中英电信产业政府管制体制改革比较，本文主要内容关键词为：管制论文,体制改革论文,中英论文,电信论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中英电信产业政府管制体制改革的背景
英国电信产业政府管制体制的改革，起始于英国政府在1981年所颁布的《英国电信法》(British Telecommunications Act)，按照这一法律，英国电信公司（British Telecom，简称BT）从英国邮政局分离出来，成为一个独立的法人企业。具有实质意义的是，英国政府授予莫克瑞电信公司(Mercury Communications)经营全国性通信网络的特许权，成为英国电信公司的第一家竞争企业。因此，这一法律虽然没有对英国电信公司在电信产业的主导地位造成严重影响，但对促进电信产业的竞争迈出了第一步。
然而，英国电信产业政府管制体制的重大改革，与英国电信公司实行股份制改造密切相关。作为国有电信产业垄断经营企业的英国电信公司为引进电子交换机技术，计划实施一个重大的投资项目，虽然这一投资项目得到了政府的批准，但由于受政府财政的限制而未能解决项目所需的资本。为解决投资不足的问题，英国政府允许该公司以发行债券的形式，通过资本市场融资，但仍然没有摆脱这种困境。在这种情况下，通过向社会出售该公司的股份而实行股份制改造便成为一条可供选择的途径。1984年，英国电信公司51%的股份向社会公开出售，融资共达39亿英镑。这比英国股票市场最大的股票发行额大6倍之多。因此，起初许多人还怀疑资本市场能否吸收这么大的股票发行额，但其结果是，股票认购额大大超过发行额，大约有225万认购者得到了该公司的股份。而且，该公司的股票一上市，股票价格便上扬90%以上。英国政府对英国电信公司实行股份制改造后，就不能以原来的管制体制管理英国电信公司，这在客观上必须改革电信产业原有的政府管制体制。
中国电信产业政府管制体制的改革似乎具有更为复杂的背景。长期以来，中国的电信产业一直是由原邮电部独家垄断经营的。随着社会经济的发展，电信市场的需求急剧膨胀，这在客观上需要对电信产业进行巨大投资，以提高电信服务的供应能力。但进入90年代后，中国的财政赤字一直很大，这就使政府无力对电信产业进行必要的投资，从而使中国电信产业的发展不能适应整个国民经济发展的需要而成为一个“瓶颈”产业。另一方面，除了原邮电部统一规划和经营的公共通信网络外，有关部门还建立了独立于公共通信网外的专用通信网，所有这些专用网拥有的微波、电缆线路的总长度，分别为公用网的2～3倍。由于国家不允许专用网对外提供通信服务，这造成公用网不能满足电信市场的巨大需求，专用网的剩余通信能力也无法得到有效利用的状况。1992年，原电子部、电力部和铁道部联合向国务院提出组建中国联合通信有限公司（简称“联通公司”）的报告。1994年7月，该公司正式成立，这标志着打破了建国以来电信产业由原邮电部独家垄断经营的格局，也是中国电信产业政府管制体制的一项重大改革，为在中国电信产业发挥市场竞争机制的作用创造了初始制度条件。
由上可见，中国和英国电信产业政府管制体制改革的背景具有相同的一面，这就是光靠政府财政不能满足对电信产业进行巨大投资的需要。不同的是，英国政府是通过对国有企业实行股份制改造来解决这一问题的，而中国政府则主要是通过挖掘现存专用网的潜力来提高电信产业的供应能力的。
二、中英电信产业政府管制体制改革的主要内容
英国电信产业政府管制体制改革的主要政策措施有以下几个方面。
(1)市场结构政策。有关市场结构政策的主要问题是，是否应该对英国电信公司的经营业务实行垂直或水平分割。一种可能模式是采取美国对电信产业的管制政策，即把电信产业的一体化主导企业——美国电话电报公司(AT&T)分割为7个地区性经营企业。可是，英国政府最后决定不对英国电信公司采取任何“分割政策”。导致这一政府决策的一个重要原因是，英国政府出于对该公司尽快实行股份制的愿望。同时，英国电信公司的管理者也强烈反对“分割政策”。不过，英国政府对该公司施加了一些市场结构制约条件，要求该公司对通信网络服务、供应通信设备、各种网络增值服务等业务实行独立核算，以便检查该公司在垄断性业务和竞争性业务间是否采取交叉补贴战略。
