竞争、政策性负担和国有企业改革，本文主要内容关键词为：政策性论文,国有企业改革论文,负担论文,竞争论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业改革是中国向市场经济转型过程中若干尚未解决的最重要问题之一。1978年末改革启动的时候，国有企业在中国工业部门的各个方面都居于绝对优势地位。经过18年的渐进转型，国有企业在中国工业总产值中的份额已经从1978年的77.6%下降到1996年的28.8%。但是，1996年国有企业仍然雇佣着57.4%的城市工人，拥有52.2%的工业固定资产总投资。改善国有企业经营绩效对中国社会稳定和经济持续增长至关重要。然而，40%以上的国有企业目前处于亏损状态。在这篇文章里，我们将证明国有企业问题的根源在于所有权和控制权的分离，经常受到批评的预算软约束源于国家强加的各种政策性负担，这些政策性负担使得国家必须对企业的绩效不佳负责。国有企业改革成功的关键在于消除政策性负担、创造公平竞争的环境，使市场竞争能提供有关国有企业经营绩效的充分信息，并使经理人员行为与国家激励相容。（注：我们在本文的讨论仅限于大型国有企业改革。1996年大型国有企业占国有企业总数的5.6%，但在国有企业总产值中占63.3%。至于中小型国有企业，租赁、私有化或破产是恰当的改革方案。）
一、市场经济中的竞争和大公司绩效
虽然从定义上讲，国有企业归国家所有，但是国家不能自己经营这些企业，需要将控制权委托给企业经理人员。所有权和经营权的分离在任何大型现代公司里都是司空见惯的。这种分离产生了经理人员和所有者之间激励不相容和信息不对称问题，经理人员的道德风险、管理松懈和自主自利等代理问题也都会出现。任何大型现代公司制度的成功都取决于它们解决这些问题的能力。根据直觉，一种可能的解决办法是所有者直接监督经理人员的行动并根据他们的经营努力情况支付报酬（Armen A.Alchian和Harold Demsetz,1972）。实际上，在大型现代公司里，对经营行为进行完全监督或者不可能，或者过于昂贵而无法承受。而且一个大型现代公司的所有者人数众多，由于存在搭便车问题，公司的单个所有者并无监督企业具体活动的积极性。大型现代公司不存在产权经济学文献里定义的所有者（注：一个机构投资者也许拥有一家企业的很大份额，但是这个机构投资者也是一个代理人，可能没有足够的积极性监督经理人员。机构基金的所有者可能也没有积极性监督机构投资者。）。
大型现代公司盛行于市场经济表明确实有一些可缓解代理问题的制度安排的存在。最近有些文献指出市场竞争正是这样一种制度安排。竞争市场中的一些总括性指标，如企业在市场中的相对利润，为评价经理人员的绩效提供了充分统计量条件(Bengt Holmstrom,1982)。使用充分统计量，可以通过两种途径实现所有者和经理人员间的激励相容：就直接途径而言，所有者可以比较企业的绩效和同行业平均绩效，或者考察企业绩效在行业里的排名，然后设计经理人员的报酬支付方案(Holmst-rom,1982)；就间接途径而言，企业在竞争性市场中的经营绩效为经理市场提供了经理才能和品行的信号，这种信号将决定经理人员的未来工资(Eugene F.Fama,1980)（注：如果只有企业自身的经营绩效是可观察的（但是市场中其它企业的经营绩效无法观察），因为存在破产清算(Klaus M.Schmidt,1997)和企业利润减少（这会缩小企业经理人员采取自主自利行为的活动空间）(Oliver D.Hart,1983)的威胁，竞争仍然可以减轻代理问题，虽然最优合同方面的文献表明这些效果不是十分显著。）。
