视野非常宏大，它从人类社会历史发展的总进程中来分析与论证服务型政府建设的必然趋势，不仅揭示了服务型政府是体现人类社会历史发展规律的理想化远大目标，而且认定了服务型政府也是包括中国在内的后发展中国家超越西方发达国家的理想化战略选择。当然，也正由于这种观点理论目标比较高远，理论魅力也比较独特，加上所体现的政府应当为人民服务的价值理念深入人心，因而它在我国学界已经产生越来越大的学术影响，即使上述基于价值理念层面的服务型政府定义，以及关于统治型政府、管理型政府和服务型政府的政府历史类型“三分法”等已被我国学界较为广泛地引用和传播。但是，我们也应该看到，这种观点强调服务型政府建设不仅是一个长期的、艰巨的系统工程，而且对于自身理论创新的要求也比较高，目前还主要处于理论畅想阶段，具体实践方案还有待进一步规划和检验；加上目前中国社会实践还是热衷于补上工业化“课程”，迷恋于学习西方政府改革的所谓“先进经验”，而中国目前公共管理理论研究的主流仍然是追踪与借鉴西方有关政府改革理论，因此，这种服务型政府观可能在短期内难以获得较大的实践响应。面对这种情势，我们还需要有更多的理论准备和更强的实践勇气，才能不断地实现这场后工业社会的启蒙运动，也才能不断将这种超越现代西方管理型政府模式和面向后工业社会的服务型政府研究及其实践推向深入。
二、基于政府价值理念的内涵定位和主要借鉴工业社会治理经验的服务型政府观
第二种服务型政府观主要以刘熙瑞教授为代表。他认为，服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。纵观人类的政治文明史，其基本线索就是从管制型政府到服务型政府的发展历史。而管制型政府与服务型政府是两种根本不同的政府体系，其核心差别在于：究竟是官本位还是民本位？是政府本位还是社会本位？是权力本位还是权利本位？它们表现为两种管理理念、两种管理哲学的对立，表现为两种根本不同的管理体制。[6]从上述论断中不难看出，这里的服务型政府的内涵也是主要基于政府价值理念层面来定义的，即所谓服务型政府就是坚持与落实公民本位或社会本位的服务价值理念的政府。显然，这种服务型政府内涵定位与第一种服务型政府观基本上是一致的。
但是，这种服务型政府的定义与第一种服务型政府观又不完全相同，因为它同时也将“通过法定程序”和“承担着服务责任”等规定作为服务型政府内涵中的本质规定。有学者曾将上述定义解读为四个方面的内容，即服务型政府是以公民为本位的政府，是以服务为宗旨的政府，是法治政府，是责任政府。[3](PP71－86)其实，在第一种服务型政府观看来，这些有关服务型政府的规定中所强调的“通过法定程序”和“承担着服务责任”等规定或“法治政府”和“责任政府”等特征都还主要是工业社会治理经验的反映，是适应工业社会的管理型政府的典型特征。这些规定不仅不应当作为适应后工业社会要求的服务型政府的本质内涵，甚至也不应该简单地作为其一般属性，因为服务型政府虽然包括但不能归结为这些规定或特征。如果将属于工业社会的管理型政府内容的东西冠以服务型政府的名称，这在理论上是服务型政府的庸俗化，在实践上是属于维护管理型政府而阻碍服务型政府建设的做法。[4]
这种服务型政府观认为，服务型政府是经济全球化背景下中国政府改革目标的必然选择，是中国加入WTO之后政府必须进行的变革。因为经济全球化和WTO所体现的是成熟的市场经济的原则，在市场经济的开放原则和公平竞争原则下，必然提出政企分开的要求。WTO的基本精神或WTO的灵魂，就在于强调政企分开，强调在政企分开前提下体现的一种社会本位、公民本位、市场本位、企业本位的精神。[6]在这种情况下，政府自然要首当其冲地发生变化，其最根本的就是顺应市场经济要求，在市场本位、社会本位的前提下，把管制观念转变为服务观念。[7]这种服务型政府观还认为，服务型政府是目前西方各国行政改革进程中的一种趋势，也是我国当前民主政治发展的必然产物。[8]可见，这种服务型政府观主要是基于我国由计划经济向市场经济转换的背景来考察服务型政府的兴起动因，这与第一种服务型政府观基于人类社会进入后工业社会背景来思考服务型政府有着明显的区别。在第一种服务型政府观看来，市场经济、民主政治也可以代表工业社会的背景，目前西方各国行政改革方案与实践也未能从根本上摆脱工业社会治理模式即管理型政府模式。
这种服务型政府观明确地认为，支撑服务型政府这一全新模式的，是近现代产生和发展的诸种先进理论，即政府公共性理念是服务型政府的原初理念；民主理论是服务型政府的奠基性理论；马克思主义代表制思想是服务型政府的直接指导思想；现代公共行政学理论是服务型政府的直接支撑；法治理论是服务型政府的制度基础。[9]然而，对于第一种面向后工业社会的服务型政府观来说，在近现代各种理论中是找不到直接的理论根据甚至理论模型的。而上述的各种服务型政府的理论基础基本上适应工业社会治理模式的直接理论，有的甚至是适应农业社会治理要求的理论范式或理论模型的，它们在一定程度上可以作为适应后工业社会的服务型政府的间接的或部分的理论资源或理论基础，但不应当作为全部的或直接的理论基础。服务型政府理论更多的需要我们在后工业社会背景下进行创新性思考、提炼和总结。
