论振兴财政的任务及对策，本文主要内容关键词为：对策论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十四届五中全会把“振兴财政”列为“九五”经济工作的重点，有其深远意义。其实，振兴财政并不是一个新问题，80年代末因为财政比重下降过快，已使财政陷入严重困境。在1991年全国财政工作会议上就正式提出“深化改革，振兴财政”的任务，然而以后的情况不但没有好转，反而更加恶化。突出的表现是“两个比重过低”，下表的数据可以充分说明财政收入在GDP中的比重下降的情况。
数据来源：1995年《中国统计年鉴》
中央财政收入占财政总收入的比重，近几年已降至30%左右，1995年甚至不足30%，中央财政支出占总支出的比重也相应下降，由1981年的54%降至1993年的37%。从上表还可以看出，财政收入的债务依存度逐年加大，而预算内的建设性支出规模则逐渐减小。国债规模的增加基本反映了财政赤字的逐年加大，说明不仅国家财政规模在逐年递减，而且财政收支状况也在不断恶化。建设性支出规模递减说明，国家直接参与、影响国民经济发展的力度逐步减弱。
“有财才有政，无财就无政。”财政的规模与收支结构反映了一国政府活动的规模与方向。财政总规模相对缩小就表明政府对宏观国民经济的调控能力相对减弱，而中央财政规模占财政总规模的比重降低，也必然使中央政府对地方政府的影响和约束减弱。
由于国家的财力不够，许多财政的职能得不到很好地实现。我国经济改革的目标是发展社会主义市场经济。市场经济配置资源是通过市场机制来实现的，虽然市场机制可以发挥经济资源的效率，激发微观经济主体的活力，然而它也是有缺陷的。由于这种机制的出发点是站在各微观经济主体的立场上，所以个体决策的单纯逐利性、排他性、短视行为和局部性的限制，很难保证从长远、全局立场来发展经济，况且贫富差距、公共利益等社会性的问题得不到重视和解决。所以需要国家来以政权的力量强行集中一部分社会财富，用来为全社会提供公共产品，协调效率与公平的关系，并引导经济的发展方向，矫正市场失灵。国家的这一系列活动就是财政的范畴。我国的社会主义性质决定了我国的财政除了具备一般意义上的财政职能外，还凭借生产资料所有者总代表的身份具有直接参与经济建设的职能。由于近几年财政收入相对减弱；而某些刚性的支出不但不能削减，反而增长得很快，所以国家财政建设性的支出不得不被相对压缩。国家预算内基本建设支出所占财政总支出的比重的变化就很能说明问题（见上表）。不但社会主义国家财政特有的职能难以充分发挥，而且一般意义上的财政职能亦难以实现。以教育为例，教育属于公共部门，其发展应主要由国家支持。虽然近几年我国财政教育支出占财政支出比重逐步提高，1994年该比重达到16%左右，与世界其他国家相比已不算低了。80年代美国为14%，法国为10%，德国为8%，新加坡为14%，印度为11%。但若与GDP相比，财政教育支出却只有2.2%（1994），比世界5.1%的平均水平要低2.9个百分点。以至于国家连全国性的义务教育都难以全部普及，还要发动社会力量，搞“希望工程”之类的事情。
中央财政规模占财政总规模的比重过低则导致中央的政策落实不下去，造成政令不通，使经济发展失控。如：农业是国民经济的弱质产业，承受着自然因素与市场因素双重风险，比较效益低，投入产出时间较长，然而对国民经济的意义深远，所以世界上大多数国家对农业都有特殊优惠政策，而且往往由国家直接对农业进行投资。然而近几年来，我国的农业生产，尤其是粮食生产一直徘徊不前，严重制约着国民经济整体的进一步大幅度发展。究其原因，对农业的投入相对减小是一重要因素，微观农业生产主体受利益机制的驱动，纷纷弃农经商或从工，缺乏对农业投入的积极性，即使投入，能力也有限，所以对某些大的农业投入应由国家财政来承担。中央对农业的发展一直比较重视，中央财政支农支出占本级财政总支出的比重是上升的，然而地方政府则为了本地经济的片面增长，一再减少对农业的投入，而主要把资金投到投资少、见效快的其他产业上。又由于地方财政的比重占大头，所以尽管中央一再提高本级财政农业支出比重，但与地方一平均，从全国水平看仍然无法扼制农业支出比重下降的势头。财政支农占国家财政总支出的比重，“七五”下降为8.4%。“米袋子省长负责制”正是这种情况下解决粮食问题的一种不是办法的办法。
