农地征收程序的国际比较及其借鉴，本文主要内容关键词为：农地论文,程序论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在经济二元结构下的中国城镇化道路中，农地征收权与农地权利人财产权的冲突日益尖锐。现行农地征收程序的局限性进一步激化了该矛盾，已威胁到和谐社会的构建和全面建设小康社会目标的实现。借鉴国际经验，完善我国农地征收程序实为必要。
一、农地征收程序的国际比较
（一）美国
美国的农地征收程序包括：(1)预先通告。(2)政府方对征收财产进行评估。(3)向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约，被征收方可以提出反要约。(4)召开公开的听证会说明征收行为的必要性和合理性；如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战迫使政府放弃征收行为。(5)如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理。政府可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金，并请求法庭在最终判决前提前取得被征收财产。除非财产所有人可以举证说明该定金的数额过低，法庭将维持定金的数额不变。(6)法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换。(7)双方最后一次进行补偿价金的平等协商，为和解争取最后的努力。(8)如果双方不能达成一致将由民事陪审团来确定补偿额。(9)判决生效后，政府在30天内支付补偿价金并取得被征收的农地。[1]
（二）日本
日本农地征用程序大致如下：(1)公益事业项目人将公益事业项目的认定申请，按规定提交给建设大臣或者都道府县地方政府的知事。建设大臣或者都道府县地方政府的知事在听取有关专家和群众意见的基础上3个月之内进行申请的认定。(2)项目的认定公告公布之后，项目人按照规定的内容和格式，编写农地调查报告和农地附着物调查报告。项目人可以携带证件进入他人农地进行农地和附着物的调查和测量。农地调查报告必须由项目人、农地所有人和农地关系人的签名盖章。资格认定和报告编写完成后，各都道府县地方政府的农地征收委员会对农地征收进行核准。如果农地征收申请不符合农地征收法的规定，农地征收委员会可以驳回申请；如果符合法律规定，则将申请书副本转交给相关基层地方政府的长官，并将核准申请的情况通知农地权利人。然后发布农地征收通知书，向公众公布两个星期，提供公众自由阅览。在自由阅览期间，农地征收委员会听取农地权利人的意见。自由阅览期限结束后，农地征收委员会发布审理公告，公布审理地点和时间，进行审理，就农地权利的获得、出让和补偿进行裁决。(3)补偿金的给付与征用的完成。裁决生效后，公益事业项目人按照裁决支付补偿金，取得农地权利，完成农地征收。[2]
（三）法国
法国的农地征收程序可分为以下五个阶段：(1)举办项目的核准。项目申请人提出征地申请后，审核部门要经过一个调查程序来审核项目是否属于公益事业，决定是否批准农地征收。(2)征收农地范围的核定。项目经审核批准后，农地征收部门要展开一个调查程序，以确定被征收农地及其地上附着物的具体范围和具体位置。(3)提请法院予以判决。农地权利人对农地征收及其范围有异议的，可以向法院提起诉讼。该诉讼由普通法院管辖，法院内设专门的公用征收法庭，由其做出是否转移农地所有权的裁判。(4)补偿金的确定。农地征用机关可与农地权利人达成补偿协议。如果不协商或不能达成协议的，可向法院提起诉讼，由法院陪审团裁决补偿额。(5)补偿金的给付与征用的完成。[3]
（四）澳大利亚
