关于构建科学化税源管理体系的思考，本文主要内容关键词为：税源论文,管理体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
税源管理作为税收管理的重要组成部分，是税务机关根据税收法律、行政法规，通过一系列科学、规范、现代化的方法和手段，最大限度地缩小潜在税源与实际税收之间差距的税收管理活动[1]。在现实税收管理活动中应征税收收入额与实际征收额之间常常存在差距。究其原因，一是“道德风险”与“逆向选择”成本的存在，即作为“经济人”的纳税人面临的道德风险客观存在；同时，如果逃税行为不能够被及时制止并被依法追究，就有可能激起社会上普遍的“逃税冲动”。二是税务机关税收管理的源头——税源控管的不到位。因此，避免税收流失的关键在于从税务机关内部入手管好税源。
一、税源管理体系建设的内容及其当前存在的问题
(一)税源管理体系的定义及内容
税源管理体系是指围绕税源管理任务的执行，以实现潜在税源与实际税收差距的最小化为目标，涵盖税务机关内部相关业务管理部门，贯穿征、管、查各个业务环节，由实施具体管理工作的各部门组成的税源管理工作的整体。
从税源管理体系的内容方面看，税源管理体系应当包括三个子系统：(1)税源信息管理子系统：负责税源信息采集、整理与存储、分析、信息传递。(2)税源动态监控子系统：负责日常征收管理和纳税人动态信息监控。(3)决策执行子系统：负责依据其他子系统提供的管理信息，有针对性地制定、调整征收管理具体措施，确保税源控管目标的最大化实现。各子系统间的相互关系如下图：
(二)当前税源管理体系建设中存在的问题
税源管理的概念及相关理论已提出了若干年，但从实践看，税源管理体系建设对于税收工作的发展而言相对滞后。
1.岗责体系不健全，导致税源管理有其名而无其实。随着新税制实行和专管员制度的取消，税源管理更多地成为了一个宏观管理或者说是计划分析的专用名词。现实工作中形成了税源管理在宏观和微观两个层面岗位与职责不对称的“断层”现象。
2.监控体系不成形，导致税源管理工作质量不高。对于重要的税源监控工作而言，明确的监控岗位、具体监控要求和完善的信息流转规程的缺乏使税源监控停留在一个低水平、自由式的无序状态中。
3.技术体系不完善，导致税源管理现代化水平低。以现代计算机、网络、通讯为支撑的信息技术体系虽发展较快但也仅停留在浅层次，尚未实现信息的充分共享和信息的顺畅流动。
4.信息分析职能缺位，导致税源管理工作缺乏有力支持。税源管理的重要内容是对信息资源进行整合、分析，查找税收管理的薄弱环节。但信息分析职能尚无明确岗位负责，使税源管理缺少信息支持。
5.预测功能不突出，导致税源管理偏重于做“事后诸葛”。过分强调税收收入结果的分析，使得税源管理的实质变成了税收成果的盘点和总结，使税源管理的目标被弱化。
二、建设以信息、监控、执行为重点的科学化税源管理体系
科学化税源管理体系应当具备以下几方面特征：首先，应形成以信息管理为核心，以信息顺畅流动、充分共享为目标的业务整体。其次，应当建立基于现代化科技装备的税源管理体系，以现代化技术手段替代传统手工作业。最后，科学化税源管理体系应当涵盖征、管、查各业务环节，形成以信息流为纽带，以税源控管为轴心的，机制健全的税源管理整体。此外，科学化税源管理体系还应当具备动态监控能力、未来趋势预测能力、信息资源整合能力、宏观决策支持能力等职能。
(一)建设税源管理体系的核心是构建税源信息管理子系统
1.信息采集对象应当从基础信息采集向深层次、全方位信息搜集拓展。简单的纳税人税务登记信息、申报缴税信息、发票领购信息等基础信息已经不能满足税收管理工作的需要，日益复杂的经济环境和经济生活要求作为税收管理者的税务机关必须掌握更加丰富、细致、深入的纳税人涉税信息。因此，税务机关信息采集的对象必须从基础信息向纳税人生产经营信息、财务状况信息、资产变动信息等深层次涉税信息方面拓展。
2.信息存储应当以“一户式”管理为原则，实现充分共享。以信息化技术手段为支撑，将纳税人各类信息集中存储，并按照管理权限的有关要求，集中整合各类纳税人涉税信息，按照类别设置不同信息的归类标准和要求，实现信息的充分共享。