财政到了今天这种窘境不是偶然的，与改革开放以来的宏观大背景有着必然的联系。我们改革的最初的目的是想改变计划经济体制下各级经济主体缺乏活力、经济运行效率低下的状态，建立起以竞争机制为基本特点的有活力的高效经济运行机制。于是从计划为主、市场为辅到有计划的商品经济，再到社会主义商品经济最终到十四大提出的建立社会主义市场经济体制，改革进程的每一步都体现着我们对高效经济体制的不断探索。财政在改革以来的指导思想一直是“让利放权”，以激发微观经济主体的活力。在“破”的过程中，“立”总是以探索的非规范的形式出现，于是在新旧体制转轨过程中，不可避免地要付出代价，而财政正是这种代价的最主要的承担者。另外在改革的最初阶段以至以后相当长的一段时期内，无论是从理论界还是改革的决策层在对市场机制的认识上都存在一定的偏差，只注意到了它的优点，而对其缺陷则认识不足，强调微观搞活较多，而对宏观调控则较为忽视，于是就出现了国民经济高速发展，而国家财政则相对萎缩的怪现象。以下对导致财政困难的几个因素分别予以分析。
财源主体结构的变化。改革开放之前，全民所有制经济占绝对统治地位，财政收入主要来源于国营企业的利税。改革开放之后，多种所有制类型的经济如雨后春笋蓬勃发展起来，在国民经济中所占比重逐渐提高。国家为了扶植非国有经济发展，给予它们许多优惠政策，例如税收减免等，这实际上造成了国有经济与非完全国有经济的不公平竞争，是以牺牲国有经济为代价去发展非国有经济。“放水养鱼”确实是养了鱼，然而等鱼儿长大之后国家却没能获得应有的预期收益。国家财政收入的主要来源仍然是国有企业。目前我国财政收入的90%以上来自于税收，而税收的60%—70%来自于220万个国有企业，并且大部分来自于1.44万个大中型国有企业，它们的工业产值占全国的44%，实现利税占59%。而近几年来，众所周知国有企业普遍效益不好，财政严重脱离经济增长点。
税制不完善，征管不力，税收征管“跑、冒、滴、漏”严重，减免税过多，造成收入的大量流失。据不完全统计，在税制改革之前，每年全国的税收流失大约在1000亿以上，相当于当年财政收入的1／5。自1981年开展税收、财务、物价大检查以来，每年我国都查出几百亿的违纪问题。1987—1991年全国每年减免流转税就有630多亿元，加上以税还贷280亿，总计近千亿元，5年减免流转税的平均递增率为22.98%，比同期流转税收入递增率高出12个百分点。1994年税改之后虽有好转，但在各方压力之下，仍然不得不开了不少口子。初步统计，1994年全国流转税中仅先征后退的就有100多亿。还有近两年规定允许某些行业、企业实行“缓征”，实际也是一种变相的减免税。以关税为例，1985年—1994年进口贸易总额年均增长26%，关税收入年均增长却只有3%。进口产品的关税实际税率（关税征收额与海关公布的进口贸易总额之比）由1985年的16.3%降至1994年的2.7%，共下降了13.6个百分点。出口退税的问题更为严重。由于管理等方面的原因，出口退税出现了“少征多退，不征也退”的现象，来自出口产品的流转税实际是负增长。1985—1994年，外贸出口总额（按人民币计价，下同）年均增长32.6%；但出口退税年均增长43%。出口扩大，财政收入反而减少，以至于财政难以承受出口退税的负担，不得不在95年两次调低出口退税率。另外，所得税征收的问题也是有目共睹的。1993年我国个人最终收入总额占国内生产总值的比重为65%，而1994年个人所得税占财政收入的比重只有1.4%左右。有人估计，目前我国个人所得税的征收率不到40%，而个体和私营企业所得税的偷逃面高达90%以上，这绝不是耸人听闻。另外，征管手段落后，征税成本高也是国家财政收入难以提高的原因之一。