二、苏联模式经济条件中国有企业管理体制的内生性
中国经济和其它苏联模式经济中的传统国有企业的一个显著特征是缺乏自主权。国家根据中央计划向国有企业提供所有要素投入并承担全部成本，与之相对应，国有企业将所有产品和收入上缴国家，国家决定国有企业工人和经理人员的工资水平，国有企业的所有活动都需要得到国家的批准。这样一种明显不合理的制度安排实际是对传统苏联模式经济存在的代理问题的内生反应。苏联模式经济以最大限度地动员资源用于发展资本密集的重工业著称于世。这些重工业项目具有三个特征：(1)建设周期长；(2)欠发达国家建设这些项目所需的绝大多数设备要从发达国家进口；(3)每个项目都需巨额投资。但是，苏联模式经济一般是低收入的农业国，这类国家也具有三个特征：(1)资本稀缺，市场决定的利率高；(2)可出口商品有限，市场决定的外汇价格高昂；(3)经济剩余少而分散，难以为大型项目动员所需资金。为了降低成本和为重工业项目动员资金，苏联模式经济形成了扭曲的宏观经济政策环境，利率、汇率、工资、原材料及其它产品的价格被人为地压低(Lin et al.,1996)。
上述宏观经济政策扭曲引起信贷、外汇、原材料以及其它产品的供求全面失衡。因为非优先发展部门与优先发展部门竞争低价资源，国家需要通过计划来指定每一个项目的优先权，相应地就使用行政性手段来配置资源，以确保根据国家战略目标配置稀缺资源。这样，市场竞争即被抑制。
在这样的宏观经济政策环境和资源配置制度下，国家为优先发展项目最大限度地动员资源的目标受到代理问题的严重威胁。以计划配置代替市场竞争排除了国家考察相对经营绩效并据此评价国有企业经理人员的可能性。而且，由于宏观经济政策环境的扭曲，国有企业的盈亏主要取决于企业产出和投入的价格，经理人员的行为对国有企业盈亏的影响是次要的。因此，国家也不可能仅仅通过考察企业的利润水平奖惩经理人员。何况由于棘轮效应，国家也不可能靠比较当前绩效和过去绩效的激励合同来解决代理问题(Martin L.Weitzman,1980)。加上国家常常不能及时地或按照要求的数量和质量提供原材料，以致经理人员可以将自己的失败归咎于国家。而且国家直接监督经理的行为是不可能的或者代价过于高昂。在这种情况下，如果国家给予经理人员经营自主权，政策决定能够盈利的国有企业经理人员就会大量偷懒并进行在职消费，因为国家既不能直接观察他们的不良行为，也无法间接地知道企业应有的利润。对于政策决定亏损的国有企业，将出现类似的代理问题，因为国家既不能观察到经理人员的自主自利行为，也不能观察到企业应有的亏损额。在苏联模式经济中，建立扭曲价格制度的目的之一是为优先发展项目最大限度地动员资源。为避免政策创造的经济剩余被经理的自主自利行为所浪费，国家必须剥夺经理人员的自主权，使国有企业在经济体系中象傀儡一样。中国和其它苏联模式经济在目前进行的改革开始以前，国家每次尝试扩大国有企业自主权后总是要再次收回管理权限，以控制工资过快增长，这一事实证实了上述分析。
三、中国国有企业改革效果
苏联模式经济非常擅长于动员资源来建立若干优先发展部门。但是这种经济也非常无效率，这由两个原因造成：(1)由产业结构偏离经济比较优势决定的模式造成的资源配置效率低下；(2)经理无法调动工人的积极性也没有改善经营的激励，从而造成技术效率低下(Lin et al.,1996)。