在澳大利亚，农地征收机构若要获得农地权利，一般要经过以下程序：(1)农地征收机构首先要向部长提出符合公共目的的农地征收申请，部长在认为其申请符合农地征收要求时予以批准。(2)申请获得批准后，农地征收机构发布拟征收农地的通知，通知的内容必须包括对拟被征收农地的详细描述、农地征收机构、征用日期等。通知要以政府公报的形式发表，并确保农地权利人能够知悉。(3)通知发布后，农地所有权人参与农地征收讨论，对拟征收农地通知内容有异议的，可以提请复议或复审。复议或复审裁决对农地征收机构授予农地征收权的，农地征收机构获得农地征收权，但应根据复议或复审结果对公告进行相应修改。(4)农地征收机构获得农地征收权后，可与农地权利人就农地征收补偿达成协议。农地征收机构根据协议进行补偿，取得农地权利，完成农地征收。(5)协议不成或农地权利人不同意协商的，即按法律规定的标准进行补偿。农地权利人对补偿数额不服的，可以提请补偿诉讼或申请复议。农地征收机构按照诉讼／复议的裁决进行补偿，完成农地征收。[4]
（五）韩国
依据韩国《农地征用法》(1991)的规定，为公益事业项目可以进行农地征用，其程序大致如下：(1)公益事业项目人要征用或使用农地的，必须依据总统令，接受建设交通部部长对项目资格的审查和批准。(2)申请获得批准后，公益事业项目人发布公告，并与农地所有人和关系人进行协商。(3)达成协议的，征得农地所有人的同意后，报农地征用委员会进行审核。经审核认可的，达成的协议即具有法律效力。据此，公益事业项目人向农地权利人支付补偿金，取得农地权利，完成农地征用。(4)达不成协议或不能协商时，公益事业项目人应在项目获准公告发布之日起1年内，向管辖地的农地征用委员会提出征用裁决的申请。农地征用委员会依法受理，并依据法律规定的程序进行审理和裁决。
二、农地征收程序的国际经验
比较发达国家的农地征收程序，不难发现虽具体规定各异，但共性亦存，主要包括：
（一）高度的公开性
农地征收程序高度的公开性充分保障了农地权利人的知情权，为农地权利人行使其他程序权利和实体权利提供了必要的信息基础。这主要体现为细致、详尽的公告／通知程序。例如，英国的农地征收入必须在至少一份地方报纸上发布征用通告，内附一张详细描述所要征收农地的地图，并将该通告送达至所有与征用相关的农地所有人、租户和居住者。在加拿大，公共服务和政府服务部长所签发、登记和公告的意向农地征收的通知中，必须说明关于公共事务或其他公共目的所提出的利益要求，除涉及国家安全、防卫或联盟安全之外的，部长还应当提供有关公共利益要求的进一步信息。这一通知还应在农地所在地区内普遍发行的出版物上发布，并尽快以挂号信的方式邮寄送达给农地权利人，之后还要立即在加拿大政府公报上予以公布。[5]澳大利亚的拟征收农地的通知必须至少在正式征收前90天发出，必须采用法定的格式或局长批准的格式，其内容必须包括拟征收农地的部门、对拟被征收农地的详细描述、征收农地日期以及告知农地权利人在通知规定的期限内向征用机关提出补偿申请，并附申请补偿的表格等。基于农地征收程序的高度公开性，农地权利人得以知悉充分、对称的信息，并在此基础上，得以有效参与异议程序、听证程序和其他程序，监督农地征收权的行使，切实维护自身合法权益。
（二）高度的民主性
农地征收程序高度的民主性充分保障了农地权利人的参与权，为各方当事人平等表达自己诉求提供了必要的平台，从而使得各方可能在平等互利的基础上达成公平交易价格。这主要表现为多元化的参与机制，包括： (1)农地权利人有权参与“公共利益目的”的确认程序，质疑农地征收是否符合“公共利益需要”。例如，美国的农地权利人有权参加公开听证会，对政府农地征收行为的必要性和合理性提出质疑，甚至可以提出司法挑战迫使政府放弃农地征收行为。(2)农地权利人有权参与财产评估程序。例如，洪都拉斯农地所有权人有权指定1名专家作为农地评估3人委员会的成员。巴西所有当事人均可指派1名助手帮助法庭任命的专家起草有关农地价值的报告。(3)农地权利人有权参与农地补偿额的确定。很多国家在农地征收补偿问题上，都允许农地权利人与农地征收人进行协商并达成协议，按协议进行农地征收补偿，完成农地征收。例如美国、澳大利亚和日本等国。农地权利人的参与机制确保了农地权利人的参与权，为农地权利人提供了诉求表达的机会和途径，是对民意的尊重，并在一定程度上减少和避免了农地征收争议。