(2)进入产业政策。1983年11月，英国政府宣布了在电信产业实行“双寡头垄断政策”(Duopoly Policy)，规定在此以后的7年中，只有英国电信公司和莫克瑞电信公司拥有经营全国性有线通信网络的特许权。各有线电视公司除非作为这两家电信企业的代理人，不得单独提供通信服务。到1990年11月，“双寡头垄断政策”的有效期已满，英国政府便对此政策作了评估与调整。其主要结论是：今后应该取消“双寡头垄断政策”，除了在国际通信方面仍由原来的两家企业经营外，政府将对具备提供国内通信服务能力的申请者发放经营许可证。根据新的进入产业政策，有线电视公司不需要与英国电信公司或莫克瑞电信公司合作，就可以运用其有线网络直接向消费者提供通信服务。
(3)联网管制政策。由于英国电信公司在电信市场上具有主导地位，它完全有能力通过拒绝与其他竞争企业联网而排斥竞争者，或者，通过制定尽可能高的联网成本价格使其竞争者望而却步。因此，联网条件的决定权不能掌握在英国电信公司手中。为此，经过广泛听取社会各利益集团的意见和反复论证，英国电信产业专门管制机构——电信（管制）办公室要求英国电信公司与任何具有合法权利经营通信网络的企业实行联网，并对具有垄断性的通信网络服务和竞争性的通信网络附属服务实行财务上的独立核算，要求其经常性地公布有关这两种服务的财务信息，以抑制该公司在这两种服务之间采取不正当的交叉补贴行为。
(4)价格管制政策。由于英国电信公司在电信产业拥有相当大的垄断力量，需要对它进行价格和利润管制。经过反复论证，英国政府最后采取了零售价格指数与生产效率挂钩的价格管制模型，即RPI-X最高限价管制模型。RPI表示零售价格指数(Retail Price Index),X是政府确定的在一定时期内生产效率增长率，政府对X值作周期性调整（在正常情况下，调整周期一般为4～5年）。由于零售价格指数是由政府统一公布的数据，因此，实施RPI-X最高限价模型的关键是决定X值。在1984年7月，英国政府对电信产业规定的初始X值为3%,1989年提高到4.5%,1991年升至6.25%,1993年又提高到7.5%，虽然在1997年将X值降至4.5%，但同时将利润率较高的大用户和企事业单位不再列入价格管制的范围，这实际上就不是降低而是提高了X值。由于英国的零售价格指数一般在3%左右，这意味着电信服务价格每年必须降低丨RPI-X丨，同时，X值又有不断提高的发展趋势，这不仅促使企业不断提高生产效率，而且，消费者能从企业效率增长中享受到较低价格。可见，英国电信产业的价格管制政策具有促进企业生产效率和社会分配效率的经济性能。
中国电信产业的改革内容是从电信产业的所谓“神经末梢”——寻呼业务为开端的，实质性的改革是以联通公司的正式成立为标志的，至今还只有4年的改革历程，因此，改革的内容相对简单，改革的深度也不可能很大。1994年4月，国务院所规定的电信产业的基本政策是：国家只授权原邮电部所属的中国电信和联通公司经营电信业务，电子部、电力部和铁道部以外的其他专用网可以加入联通公司，但不能另行成立独立的电信公司。并规定联通公司经营的电信业务接受原邮电部的行业管理，联通公司投资改造和建设的通信网与邮电部的公用网互连互通、自动接续、公平计价、共享通信资源。
从国务院的上述政策规定可见，国务院对中国电信产业实际上也是采取了“双寡头垄断政策”，即只授予中国电信和联通公司经营基本电信业务的特许权，这一点与英国电信产业在政府管制体制改革初始阶段所制定的“双寡头垄断政策”是十分相似的。但两国的政策也存在明显的差异，一是在政策制定的出发点上，英国制定“双寡头垄断政策”主要是为了保护几乎从平地起家的莫克瑞电信公司的成长，而中国政府制定“双寡头垄断政策”主要出发点是为了维护电信产业的规模经济，防止过度竞争。二是英国政府明确规定“双寡头垄断政策”的有效期为7年，而中国政府并没有具体规定这一政策的有效期限。因此，中国电信产业进一步开放是大势所趋，但何时进一步开放却还是一个未知数。三是按照国务院的规定，联通公司的经营业务要接受原邮电部的行业管理，而联通公司与中国电信在客观上存在一种竞争关系，能否保证政企合一的原邮电部在行业管理上的公正性是值得怀疑的。四是国务院在原则上要求原邮电部的公用网和联通公司的通信网实行联网，公平计价。但在现阶段，原邮电部所属的中国电信具有占主导性的市场垄断力量，相比之下，联通公司还显得势单力薄，这两家竞争企业的实力存在严重的不对称性。因此，它们不可能自动达成双方都能接受的联网协议和联网收费价格，中国电信完全有可能在这些方面排斥联通公司，以抑制联通公司的发展。