在实际效果上，目前这种服务型政府观主要表现为理论契合学界主流观点，但实践响应比较一般。据中国知网学术文献网络出版总库统计，刘熙瑞教授定义服务型政府的论文《服务型政府——经济全球化背景下的中国政府改革目标》被学界转引1300多篇次，诸多学者对于服务型政府内涵和特征的理解基本上直接采用或略加改动后采用了这篇论文中的定义。笔者认为，这既可能是因为政府为人民服务的价值理念深入人心，又可能是因为这种观点紧紧结合中国社会近期现实背景，并基本符合目前中国理论与实践领域中的一些主流认识，即热衷于学习西方政府治理经验，热衷于借鉴实质上属于工业社会治理模式的西方行政改革经验。这种服务型政府观的实践影响应当比第一种服务型政府观更有市场，但相对于后一种服务型政府观则又似乎较弱，即在总体上实践响应比较一般。这又可能是因为这种观点同样强调服务型政府建设是一个从理念到制度的系统变革工程，而系统变革的难度一般都比较大；可能是因为学习与借鉴诸如西方工业社会治理模式中的“法治政府”、“责任政府”、“有限政府”等理论方案不一定都是灵丹妙药，不一定都能够有效地满足在全球化推动下已经和西方一道迈进后工业社会门槛的中国社会治理要求。
三、基于政府职能结构的内涵定位和主要借鉴工业社会治理经验的服务型政府观
第三种服务型政府观基于政府职能结构的视角，将服务型政府或公共服务型政府定义为履行公共服务职能或以履行公共服务职能为主的政府。在学界，公共服务概念内涵往往存在广义与狭义之分。广义的公共服务与私人服务相对应，是政府为满足社会公共需要而提供的公共产品和公共服务的总称，政府的经济调节、市场监管、社会管理和狭义的公共服务职能都能纳入到广义的公共服务的范畴。狭义的公共服务是指平行于经济调节、市场监管、社会管理的那部分公共服务，它包括教育、医疗、公共卫生、社会保障、就业、环境保护、科技服务等内容。因此，第三种服务型政府观的服务型政府内涵又可分为履行广义的公共服务职能和履行狭义的公共服务职能两种不同的观点。
以迟福林教授为代表所提出的“公共服务型政府”就是指履行广义的公共服务职能的政府。他认为，公共服务型政府的基本内涵就是为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，从而在此基础上形成的政府治理的制度安排。公共服务的基本内容：一是为企业、社会提供的经济性公共服务；二是着眼于突出的社会矛盾，提供最紧迫的社会性公共产品和公共服务；三是为社会提供制度性的公共服务。[10]而“无论是经济调节、市场监督，还是社会管理，其本质都是公共服务”[11]。迟福林将“经济建设型政府”作为公共服务型政府的对立面，前者即是指政府长期主导资源，并将掌握的资源主要运用在经济领域，长期充当经济建设主体和投资主体的角色，将主要精力用来直接投资搞经济建设。[10]笔者认为，在这里，所谓“经济建设型政府”的内涵定位显然是基于政府职能结构的角度，即政府主要履行直接投资搞经济建设的职能；而相对于狭义的公共服务职能而言，广义的公共服务实质上表达的已是一种价值理念，即政府坚持“社会本位”的公共服务价值理念。在社会主义市场经济条件下，这种公共服务价值理念体现在经济调节、市场监管、社会管理和狭义的公共服务职能之中，而“经济建设型政府”履行直接投资搞经济建设职能则不能体现公共服务价值理念，相反体现的是一种以政府为中心的价值理念。可能正因为如此，迟福林教授也认为，“公共服务型政府”是建立一个与经济转型、社会转型相适应的、以人为本的现代政府模式。[10]这实质上就是将公共服务型政府的内涵定位于政府“以人为本”的价值理念之上，而这又在一定程度上与前两种服务型政府观是暗合的。
迟福林教授所说的公共服务型政府具有如下鲜明的特征：第一，政府必须依法行政；第二，政府是有限权力政府；第三，政府是透明政府；第四，政府是精干的政府。[13]其实，在第一种服务型政府观看来，有关服务型政府的法治政府、有限政府特征描述仍是建立在借鉴工业社会治理经验的基础上，是属于工业社会治理模式的内容。迟福林教授认为，我国改革开放20多年来，逐步形成了一个“经济建设型政府”模式，这比照传统计划经济体制下的政府职能是一个进步，但经济建设型政府有着严重的误区，其中最重要的误区之一就是不恰当地把原本由政府或政府为主提供的公共产品和公共服务推向市场、推向社会。建立公共服务型政府就是从优先经济目标向优先社会目标转变，这是我国社会发展的重大任务，是经济持续增长的保障，是我国市场化改革进程的客观要求。[14]显然，在服务型政府兴起动因的解释上，这种公共服务型政府观与第二种服务型政府观比较相似，但与第一种服务型政府观明显不同，并不是针对适应后工业社会需要的政府模式而言的，而主要是反映了适应我国社会主义市场经济体制的一种政府职能转换以及政府理念转变的要求。