3.信息分析应当向深层次、多角度、逻辑性、比对分析等方向发展。充分利用已掌握的各类信息资源，尤其是利用好纳税人生产经营、财务信息等数据，开展纳税人涉税信息的逻辑性校验以及海关、国税、地税等各类涉税信息的交叉稽核等工作，检验纳税人纳税额度、税收负担率是否合理，为税务稽查、税收管理提供线索。
4.信息传递与信息反馈应当向现代化、科技化方向迈进，实现以计算机化、网络化为基础的信息传递新模式。一方面，现代化信息传递体系可以充分确保纳税人的涉税信息，尤其是预警信息、重要稽查线索信息等能够从信息分析部门迅速传递到管理、稽查等部门。另一方面，通过高效率的信息反馈，及时检验信息分析部门的信息质量和工作效率，及时更正存在问题的错误信息．有助于提高信息分析部门的工作能力和水平。
(二)建设税源管理体系的重要基础是做好税源动态监控
1.微观税源动态监控的对象及其职责。微观税源动态监控的对象是具体的纳税人。其职责：一是掌握微观税源基本情况信息，为税收管理提供基础参考资料。二是掌握微观税源的生产经营动态信息，为微观税源收入形势预测奠定基础。三是掌握微观税源资金运作、资产变动、关联交易等涉税信息，为深层次税源监管、税收管理和稽查选案提供广泛的线索。四是密切注意重点微观税源企业经营管理层人事变动、体制改革等其他重大信息，对企业可能受到的影响有所预测，以利于从微观角度把握税源未来变化趋势。
2.宏观税源动态监控的内容：一是密切关注各产业、各行业税源的收入进度信息，以了解各产业、各行业经济运行的大体走势，从而为宏观税收形势预测和收入措施制定奠定前期基础。二是密切关注各级次收入比例和收入规模信息，了解各级次收入的进度和额度，从宏观管理的角度为中央和地方财源建设提供具有参考价值的合理化建议。三是密切关注税收收入分税种结构比例信息。从宏观税源管理角度，为税收管理提供应重视的重点税种、新增长点等参考信息。四是密切关注本地区GDP、工业、商业增加值等宏观经济指标，为宏观税源状况、税负水平、纳税能力分析、征管能力分析等提供详实数据，并从宏观经济管理和宏观税收管理相结合的角度，为经济发展提供建议。此外，宏观税源动态监控还应当注重政治、经济、自然等外部环境信息监控，重点对各类外部因素变动可能对经济发展造成的影响或冲击的后果、规模、程度作出预测。
(三)税源体系建设发挥实效的关键因素是强化管理政策执行
1.以信息管理子系统传递的税源基础信息为依据，加强日常税收征管工作。首先，以税务登记、纳税申报、发票领购等信息为基础，密切监控纳税人尤其是重点税源企业申报缴税情况，加强日常征收管理，严格执行征期制度，做好催报催缴管理，确保税收收入进度平稳。其次，通过对申报缴税信息、发票信息等的比对分析，充分发挥税务稽查职能，从严格执法、打击偷逃税角度震慑违法行为，促进税收征管质量的全面提高。
2.以动态监控信息为依据，关注经济领域新情况、新问题，研究制定相应对策。第一，根据市场经济条件下新兴行业层出不穷的特点，密切关注新兴行业发展状况，做好IT产业、电子商务、网络销售、直销等新兴行业收入情况、税收情况、交易情况、税负情况等基础信息调查，制定切合实际的征收管理措施。第二，根据纳税人生产经营信息、行业平均成本费用率信息、平均利润率信息等，加强对应纳所得税额中扣除成本、费用额度的审核，减少虚增成本费用情况的发生，促进企业所得税管理水平提高。第三，充分利用企业资金状况、资产变动等信息，密切关注资金借贷、股权转让、以股抵债、资产转让等情况，防止因征管范围交叉或监控不到位而造成税收流失。第四，对长期报亏又长期经营的企业，应当加强对该企业资金、经营情况的监控，密切关注与上述企业有着直接生产关联的企业的生产经营信息和资金动向信息，防止企业利用少报利润、收入不入账等手段偷逃税款。
三、构建科学化税源管理体系应注意的几个问题
(一)构建覆盖广泛、分工合理、衔接紧密、运转顺畅的税源管理岗责体系