为了提高经济效率，1979年中国政府发起了一系列增量的、渐进的改革，这些改革最终导致向市场经济过渡。在此过程中，管理体制改革引发了资源配置制度的改革，继而又引起宏观经济政策环境的改革。具体来说，中国政府最初实行利润留成制，允许企业分享经营管理改善的好处，开始的时候将国有企业12%的新增利润额或亏损减少额留给企业。国有企业可以用留成收入给工人发奖金，支持企业福利事业，或者投资扩大企业规模。承包责任制后来取代了利润留成制，国有企业在承包合同中同意将预先决定的一定数量收入上缴国家，然后留下剩余部分，以后现代企业制度又取代承包责任制，国家根据在国有企业资产中占有的份额分得红利，这些改革使扩大企业经营自主权逐渐深入。与国有企业经营管理改革并行的是农业集体化的取消，家庭责任制取代了生产队体制。同时还开始实行双轨制来改革资源配置制度，国有企业在完成了规定的上缴任务以后，可以将超额产量在市场上按市场价格出售，也允许国有企业在市场上购买投入品以增加生产或扩大生产能力。
改革的一个意想不到的结果是非国有企业、特别是乡镇企业的进入和迅速增长。农村工业改革前就已经存在，是政府1971年采取的发展农村加工工业为农业机械化计划融资政策的结果。然而，由于没有纳入国家计划，乡镇企业难以得到资金、原材料、设备和市场，发展受到严重束缚。改革为乡镇企业的迅速扩张创造了两个有利条件：(1)家庭责任制改革产生出一个新的剩余流，并且留在了农村地区，为原始积累提供了资源基础(Lin,1992)；(2)双轨制使非国有企业能够获得十分重要的原材料、设备和市场。1978年乡镇企业产值占中国工业总产值的7.2%,1996年乡镇企业的产值份额上升为31.1%。
非国有企业外生于传统体制，必须从竞争市场中获得信贷和投入要素，相应地，其产品也在市场上销售。他们面临的是硬预算约束，如果绩效不佳就无法生存。非国有企业的活力给国有企业施加了很大的压力，促使国家实行深化国有企业经营管理体制改革的政策。企业层面的研究表明扩大经营自主权和强化竞争显著提高了国有企业的经营激励和全要素生产率(Wei Li,1997)。
1979年改革开始的时候，绝大多数国有企业是盈利的，国有企业的税收和收益是政府财政收入的主要来源。但是，改革开始以后国有企业尽管生产率显著提高，其盈利能力却大幅度下降。有证据表明，尽管从低利贷款和其它政策保护中得到大量暗补，目前40%以上的国有企业仍然处于亏损状态。国有企业盈利能力下降部分归因于其垄断租金的消失，不过，工资和额外福利的快速增长也是重要原因。1978-1996年间，国有部门中国有企业工资基金的年均增长率为16%，而同期产量的平均增长率为7.6%。
四、政策性负担和预算软约束
改革前由于缺乏经营自主权，除了偷懒，国有企业的代理问题，如在职消费、侵吞公物及其它自主自利行为并不严重。市场经济中竞争加强应该已经消除或至少减轻了这些代理问题，可是改革以后尽管加强了竞争，国有企业的代理问题却更加严重，其原因何在？
如果企业面临的只是共同的不确定性（即企业的投入成本、产出价格和生产过程没有受到任何其他企业个别的冲击），我们从文献中知道，对一些总括性指标如相对利润的考察将成为评价经理行为的一个充分统计量(Holmstrom,1982)。但是，这个条件对中国和其它经济转型国家的国有企业并不成立。作为改革以前的政策遗产，国有企业承担着许多特殊的负担，包括：
——根据中国经济资本稀缺的状况判断，很多大型国有企业的资本密集度过高。如果必须支付市场利率，面对市场竞争，特别是来自资本充裕经济的竞争，它们将难以生存。改革前，它们的投资及流动资本都来自无息财政拨款。它们也避免了国际竞争。改革后，政府以有息贷款取代了财政拨款，贸易保护也逐渐取消。在资本稀缺的经济中，资本密集型产业本质上并不具有竞争力，可国家把资本密集型产业视为战略重点，国有企业被指定经营这些产业。
