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摘要：推广PPP模式是我国投资体制改革、转变政府职能、提高公共服务效率的重要举措，文章从实际参与项目过程中发现的不合理现象，通过对项目投资控制、运营成本和投资回报率确定分析，旨在充分发挥社会资本积极作用的同时，高效利用国有资金、避免不合理让利、推动PPP模式健康发展。
关键词：PPP模式 投资控制 运营成本 回报率
1概述
PPP（Public-Private Partnership），指政府和社会资本合作。目前国际、国内没有统一定义，根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）：政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
PPP模式在我国从上世纪九十年代就以开始，2013年以来发展较快，国务院和相关部委密集出台了相关政策。但目前仍在不断积累经验、规范当中。其在促进经济转型升级、畅通投融资渠道，加快转变政府职能、提高公共服务的效率与质量，有效减轻政府财政负担、化解地方政府性债务风险等方面有突出优点，不足的是：私营机构融资成本较高、项目交易结构复杂、可能提高直接服务成本。
在国家严格控制地方政府债务风险的情况下，各级地方政府为保证GDP增长，PPP模式很受欢迎，尽管国务院及相关部门对PPP模式适应范围、程序均有严格规定，但由于投资规模大、合同条款复杂、周期长、特许经营制度等，客观上阻碍了规模较小的私营机构对PPP项目的参与、也减少了政府部门对社会资本的选择空间、形成了一定的垄断性、造成竞争不充分。因此，在各地PPP 项目实施过程中，仍存在不利于充分发挥国有投资效益和PPP模式优势的问题。在PPP项目合规的前提下，实际操作过程中如项目总投资、运营成本、投资回报率等难以合理控制和确定，把握不好，将导致间接或变相国有资产流失。
2严格把控项目总投资
对任何投资项目（投资活动）而言，节约投资、最大限度发挥投资经济效益和社会效益是投资的根本目的。根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》（试行）（财经[2014]113 号），PPP项目操作流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段。项目识别是甄别项目是否符合PPP模式的过程，项目可行性研究报告是其中重要的内容之一，项目可行性研究报告就是研究项目的技术可行性和经济合理性，投资估算是否合理，关乎项目是否可行及其投资效益。对政府投资项目，各地各级政府对投资均有严格的控制程序，一般没有特殊情况，经批复的投资估算额度将作为项目投资的最高限额。针对PPP项目，国家和地方均有特定的程序和措施，但现阶段在投资控制方面仍存在需要完善的问题。
一方面，在PPP项目实施方案和合同中，常会看到类似以下项目总投资确定方式：
项目总投资XX万元（可研估算投资），实际投资以财政评审的结算金额为准；项目总投资暂定XX万元（可研估算投资），以正式批准的设计概算为准，计算政府补贴时以财政部门或审计部门审计后金额为准。不管哪种方式，实际上总投资均没有确定，都为实际投资超过计划投资留下了活口。尽管项目合同中有投资控制责任条款，但项目勘察设计、融资、施工、运营等由项目公司负责，风险主要由社会资本方承担，导致政府监督执行力（含设计、监理等第三方机构自主力）下降，设计、施工过程中变更常以各种“正当理由”出现，导致投资增加。
另一方面，PPP项目可以是社会资本方发起，社会资本方组建专业团队（或委托第三方机构）对项目进行策划、编制实施方案等文件交由政府审批；或虽由政府发起，往往因前期工作量较大、委托的前期咨询公司制作的方案和条件过于苛刻，PPP项目投资大、合同周期长，从而形成前面所说的垄断性、竞争不充分问题。造成政府部门对社会资本的选择空间有限，易出现流标、合同谈判艰难等情况，项目落地效率较低。政府为尽量避免这种情况出现，让有意向的社会资本方（或所谓“潜在社会资本方”）参与到项目前期工作中。由于社会资本方的前期参与，出于自身利益考虑，项目投资估算偏高在所难免。
PPP项目包含基础设施和公共服务项目，政府本来负有不可推卸的建设义务，只不过为了缓解政府投资压力、提高服务效率、充分激活社会资本在经济建设中作用、从而推进社会快速发展而采用的一种投融资模式，不管采用哪种回报方式，最终还是由政府和使用者承担。虽然目前缺乏PPP 项目与纯政府投资项目就总投资对比系统、完整的资料，但PPP 项目投资偏高的现象是客观存在的。