1.税源管理应当构建以信息管理为核心的信息流运转体系。即：信息管理系统应当从传统的信息技术支持领域向外延拓展，形成包含信息采集、信息整理与存储、信息加工与分析、信息传递的体系完备、分工合理、功能健全的科学化税源信息管理系统。其中，信息存储和信息分析，即：从信息的整理到信息录入再到信息数据的统计、对比、数学逻辑检验、交叉稽核以至数学模型化分析等项工作应当由专业化信息队伍完成。其职责一方面是将各部门及其本身搜集到的全部信息从纸质、语音、图像等形式整理储存、转化为电子化数字信息，另一方面要利用计算机完成数据处理和分析、加工，为税收管理提供各类统计、预警等信息。
2.税源静态信息采集应当从办税厅开始，全面采集纳税人税务登记(包括车船、房产、土地、银行、分支机构等)、纳税申报、发票领购、处罚信息等涉税信息，并在信息技术支持下以“一户式”的方式向税务机关内部全面公开。
3.微观税源动态监控应当由税收管理员负责。税收管理员应当密切关注企业生产经营、财务、资金、资产等情况，并承担起信息采集员的工作职责，及时向信息管理系统提供微观税源动态信息及相应资料。
4.宏观税源监控应当由计会统部门和税收业务部门共同负责。计会统部门应当关注宏观税负情况，税收弹性指标变动情况，行业、产业税收负担状况等，为税收宏观管理和经济建设助力献策。税收业务管理部门应当通过开展税收业务情况调研工作，发现、了解经济领域出现的新问题、新情况，并提供政策建议或解决思路。
5.稽查、征管、税政等部门还应当成为管理政策执行力的直接体现部门。根据信息管理系统传递分析信息或提示信息，上述部门应当有针对性地开展税务稽查、税收调研等工作，发现征收管理中可能存在的漏洞，并研究制定相应的制度或办法，提高征管质量和水平。
(二)提升信息技术对税源管理的支持能力和水平
1.从事后监控的角度，提升现有税收业务管理软件静态数据的分析能力和水平。充分利用计算机数据处理优势，通过对微观税源纳税情况，各税种增减变动情况，各税种逻辑关系检验等对比分析，及时发现微观税源申报纳税或生产经营等方面可能存在的问题，为税源管理提供参考信息。
2.从税收预测的角度，提升信息技术对税源发展趋势的预测分析能力。以计算机技术和数学模型相结合，实现对税收发展变化趋势的方向性预测分析，为加强税源管理提示方向。
3.从宏观分析的角度，提升信息化税源控管的预警能力。即：通过对各行业或产业宏观税负的统计，分析个别税负明显偏轻、偏低行业存在的原因及解决途径，为强化税源管理提供警示信息。
4.从微观管理的角度，提升信息技术对税源管理的交叉比对支持能力。通过对工商、国地税、海关、金融、财政等部门传递来的信息进行综合比对，查找可能存在的税收征管空白区域，强化税源精细化管理。
(三)构建税源信息网络，拓展税源信息来源渠道
1.延伸内部信息采集触角，广泛搜集税务机关内部信息。将信息采集职能从传统的一两个部门延伸到各岗位，并通过信息技术手段，使采集到的信息电子化、数字化，实现税务机关内部信息资源的充分共享。
2.延伸外部信息采集触角，广泛搜集各类涉税信息。一方面，通过实现国地税、工商、海关、财政、发改委、房产、建委等各部门的信息互联互通，广泛搜集各类外部信息资源，为信息稽核提供基础资料。另一方面，通过与统计、经贸委、发改委等部门的信息互联，实现对宏观经济统计数据的动态掌握，为宏观税收决策和加强税收管理提供思路。此外还应当充分利用互联网、报纸、期刊等更广阔意义上的信息资源搜集各类重点税源企业的涉税信息，加强重点税源企业的信息储备，提高对重点税源的监控和管理能力。
(四)建立健全税源管理岗责监督和考评制度
1.严密的监督机制是税源管理岗位职责落实的动力。及时启动监督机制有利于提高各岗位工作人员的积极性，督促牵涉广泛的各岗位工作人员及时、认真、保质保量地完成税源管理工作任务。
2.科学的考评机制是税源管理任务完成的持续推动力。客观、公正、科学的考核评价制度有利于调动各岗位工作人员的积极性、创造性，有利于推动整个税源管理体系建设日臻完善。
3.严格兑现奖惩是促进税源管理体系持续发展的重要保证。公正、公开地兑现各类奖惩，使税源管理各岗位能够真正意识到工作职责与工作业绩紧密相连，岗位与绩效密不可分，有利于提高工作人员的责任心和荣誉意识，促进整个队伍素质的提高。