财政体制不完善，“诸候林立”，国家财政职能被肢解、弱化，许多非规范性的国家行为造成分配领域极度混乱。一个最突出的问题是预算外资金的膨胀，预算外资金占预算内比重1978年为31%，1987年为89.66%，1988年达91.2%，到了1992年这一比例已达到97.7%，以前国营企业及其主管部门的预算外收入是预算外资金的大头，而近年来由行政事业单位管理的部分则迅速增长。1994年，国务院、各部委批准的各种基金、行政事业性收费高达1094亿，加上地方政府批准的总额达2100亿元。由于预算外资金的使用权归各部门所有，即使纳入预算管理也很难形成预算硬约束，致使预算外资金的使用非常混乱，生产建设性资金挪用到消费支出上，搞超计划基本建设，私设“小金库”等问题十分严重，不但浪费了国家资财，致使“投资”“消费”双膨胀，而且还十分容易滋生贪污、腐败、挥霍浪费等社会丑恶现象，引起广大人民群众的不满，影响社会的安定团结。财政监督机制严重退化。目前对行政机关经费收支的预算审计主要是稽查被审对象的违纪情况，对有关财经制度的执行情况很少追究，很少考核收入的合法性、支出的合理性，所以难以从根本上实现其职能、解决实际问题。由于许多行政机关的行政行为是通过经济手段来实施的，而有些事业单位，虽然在名义上不具备象行政机关那样的强制性，然而由于其提供的服务的垄断性，其需求价格弹性几乎为零，再加至行政事业单位财务管理制度改革后所能实行的预算包干和允许各有条件的单位提高收费标准，搞各种形式的创收来在市场经济条件下自我生存，乱收费、乱罚款、乱摊派等各种社会主义条件下的准政府性寻租行为的泛滥就不足为奇了。这种现象的实质是在市场经济条件下的政府职责不清，政府组织弱化，中央地方事权划分不清，政府行为混乱。
1994年财政管理体制的改革虽然在探索建立新型的规范、科学的财政体制方面迈出了重要的一步，然而还有许多配套的改革措施急需出台。例如中央与地方的转移支付制度还不完善。转移支付的目的主要有二，其一是使全国各地区的公共服务水平能够大体相当；其二中央影响地方政府的行为。如果这两条做不到，那么转移支付就变成了财政资金在中央与地方之间无意义地转圈圈了。我国国土面积广，民族众多，各地由于历史原因和客观条件发展极不平衡。因此缩小东西部差异，实现共同发展、共同繁荣是中央政府的又一重要职责，而且欠发达地区往往又多是少数民族聚居区，这又涉及到民族问题，影响到我国社会主义政权的稳定，因此需要特别慎重处理。目前转移支付工作最棘手的一个问题是基数的确定。虽然废“基数法”改“因素法”的呼声很高，然而在因素的确定问题上，中央与地方利益的冲突，发达与欠发达地区的矛盾造成的政策制定上的扯皮、争利益的现象使收支因素很难确定。
另外还有一些相关的改革措施滞后也造成财政改革难以继续深入下去，难有重大的突破，例如社会保障体系的建立，财经法规的制定与实施等等。
关于振兴财政的措施，笔者有以下几点浅见：
首先要发展经济，与企业转换经营机制的工作协调配合，尤其是要注意搞好国有企业。经济是基础，只有经济搞上去了，财政收入的源泉才有保障，而且财政手段调节经济的根本目的也是要促进经济的发展。因此，应从思想观念上改变国家应从竞争性行业完全退出的教条思想。资本主义发展初期关于“守夜人”式的政府的思想被事实证明是带有很大的局限性的，美国著名的财政学家诺贝尔奖获得者布坎南关于公共物品的阐述可以给我们很大的启发。“如果一项任务通过政府的直接行动可以更有效率地完成，很明显应该采取这一办法……。”我们对于今后经济工作的态度应是一切以效益为标准，而不应以既定教条去卡哪些该由谁来做。况且公有制经济是我国的基础，是决定我国社会主义性质的，本质特征，我们如果放弃了这一点，则无异于“扬短避长”。当然，我们发展国有经济的手段不能再回到以前那种作法，而要通过经济手段对其生产经营实行间接调控。财政在这方面的管理应着重放在对国有资产的管理上，防止国有资产流失，促使其增值。
其次要继续深化税制改革，加强税收征管。对流转税可以考虑扩大征收范围，将服务业的某些部门划入缴纳增值税的范围之中。消费税扩大征收范围，对高档消费普遍征收。对个人所得税的征收应着重加强对主要纳税人群体的管理，为高收入者普遍建立个人纳税档案，并通过强化征管的软、硬件设施建设尽量减少个人所得税的流失。同时要加强与公、检、法的配合，以加强税收的严肃性、强制性、权威性，使税收“有法可依”、“违法必究”。
最后，加强对预算外资金的管理。对那些本来应属于企业拥有的资金不要再列入预算外资金的范畴；对于有些准公共产品部门能“断奶”的要“断奶”，使其经济独立，不要再赋予某些政府的行政职能，让它们的行为完全受市场机制调节。地方政府的收费与基金，该取缔的取缔，合理合法的划为预算内资金作为地方财政的收入来源。
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