——国有企业承担着退休金、其它社会福利开支和冗员等的沉重负担。改革前，国家采取低名义工资政策，工资只够职工当前消费，国有企业负责职工的退休金、住房、医疗费及其它需求。改革前，这项政策并没有给企业增加额外的负担，因为国家用财政拨款承担了国有企业的所有开支。但是，经营管理体制改革后，在职职工和退休职工的工资和社会福利国有企业都要负担。国有企业建立的时间越长，退休职工就越多，退休金和社会福利支出负担也就越重。同样道理，改革前的重工业优先发展战略不能为城市居民提供足够的就业机会，国有企业不得不雇佣很多冗员，为了保持社会稳定，国有企业裁员不被允许。
——国有企业一些产品的价格仍然是扭曲的。改革前，能源、原材料及其它被视为重工业项目投入品的产品或服务价格被人为压低。改革18年以后，绝大多数价格已被放开，但是能源、交通运输及其它若干产品的价格仍然被控制在市场均衡水平以下，这些价格常常不能抵补生产成本。
上述政策性负担使国有企业在与非国有企业竞争时处于不利地位。因为国有企业建立的时间不同，技术、资本密集程度、退休职工人数及冗员人数都不尽相同，政策性负担对国有企业竞争能力的影响也各不相同，这样国有企业间或国有企业与非国有企业间的竞争就并不能充当获取信息的最佳手段。在这种情况下，扩大国有企业经营自主权就使代理问题更加严重。
从理论上说，国家只应该对国有企业由于政策性负担造成的亏损负责，但是，因为存在信息不对称问题，国家很难区分政策性亏损和国有企业自身的经营性亏损。无论亏损是由政策性负担造成的还是由他们自己经营不善造成的，国有企业的经理人员都会将所有的亏损归咎于国家政策，结果在绝大多数情况下，国家实际上不得不承担国有企业的全部亏损，于是国有企业的预算约束软化。预算软约束加剧了道德风险、管理松懈、在职消费及其它代理问题。为了控制代理问题，国家就不得不对企业经营活动进行直接干预。这样，在国有企业的经营管理体制中就出现了政策性负担、补贴、代理问题和政治干预的恶性循环（注：委托－代理文献显示，没有竞争仍然有可能设计出一种次优的激励性合同以最小化委托－代理问题。但是，这类文献假设商业风险无论是共同的还是某个企业特有的，都是外生的，合同是可执行的。由于存在政策性负担，国家必须对这些负担承担责任。所以，国家无法按与企业的激励性合同上的规定来执行，这种合同不会减轻委托－代理问题。）。
五、公平竞争和国有企业改革
18年来为硬化国有企业预算约束、改善国有企业经营绩效进行的经营管理体制改革的失败，使一些经济学家认为私有化是另外一种具有吸引力的解决办法。然而，如果政策性负担依然存在，即使国有企业被私有化，国家也不能从政策性亏损中脱身，预算软约束将不会消失。东欧和前苏联私有化以后的事实证明了这一点(World Bank,1996p.45)。因此，要使国有企业改革取得成功，首先必须消除国有企业的政策性负担，为它们提供一个公平的竞争环境。可以采取一些帕累托改进措施来解决上述的每一项政策性负担(Lin et al.,1998)。取消政策性负担后国家不再对国有企业经营失败负责，就可以给国有企业强加硬预算约束。国家补贴取消，国有企业的经理便能够抵制对企业经营活动进行的不必要的行政干预。当然，公平竞争并不能保证国有企业经营绩效一定会变好。如果某个国有企业绩效不佳，其他企业，包括私有企业，就有积极性接管它，撤换它的经理人员，提高效率，并且因为消除了政策性负担，国有企业应该能够在正常的经营管理下获得正常的利润，所以可以从接管中获利。但是，私有化是否是提高国有企业效率的一个必要条件不能先下定论。从根本上说，正如Fama(1980)指出的那样，任何大型现代公司都没有真正意义上的所有者。
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