摘要：本文从“三规合一”的概念入手，结合现实背景与政策背景论述了推进“三规合一的”重要性。以问题为导向，从部门协同、信息共享、期限协调、标准统一等方面提出了“三规合一”的协调思路，并从推进“三规合一”成果法定化、建立“三规合一”运行协调机制等方面提出了“三规合一”的保障机制。
关键词：三规合一，经规，土规，城规
1 “三规合一”概述
1.1“三规合一”的概念
“三规合一”是指国民经济和社会发展规划(以下简称“经规”)、土地利用总体规划(以下简称“土规”)和城市总体规划(以下简称“城规”)在城乡空间的衔接与协调，是合理布局城乡空间，有效配置土地资源，促进土地节约集约利用，提高政府行政效能的有效手段。
1.2 推进“三规合一”的背景分析
在现行的城市规划体系中， “三规”之间存在事权重叠、内容冲突、协调缺失和指导混乱等问题，不利于城市的健康发展。经规主要任务是确定国民经济和社会发展的目标，重点关注目标层面与政策层面的内容，对空间层面的关注较少。土规主要以“保护”的理念来编制，主要任务是控制城市建设用地规模，并对耕地实行严格保护。由于只考虑土地的天然界线，对土地与城市发展关系的考虑较为欠缺，基本农田保护区的设置犬牙交错，导致城镇布局结构不完整，基础设施建设难以落实。城规主要以“扩张”的理念来编制，主要任务是确定城市的人口规模与用地规模以及各类用地的规划。考虑到为城市长远发展留有余地而做大人口规模，导致的结果往往是城规建设用地的规模超出土规的限制，产生冲突。
2 “三规合一”的问题剖析
2.1 规划依据的差异
经规编制的主要依据为上级国民经济和社会发展规划、本级国民经济和社会发展规划纲要、相关重大课题研究以及上个规划期内国民经济和社会发展的统计数据等基础资料。土规编制的主要依据为《土地管理法》及其配套法规和规范标准、上级土地利用总体规划、上个规划期土地利用总体规划实施效果评估以及土地调查和年度变更调查等基础资料。城规编制的主要依据为《城乡规划法》及其配套法规和规范标准、上级城镇规划体系规划和城市总体规划、上个规划期城市总体规划实施效果评估等资料。在不同规划依据下独立编制的“三规”难以避免对同一空间的不同定位，导致实施过程中由于不同规划的不同定位和控制引导而难以开展。
2.2 规划范围和时间的差异
土规和经规的的规划范围为整个行政辖区；城规的规划范围主要为规划区。在规划期限上，经规为5 年，土规为15 年，城规为20 年。规划期限的巨大差异直接导致期限最短、法律效力最高的经规难以有效引导土规与城规的编制。使得“三规合一”难以开展。
2.3 管控内容的差异
在空间管控上，土规将用地划分为禁止建设区、限制建设区、有条件建设区和允许建设区；城规划分为禁建区、限建区、适建区和已建区；作为经规在空间上补充的主体功能区规划则划分为禁止开发区、限制开发区、优化开发区和重点开发区。土规与城规空间管制内容较为相似，从建设适宜性的角度分析客观资源要素的性质，确定分区边界，但二者在用地分类标准以及数据来源上存在一定差异。
2.4审批机关的差异
在规划审批上，经规由本级人民政府组织编制，报当地人大审批；土规由本级人民政府组织编制，报上级人民政府审批；城规由本级人民政府编制组织，报上级人民政府审批。审批机关的差异直接导致“三规合一”成果的审批标准与审批主体难以明确。
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2.5 信息共享的不足
信息共享不足问题主要表现在发改、国土和建设等部门在规划编制时缺乏信息的交流与沟通，不能实现在同一平台上共享信息，直接导致“三规”是在基础资料不统一的情况下编制的，编制成果差异较大，不能保证不同规划对同一空间的定位与管控的一致性。
3 “三规合一”的协调对策
3.1 构建多部门协同机制