以朱光磊教授为代表所提出的“服务型政府”或“公共服务型政府”概念内涵则是指履行狭义的公共服务职能的政府。他认为，世纪之初，我国明确提出建设公共服务型政府。温家宝总理2003年9月在国家行政学院讲话时指出：“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能”；十七大明确提出把“建设服务型政府”作为行政管理体制改革的重要目标。这在很大程度上与政府职能转变密切相关。建设服务型政府是转变政府职能的新阶段，服务型政府就是以提供公共服务为主要职能的政府。[14]笔者认为，与前述的服务型政府观相比，这种服务型政府观中的服务型政府内涵更加狭义，这样理解的服务型政府不仅不能作为适应后工业社会的政府治理模式，甚至也不能作为我国现代政府转型的根本目标，只能作为当前我国政府改革的众多具体目标之一，因为，公共服务职能只是现代政府的基本职能或主要职能之一。朱光磊教授明确地基于政府具体职能结构角度来理解“服务型政府”内涵，因而，他对于基于政府价值理念角度所提出的政府治理模式“从统治为中心到管理为中心再到服务为中心的转变”的历史转型结论感到不解并提出质疑。他认为政府“统治”职能、“管理”职能和“服务”职能之间并不矛盾，而现代政府的管理本身就意味着一种服务，“管理”之中有“服务”，“服务”之中有“管理”，而且政府对某些人提供的“服务”可能同时变成对其他人的“管理”。[15]在前两种服务型政府观看来，这种仅仅从政府具体职能结构角度来定义的服务型政府观是不妥当的。因为，新时期加强政府公共服务职能正是政府服务价值理念实现的必然要求，缺乏政府服务价值理念确立的前提条件，即使在一定条件下以狭义的公共服务为主要职能的政府也不应是服务型政府。
朱光磊教授认为，由政府提供公共服务，是国家自身的内在规定性所要求的。在现代化阶段到来之前，政府的公共服务职责未能充分展开。工业革命以来，特别是第二次世界大战以来，政府所承担的公共服务职责愈益增加。[14]我国改革开放以来，完成了从“政治斗争型”政府向“经济建设型”政府的转型，正在把注意力转向建设“公共服务型”政府。[15]具体地说，是由于“非典”的爆发、环境和弱势群体问题的显性化，再加上全球化的压力，促使中国在21世纪初，特别是在2003年和2004年，以突出公平因素和反思市场因素的作用为契机，开始集中地考虑建设服务型政府的问题。构建社会主义和谐社会、科学发展观等的提出，都与这个探讨有关。[14]这种对于服务型政府兴起动因的解释虽有其若干独特性的内容，但是，与第一种服务型政府观显然不同，而与第二种服务型政府观却有着许多相似的地方。此外，这种服务型政府观还强调在建设服务型政府过程中，中国政府职责模式应该选择“强政府、大社会”作为发展目标，而不能理想化地把解决问题的希望寄托在大规模的社会自治和第三部门的发展上；强调不同层级政府职责应有所不同和有明确的分工；强调将立法与转变政府职能、改革机构密切结合起来。[14]但是，在第一种服务型政府观看来，服务型政府将建立一种引导型政府职能模式，而引导社会充分自治恰恰正是服务型政府职能的重要表现；强调政府责任的分工明确和政府职能的立法建设等主张都还是借鉴工业社会治理模式的重要体现。
目前，第三种服务型政府观的实际效果主要表现为理论契合政界近期工作，且实践响应比较明显。特别是在2003年“非典”疫情出现之后，加强政府公共服务职能被中央政府提上日程。温家宝总理也说过，“非典”疫情的发生和蔓延，给我们的一个重要启示，就是要在继续增加经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。如今，加强以关注与保障民生为主要内容的政府公共服务职能已经成为近期各级政府的重点工作，而这种服务型政府观对于新时期我国政府职能结构及其具体内容总是给予更加具体明确的分析与阐述，因而其指导实践的可操作性特点也就更加明显。在迟福林教授发表的《加快建设公共服务型政府的若干建议(24条)》等文献中，其有关公共服务型政府的主要观点就是以为近期政界工作提供政策建议的方式来阐发的，并已经在政府决策和行政实践层面产生了比较广泛的积极影响。当然，这并不意味着我国各级政府对于加强公共服务职能中的认识问题和实践问题都已完全解决。事实上，实现我国各级政府从所谓“经济建设型”政府向“公共服务型”政府的转型还有很长的一段路要走。
收稿日期：2011－11－10
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