（三）高度的中立性
农地征收程序高度的中立性充分保障了农地权利人的申诉权，使得农地征收争议能够得以公平地解决。这主要体现为便捷、完善的司法救济途径。据统计，有关农地征收补偿纠纷的解决，18个主要国家和地区中，有12个直接采取了司法救济的途径。例如在澳大利亚，农地权利人对书面通知中总评估员已评估确定的补偿数额有异议的，可以在收到该通知之日起90日内向农地和环境法院提起诉讼。如果农地权利人未收到上述通知或其要求补偿的请求被农地征收机关拒绝的，可以在被拒绝补偿之日起90日内向农地和环境法院提起诉讼。农地权利人逾期提起诉讼，有正当理由的，农地和环境法院仍会受理。为了避免农地权利人因农地征收而生活困难，农地征收法案还规定了专门的先行支付制度，即被告应在收到应诉通知后的28日内将书面补偿通知中的90%补偿金先行支付给原告。如果是针对被告的拒绝补偿行为提的行政诉讼，法院也会确定合理的先行支付数额，以保障被征收农地权利人的正常生活。而在美国、英国和波兰等国，农地权利人甚至可以就农地征收行为本身是否符合“公共利益需要”而寻求司法救济。便捷、完善的司法救济让独立第三方（法院）介入农地征收争议的解决程序中，避免了政府一身兼农地征收人和农地征收争议裁判人二职的尴尬，有利于公平解决农地征收争议。
综上所述，国际经验表明，农地征收程序的高度公开性、民主性和中立性有利于防止农地征收权滥用，保障农地权利人的财产权，促进农地交易可持续发展。
三、借鉴
虽然我国国情不同于西方发达国家，但是以上国际经验对于完善我国农地征收程序颇具借鉴意义。主要包括：
（一）完善公告／通知制度，提升程序公开性
我国现行公告制度过于粗疏，难以为农地权利人提供充分、对称的信息环境。表现为：(1)农地征收公告制度粗疏。由于农地征收公告发布于农地征收方案获得批准之后，且公告中并不包含对“公共利益”的说明，农地权利人无法知悉农地征收决策的依据和理由，无从判断或质疑农地征收是否符合公共利益。(2)农地征收补偿、安置方案公告制度粗疏。表现为：第一，公告方式过于简单化。依据现行法律法规，征收农地的，征地补偿、安置方案应当分别在被征收农地所有地的村、组内和在乡人民政府所在地以书面形式公告。实践中，多采用张贴公告的方式进行。如果权利人未留意公告的张贴，就很可能因为忽略而导致自己主张权利的期限被耽搁或丧失。第二，公告内容简单，强调的只是补偿、安置的标准、数额和支付方式和安置途径等，既不包括对确定该方案的理由和依据的详细说明，也没有对农地权利人异议权和听证权等的提示。因此，公告事实上成为只是让农地权利人在规定时间到指定地点办理手续的“通知”。它忽略了程序的公开性，剥夺了农地权利人的知情权，为假借“公共利益”之名行私人福利之实留有空间，“导致大量寻租行为和腐败现象层出不穷。”[6]
为提升农地征收程序的公开性，我国应借鉴发达国家的相关经验，尽快建立详尽细致的公告／通知制度，为农地权利人行使参与权和申诉权提供充分和对称的信息环境。重点是：(1)公告／通知方式多元化。除现行的在被征收农地所在地的乡（镇）人民政府所在地或村、组内以书面形式公告外，征用土地公告和征地补偿、安置方案均必须在当地普遍发行的报纸上予以公布，并应以挂号信的方式送达每一农地权利人。(2)公告／通知内容细致化。除现行规定的内容外，征收农地公告／通知还应说明农地征收决策与“公共利益”的关联性，应说明被征收农地的范围和详细情况并附上具体地图；而征地补偿、安置方案还应包括以下内容：补偿、安置标准确定的依据和理由、被征收农地的详细情况、财产评估方法、农地权利人的听证权等权利及其行使方式、期间，等等。