为推进“三规合一”的顺利开展，必须以发改、国土和规划部门为主体，联合环保、市容、市政等部门，构建多部门协调机制。在规划前进行充分协商，了解各部门的需求；规划中进行信息共享与沟通；在规划编制后以“三规合一”为依据进行规划调整，保证协调工作贯穿规划编制全过程。
3.2 建立统一基础数据库
部门联合，在经济数据、人口数据、土地数据以及资源数据等方面进行核对与调整，并在此基础上构建统一的数据库共享平台，各部门以平台数据为基础进行相应的规划编制，从源头处保证数据的一致性，也可起到避免重复工作、保障规划编制高效性与“三规”协调性的作用。
3.3 推进规划期限的协调
为保证“三规”规划期限的协调性，加强经规对土规和城规的指导作用，可将经规应在5 年规划的基础上增加中长期发展规划，从近期、中期、远期三个阶段对土规和城规进行有效的引导。
3.4 制定统一的技术标准
在技术标准的统一上，应统一坐标系统；统一四类空间管制控制线，以土规为基础，将土规的禁止建设区与城规的禁建区和主体功能区规划的禁止开发区相协调，将土规的限制建设区、有条件建设区与城规的限建区和主体功能区规划的限制开发区相协调，将土规的允许建设区与城规的适建区和已建区以及主体功能区规划的重点开发区和优化开发区相协调。
4 “三规合一”的保障机制
4.1 推进“三规合一”法定化
可将“三规合一”作为“三规”调整的依据融入具有法律效力的三规之中，以此来间接保证“三规合一”的贯彻落实。同时，可进一步探讨赋予“三规合一”法律效力的可能性与实施保障机制，以此来推进“三规合一”的法定化。
4.2 构建“三规合一”运行协调机制
首先，以政府统筹、多部门参与的方式构建“三规合一”规划全程协调机制，对规划立项、编制、审批和实施过程中出现的矛盾与冲突进行充分协商，争取达成共识；其次，实行评估、检讨与监督机制，各部门共同对规划实施情况进行跟踪与监督，及时发现产生的新问题，并提出完善的解决措施；再次，完善“三规合一”的法律保障，以立法或行政规章的方式将“三规合一”作为各部门调整规划的依据，保证“三规合一”得到具体落实。
4.3 简化行政审批流程，服务重大项目开发
建立统一的审批流程和规划用地管理章程，简化行政审批事项，省去不必要的办事环节，保证发改委、国土和建设部门在规划编制、实施与管理过程中的有效衔接，并提高衔接效率。对地区发展有重要意义的大型项目，在充分做好前期可行性论证的基础上，规划审批可以考虑为此类项目开通绿色通道，以提高行政运行效率和公共服务水平，避免因城规审批时间过长而影响项目建设价值与功能的发挥。
5 总结与思考
由于传统规划模式的弊端以及新型城镇化等现实背景和政策背景的要求，单一层面的规划已难以满足当前城市发展的需要，推进“三规合一”成为协调我国现行城市规划体系中占主导地位的经规、土规和城规三大规划的重要途径。由于“三规”在编制理念、规划期限和技术标准等方面的差异，推进“三规合一”存在较大困难。“三规合一”的关键在于在制度层面建立高效的部门协调机制，并从技术层面挖掘与改进“三规”协调的方法。随着城市转型与规划转型的推进，未来“三规合一”工作将会取得更好的效果，“三规”的矛盾冲突也将会得到更好的缓解与解决。
参考文献
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[2]邹莹,宫远山. “三规合一”背景下的城乡总体规划实践与思考——以沈阳市于洪区为例[J]. 城市住宅,2015,02:70-73.
[3]朱江,邓木林,潘安. “三规合一”:探索空间规划的秩序和调控合力[J]. 城市规划,2015,01:41-47+97.
论文作者:张群威
论文发表刊物:《防护工程》2017年第18期
论文发表时间:2017/11/22
标签：总体规划论文; 城市论文; 差异论文; 开发区论文; 部门论文; 国民经济论文; 期限论文; 《防护工程》2017年第18期论文;