从上面中英两国电信产业政府管制体制改革内容的比较分析中可见，中国电信产业政府管制体制的改革还任重道远。
三、中英电信产业政府管制体制改革的成效
到1996年为止，英国已有150多家企业取得从事通信业务的经营许可证，许多新企业不仅从事通信设备生产经营活动和移动电话服务，而且，有线电视公司等一些企业还提供有线通信网络服务，这就使整个电信产业的各个业务领域都在不同程度上发挥了市场竞争机制的作用。目前，英国电信产业已成为世界上最开放、竞争度最高的电信产业之一。面对日益增强的市场竞争，作为电信产业主导企业的英国电信公司不得不认识到竞争的巨大压力，并采取各种可能措施，以保护其市场地位。该公司强化内部管理，进行大幅度裁员，职工人数从1991年的22.7万人到1996年3月底减少到13万人，而营业额则从1991年的131.54亿英镑到1996年增加到144.46亿英镑。从社会分配效率的角度看，由于英国电信市场的价格竞争十分激烈，这迫使英国电信公司不得不采取多种价格策略，通过向顾客提供多种形式的价格折扣、降价等手段以保住原有顾客。从1984年以来，该公司的电话收费价格已平均下降一半。可见，尽管企业拥有主导性的市场地位，但现实竞争和潜在竞争会促使企业趋向于按照成本定价，这就有利于促进社会分配效率。此外，英国电信公司从1981年独立到1984年，经济效益较差，不但没有利润上交政府，也没有交过税。但从1984年政府管制体制重大改革以来，截至1996年，该公司已累计向政府交纳各种税收、红利330亿英镑。
中国电信产业政府管制体制改革的时间虽然不长，已取得了初步成效。联通公司自成立以来，其经营规模不断扩大，竞争实力不断增强。特别是各大城市寻呼台之间的竞争更为激烈。现实或潜在的竞争促使通信服务经营者提高服务质量，缩短了消费者电话待装和维修时间。同时，竞争导致通信产品和服务价格的下降。当然，由于中国电信产业政府管制体制的改革还是初步的，因此，在通过管制体制创新、提高产业经济效率方面还有相当大的潜力。
四、中国电信产业政府管制体制进一步改革的基本思路
根据中国电信产业政府管制体制改革的现状和发展趋势，并借鉴英国电信产业政府管制体制改革的基本经验，深化中国电信产业政府管制体制改革的基本思路可考虑以下几个方面。
(1)制定《中华人民共和国电信法》，使中国电信产业政府管制体制改革具有法律依据。特别是针对目前中国电信产业中所存在的缺乏专门政府管制机构，竞争行为不规范等问题，中国迫切需要颁布《电信法》，其内容至少应包括：一是确立一个独立的专门政府管制机构的法律地位，明确其权力和职责；二是明确电信服务经营者应具备的资格、权利和义务；三是建立一套监督、仲裁制度，以规范企业的竞争行为。
(2)政府应重视培育市场竞争力量，发挥竞争机制的作用。目前，在中国的无线通信服务市场上已形成一定的竞争机制，但在有线通信服务市场上，虽然政府已允许联通公司经营国内长途电话和市内电话服务，但中国电信具有绝对市场垄断地位，远未形成势均力敌的双寡头垄断市场结构。因此，在近阶段，政府应在政策上向联通公司倾斜，尽快培育市场竞争力量，以充分发挥竞争机制的作用。
(3)推行股份制，增强电信产业的投资能力。与其他基础设施产业相比，电信产业有以下特点：一是随着社会经济的发展，对电信服务需求有加速增长的趋势；二是电信产业的科技进步率较高。同时，中国的电信市场与国际市场接轨只是时间问题，国内外电信企业之间的竞争最重要的就是技术竞争。所有这些都要求对电信产业不断进行巨额投资。但从投资能力看，由于受财政限制，政府不可能对电信产业进行大量投资，而光靠电信企业积累更无法满足电信产业的投资需要。推行股份制，通过资本市场融资，以增强电信产业的投资能力，这便成为一种现实选择。