PPP项目投资高于正常值，将间接造成国有资金流失，而且项目超出计划投资额度过大，可能影响前期物有所值分析和财政承受能力论证的结论，给项目决策的正确性提出了疑问。因此，PPP项目投资控制非常重要。笔者认为，PPP项目投资控制除完善合同条款、明确各方责任，加强政府在设计、施工、审计方面监督职能外，重视项目可行性研究投资估算、将投资估算作为控制限额、设定投资控制目标尤为重要。具体操作中，笔者认为，可以参考政府投资项目管理模式，任何地方的每一个PPP项目不是凭空而来的，都来自当地规划建设项目库，只是从众多需要建设的项目中选择符合PPP实施模式而已。因此，在没有选定PPP模式前，按一般项目进行可行性研究分析，编制可行性研究报告，论证其项目建设可行性，同时也确定了投资规模。可行性研究报告结论本身也可作为PPP项目选择的依据之一，如果项目建设内容符合PPP模式，在此基础上补充分析是否可以推行PPP模式。对投资规模而言，只是由于融资方案的变化可能增加融资成本，这样可以避免干扰、合理确定投资规模，节约国有资金。
3合理确定运营维护成本
财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）进一步明确了，“纯工程建设且无运营内容的项目”不属于适合PPP模式的项目类型。PPP项目均含项目运营这个重要阶段，运营成本的确定关系到使用者付费或政府补贴的额度，也就涉及财政资金的合理使用。从推行PPP模式的初衷或本质来说，有利于转变政府职能，委托有经验的专业公司进行项目运营管理、专业的人做专业的事，从而提高公共服务效率，从这个角度看，可以降低运营成本；但由于社会资本的参与，需要获得合理利润，如果管理效率提高有限，使用者或政府付出的运营费用也可能略有增加。PPP项目实施方案和合同对项目初期运营成本（中后期还有调价机制问题）的确定直接关系到使用者、政府和社会资本方利益，常使得谈判过程艰难复杂。
项目前期运营成本的各个数据、指标，有的来源于方案设计、有的参照类似项目，既是预测，就存在不确定性，如何尽可能确定运营成本对大部分项目而言是有难度的、复杂的。在采购之前（社会资本方参与前）委托的第三方机构编制PPP实施方案或可行性研究报告过程中，不受干扰、独立进行市场调查和分析。调查范围要有广度和匹配性，“对标项目”选择合理、数量满足统计分析要求，不能取一两个项目数据作为依据，定量分析、以数据说话。只有客观、公正、科学、依据充分的运营成本预测数据才能让合同双方减少分歧、心服口服，既维护政府和使用者利益、也保护社会资本方利益，既要充分调动社会资本积极性，又防止不合理让利或利益输送。
4科学设定投资回报率
PPP项目的顺利推进，必须保证社会资本的合理回报。根据财金[2015]21号文，使用者付费项目，财政不承担运营补贴支出责任；政府付费模式项目，政府每年付费额计算公式为：
可行性缺口补贴模式项目，政府每年付费额计算公式为：
两种付费模式计算公式中均有年度折现率和合理利润率两个参数需确定，年度折现率一般根据支出发生年份参照地方同期政府债券收益率合理确定，合理利润率参照银行中长期贷款利率、项目融资难度、项目风险等因素确定，因项目融资利率、风险级别无法量化，合理利润率难以确定。
有的地方政府参照本地或临近地区已落地PPP项目合同签订的合理利润率来确定，且本地区不同PPP项目合理利润率基本不变。笔者认为，合理利润率的确定应结合不同行业特点、项目风险程度考虑，国家明文规定， PPP项目政府不能兜底，那么社会资本的投入的符合高风险高回报的原则。合理利润率（包括年度折现率）可以参照《建设项目经济评价方法与参数》（第三版），通过测算项目投资内部收益率达到或高于行业基准收益率，结合项目实际情况和实施方案中项目风险分担机制等调整合理利润率和年度折现率，通过科学手段设定项目投资回报率、减少人为因素和主观意识。
结论
PPP模式进入大力推广时期，但由于相关法律还不健全，实施过程中存在的问题需要各相关参与方共同努力解决和完善。PPP项目虽初期政府投资比例小，但终归由政府或使用者支出，只是分散到合同期内各年度而已。项目总投资、运营成本、投资回报率的确定是否合理，直接影响政府财政和使用者负担，为避免国有资金流失、不合理让利甚至利益输送，从源头开始严格控制项目投资、公平合理确定运营成本和投资回报率是非常必要的，达到政府和社会资本方双赢、推动PPP模式健康发展的目的。
参考文献：
[1]《政府和社会资本合作模式操作指南》（试行）（财政部、财经[2014]113 号）
[2]《浅谈实践中PPP项目投资回报的测算方法及存在的问题》（搜狐财经）
论文作者:周友良
论文发表刊物:《防护工程》2018年第16期
论文发表时间:2018/10/18
标签：项目论文; 政府论文; 资本论文; 社会论文; 模式论文; 利润率论文; 运营成本论文; 《防护工程》2018年第16期论文;