（二）完善农地权利人参与机制，提升程序民主性
现行农地权利人参与机制很不健全，难以保障农地权利人表达自身利益。表现为：(1)农地权利人无权参与农地征收决策。农地权利人只是在政府做出征收决策后，才被告知农地已被征收，农地征收决策成为政府的单方行为。①(2)农地权利人无权参与农地征收补偿、安置方案的制订。依据现行法律法规，地政部门会同有关部门拟定农地征收补偿、安置方案。在此过程中，农地权利人被排除在外。(3)听证形式化。依据《征用土地公告办法》和《国土资源听证办法》，农地权利人对补偿、安置方案有异议，要求举行听证会的，地政部门应当举行听证会。但是由于听证范围的狭窄和听证意见法律效果的不明确性，听证在实践中流于形式。现行农地征收程序的弱民主性，实质上是对农地权利人参与权的漠视，剥夺了他们表达自身诉求的渠道和途径，埋下了诸多隐患。
为提升我国农地征收程序的民主性，我国应在借鉴国际经验的基础上建立健全符合我国国情的农地权利人参与机制。主要有：(1)建立农地征收决策听证制度。即在政府决定征收农地之前，应当预先公告，召集利益相关人（包括农地权利人）进行听证，论证农地征收行为的“公共利益”正当性和适当性。(2)强化听证的实质性影响。应明确规定：第一，有关机关未依法举行听证会的，农地权利人有权拒绝办理征地登记手续或征地补偿、安置手续。第二，举行听证会的，地政部门在报批农地征收方案或征地补偿、安置方案时，应同时附具听证笔录和听证纪要。未附具的，不予批准。(3)建立农地权利人参与拟定补偿、安置方案制度。允许农地权利人参与实地调查和财产评估，在征地补偿方案制订阶段要让农户选派代表参加谈判。
（三）建立农地征收补偿的司法救济制度，提升公平性
《土地管理法实施条例》第25条规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收农地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收农地方案的实施。”可见，现行农地征收补偿救济均是在行政机关内部进行，司法机关被排除在外。但是农地征收补偿、安置标准是由政府与有关部门协商的结果（有时还是政府的单方行为），出现问题之后再让政府对这个补偿标准纠纷进行裁决，难以保证公平。这种机制偏离了解决纠纷的中立立场，难以保障当事人的合法权益，大量的征地补偿纠纷也事实上证明了这一点。
为弥补上述局限性，现阶段可借鉴国际相关经验，建立农地征收补偿的司法救济制度。即将农地征收纠纷纳入行政诉讼的受案范围，由人民法院对此进行最终的司法审查。具体做法是当征收各方对补偿标准、范围意见不一致时，由批准征收农地人民政府裁决；对裁决不服的，可以向人民法院起诉，由人民法院进行裁判，以保证农民获得司法救济。
四、结论
综上，为了有效防止农地征收权滥用，保障农地权利人的合法权益，促进农地交易可持续发展，各发达国家均建立了具有高度公开性、民主性和中立性的农地征收程序。我国应在借鉴国际经验的基础上，结合我国国情，不断提升农地征收程序的公开性、民主性和中立性，建立起具有中国特色的农地征收程序。
注释：
①在我国，任何建设项目要征收农地，首先要向人民政府土地行政主管部门（以下简称地政部门）提出用地申请。地政部门受理审查后，报同级人民政府审核。审核同意后，报上一级地政部门审查。经审查符合要求的，报同级人民政府审核。审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府。